IV SA/Wr 768/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-28	
Data wpływu	2011-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alojzy Wyszkowski
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IOSK 1833/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 30 ust. 9; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954; art. 15 par. 2;  Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: ustawa, art. 15 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranych w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 872,00 zł (pkt 1 decyzji) i odmowy umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł (pkt 2 decyzji), uchyliło zakwestionowaną decyzję w punkcie 2 i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz utrzymało wmocy tę decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w motywach decyzji z dnia [...] organ I instancji stwierdził, iż nie zachodziły szczególne okoliczności w sytuacji rodziny wnioskodawczyni całkowicie uniemożliwiające spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W szczególności podniósł, że strona jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie posiada problemów zdrowotnych, pozostaje w stosunku pracy, ale przebywa na urlopie bezpłatnym i tym samym posiada możliwość powrotu do pracy i pozyskania środków finansowych na spłatę zadłużenia. Również stan zdrowia dziecka strony nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. Poza tym, dziecko uczęszcza do przedszkola. Organ orzekający wyraził także wątpliwość co do wiarygodności twierdzeń wnioskodawczyni o uzyskiwanym przez nią dochodzie, skoro oświadczyła, że składa się na niego tylko 164 euro miesięcznie, a sam czynsz najmu mieszkania wynosi 100 euro.

Od tej decyzji strona odwołała się. Zarzuciła, że decyzja rażąco narusza art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., ponieważ nie zapewniono jej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Odwołująca się zarzuciła także, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż łącznie wymaga się od niej zwrotu 10.030 zł. Kwota ta zaś przerasta jej możliwości finansowe. Zdaniem strony nie oceniono prawidłowo jej sytuacji jako matki samotnie wychowującej chorego syna, która nie może wyegzekwować alimentów od ojca dziecka. Poza tym, w jej przekonaniu w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji winien zostać powołany jedynie art. 30 ust. 9 ustawy. Z kolei, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało niechlujnie, gdyż jego treść dotyczy innej kwoty (5.696 zł) i innego wniosku (z dnia 20 kwietnia 2011 r.).

Nadto, odwołująca się zaznaczyła, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż skoro wynajmuje lokal mieszkalny w Niemczech, to tam znajduje się jej miejsce zamieszkania. Wskazała, że jej centrum życiowe znajduje się nadal w Ś. Z., a pobyt w wynajmowanym lokalu na terenie Niemiec ma jedynie charakter czasowy. Stwierdziła, iż to, gdzie zamieszkuje nie jest kwestią istotną w sprawie. Takie znaczenie ma jej sytuacja materialna i rodzinna.

Jak dalej podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 21 lipca 2011 r., wezwało odwołującą się do uzupełniającego wyjaśnienia kwestii związanych z jej sytuacją rodzinną, dochodową i zdrowotną.

W odpowiedzi strona oświadczyła, że:

- jest panną samotnie wychowującą syna. Jej rodzina składa się z dwóch osób i tylko one prowadzą wspólne gospodarstwo domowe;

- oprócz zasiłku rodzinnego w wysokości 164 euro osiąga dochody z pracy dorywczej. Do dnia 31 lipca 2011 r. jej dochód wyniósł 1400 euro, tj. średnio 200 euro miesięcznie. Jej możliwości zarobkowe ogranicza fakt, iż przedszkole, do którego uczęszcza syn, pracuje jedynie od godziny 7.30 do godziny 13.00. Poza tymi godzinami z uwagi na sprawowanie pieczy nad dzieckiem nie jest w stanie pracować zawodowo. Mimo zawartej ugody sądowej, nie otrzymuje alimentów od ojca dziecka. Komornik sądowy nie jest w stanie wyegzekwować żadnych kwot, gdyż ojciec dziecka nie posiada w Polsce żadnego majątku ani źródeł dochodu. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych w obrocie zagranicznym jest niemożliwe, gdyż nie wie, w jakim kraju przebywa ojciec dziecka. Nie utrzymuje z nią, a także z dzieckiem żadnych kontaktów. Zatarł wszelkie ślady mogące naprowadzić na miejsce jego aktualnego pobytu. Oznacza to, iż na utrzymanie swoje i syna dysponuje jedynie kwotą nieprzekraczającą 400 euro miesięcznie. Natomiast, aby normalnie funkcjonować w Niemczech, potrzebna jest kwota minimum 600 euro miesięcznie;

- uiszcza 100 euro czynszu miesięcznie za wynajmowane od swojego brata mieszkanie. W opłacie tej mieszczą się także wydatki związane z dostawą wody, energią elektryczną i ogrzewaniem. Tak niski czynsz najmu jest formą pomocy, jaką świadczy jej brat. Pozostała kwota, niecałe 300 euro, pