III OSK 2554/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 883/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 183 § 2 pkt 5; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 883/19 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 2 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A. w S. (dalej: stowarzyszenie) oraz Prokuratora Regionalnego w Białymstoku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 2 września 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Olsztyńskiego z 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński udzielił A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych, o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3 100m³ na dobę (dalej: pozwolenie zintegrowane). Instalacja obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliwo łącznej nominalnej mocy 167,143 MW, na terenie zakładu znajdującego się pod w [...]. Ponadto pozwoleniem zintegrowanym objęto instalację do spawania ustalając dla niej warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

Następnie 25 czerwca 2019 r. wpłynął wniosek spółki o nadanie pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński nadał pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie organu I instancji, spółka wykazała wyjątkowo ważny interes strony, interes społeczny oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W związku z zatrudnieniem od kilku miesięcy pracowników spółka ponosi z tego tytułu znaczne koszty, chociaż zakład nie rozpoczął jeszcze działalności i w związku z tym nie generuje żadnych przychodów. Organ podzielił argumentację spółki, że każdy dzień opóźnienia w uruchomieniu produkcji powoduje znaczne straty finansowe związane z finansowaniem projektu, zatrudnieniem załogi, utrzymaniem inwestycji w stanie gotowości do użytkowania, doradztwem technicznym, doradztwem prawnym, doradztwem środowiskowym, usługami informatycznymi, mediami, brakiem zakupu surowców i koniecznością ich zakupu w terminie późniejszym po wyższej cenie, a także brakiem przychodu ze sprzedaży produktów. Ponadto organ wskazał, że spółka działa w kapitałochłonnej branży oraz, że poniosła znaczące nakłady finansowe na wybudowanie i wyposażenie zakładu produkcyjnego. Stąd też, w ocenie organu I instancji, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, a tym samym możliwość rozpoczęcia funkcjonowania zakładu produkcyjnego spowoduje uniknięcie tych strat. Organ I instancji uznał, że ze względu na skalę przedsięwzięcia i wielkość strat ponoszonych przez spółkę, szybsze uruchomienie zakładu stanowi wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto organ I instancji wskazać, że opóźnienie uruchomienia zakładu będzie miało wpływ nie tylko na funkcjonowanie i rozwój spółki, ale również wielu innych przedsiębiorców zarówno z regionu, jak i całej Polski. Wskazano na listy intencyjne złożone przez współpracujących ze spółka przedsiębiorców, z których wynika, że wielu z nich warunkuje dalsze prowadzenie działalności od uruchomienia zakładu spółki. Według organu I instancji, ważnym interesem społecznym przemawiającym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest okoliczność, że dzięki realizacji planowanej przez spółkę inwestycji znacznie się skróci łańcuch, czas i cena dostawy produktów potrzebnych w polskich zakładach przedsiębiorców z branży meblarskiej. Z tego też względu zwiększy się wybór oferowanych przez nich produktów oraz ich jakość, zmniejszą się koszty transportu materiałów, a także skrócą się terminy dostaw, co może mieć wpływ na konkurencyjność na rynkach zagranicznych. Jednocześnie z uwagi na wysokość planowanej w zakładzie produkcji znacznemu zwiększeniu ulegnie krajowa podaż płyt wiórowych, co przyczyni się do poprawy kondycji polskiego przemysłu meblarskiego. Ponadto, w związku z budową, uruchomieniem oraz funkcjonowaniem zakładu produkcyjnego powstaną nowe miejsca pracy, co przyczyni się do zmniejszenia bezrobocia w regionie. Organ I instancji wyjaśnił również, że postanowieniem z 28 lutego 2019 r. określił wysokość zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wobec spółki na kwotę 569 450 zł, a jako formę zabezpieczenia roszczeń wybrano depozyt, który został już przez spółkę złożony. Podstawę zabezpieczenia stanowiły przepisy ustawy z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach)

Zażalenia na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Regionalny w Białymstoku, stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie B.

Postanowieniem z 2 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniósł Prokurator Regionalny w Białymstoku oraz stowarzyszenie.

Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazano, że spełnione zostały przesłanki nadania pozwoleniu zintegrowanemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie można bowiem podzielić stanowiska organów, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Zdaniem spółki, wynika to z tego, że spółka będzie głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego i branży stolarskiej, jak i będzie wspierała polskich producentów mebli, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Natomiast brak uruchomienia zakładu z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, wywołałby - zdaniem spółki - negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i mógłby negatywnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów. W ocenie Sąd I instancji, tego rodzaju argumentacja nie wskazuje na jakieś szczególne i wyjątkowe okoliczności, ponieważ może być odnoszona do każdego dużego zakładu. Nie można przy tym uznać, że branża meblarska ma na tyle istotne znaczenie dla gospodarki narodowej, żeby można mówić o ciężkich stratach. Jest to niewątpliwie potrzebna gałąź gospodarki narodowej, ale nie można uznać, że zabezpiecza podstawowe potrzeby społeczne. Ponadto twierdzenia spółki o stratach wizerunkowych dla polskiego przemysłu mają charakter hipotetyczny, a nie rzeczywisty.

Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska organów, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Stworzenia miejsc pracy nie ma charakteru wyjątkowego. Większość dużych inwestycji łączy się z tworzeniem miejsc pracy, a zatem także w tym wypadku nie jest to szczególna okoliczność, związana tylko z przedmiotową inwestycją. Z kolei w interesie społecznym jest także ochrona środowiska. Ochrona ta przejawia się w konieczności uzyskania m.in. pozwolenia zintegrowanego, które nakłada określone obowiązki na inwestora, mające zabezpieczyć środowisko przed negatywnym wpływem inwestycji na jego poszczególne elementy. W interesie społecznym jest, żeby spółka przystępując do eksploatacji zakładu zachowała wszystkie wymogi niezbędne z punktu widzenia ochrony środowiska. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, że zakład jest poddany monitoringowi ze strony rożnych służb, w tym działających w zakresie ochrony środowiska, czy też, że obowiązki spółki z tym zakresie zostały już ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu I instancji, dopiero pozwolenie zintegrowane konkretyzuje obowiązki nałożone na spółkę w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu I instancji, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaistniał wyjątkowo ważny interes strony, którego organy upatrują w ilości zaangażowanych środków finansowych i ponoszonych lub też grożących stratach finansowych. Nie można bowiem przyjąć, że okoliczność ta ma charakter wyjątkowy i odnoszący się wyłącznie do spółki. Każda inwestycja łączy się z koniecznością zainwestowania kapitału i każdy inwestor w związku z tym jest zainteresowany jak najszybszym rozpoczęciem działalności. Ponadto, ewentualna strata związana z opóźnieniem rozpoczęcia działalności może być bardziej dotkliwa dla małego przedsiębiorcy, który angażuje wszystkie posiadane środki finansowe, niż dla dużego inwestora, który ma zacznie większe zasoby kapitałowe. W tej sytuacji takie uprzywilejowanie spółki jako dużego inwestora nie leżałoby w interesie społecznym. Natomiast okoliczność, że spółka zawarła umowy oraz zatrudniła pracowników, a nie uzyskuje dochodów, mieści się w zwykłym ryzyku związanym z działalnością gospodarczą i dotyczy każdego przedsiębiorcy. Nie można przy tym powoływać się na długotrwałość postępowania administracyjnego, ponieważ rygor natychmiastowej wykonalności nie służy zwalczaniu przewlekłości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na braku doręczenia spółce odpisu skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku oraz odpisu skargi stowarzyszenia, jak i odpowiedzi na skargi złożonej przez organ. Stanowi to naruszenie art. 65 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 47 § 1 p.p.s.a. Ponadto nie informowano spółki o skierowaniu skarg do rozpoznania co do istoty, co stanowiło pozbawienie możności obrony jej praw przez brak możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie.

Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji legalności zaskarżonego postanowienia przez błędną wykładnię art. 108 § 1 k.p.a. Ponadto, w ocenie spółki, wykładnia art. 108 § 1 k.p.a. jest błędna i godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a.

Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz w związku z art. 145 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Spółka wniosła o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania (spółka) został pozbawiony możliwości obrony swoich praw.

Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, gdy strona, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień i pism, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku. W regulacji tej chodzi zatem o realne pozbawienie strony możności obrony swoich praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pozbawienie strony możności obrony jej praw miało wpływ na wynik sprawy. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2017 r., II OSK 915/17, Lex 2445960).

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się z udziałem uczestników postępowania, w tym z udziałem spółki. Po wniesieniu skarg stowarzyszenia i Prokuratora Regionalnego w Białymstoku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sprawy z tych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Następnie sprawa została skierowana na termin posiedzenia niejawnego i rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi w tym trybie było dopuszczalne, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które to postanowienie przysługiwało zażalenie. Żaden jednak z przepisów ustawy p.p.s.a. nie przewiduje, że w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd I instancji może całkowicie pominąć doręczenia pism uczestnikom postępowania przed wydaniem wyroku, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zarówno odpisy skargi, jak i odpisy odpowiedzi na skargę nie zostały doręczone uczestnikom postępowania. Pierwsze pisma, jakie otrzymały strony stanowiły odpisy wyroku wraz z uzasadnieniem. Zasada równego prawa do obrony jest realizowana w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednym z jej przejawów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych w tym jawność pism procesowych kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism wraz z odpisami w celu doręczenia ich stronie przeciwnej. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną może prowadzić do nieważności postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2006 r., I OSK 562/06 oraz z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1986/19), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Spółka nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku, ponieważ o treści skarg dowiedziała się wraz z doręczeniem odpisu uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że spółka (podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania) została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Oznacza to także, że na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony odnosić się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.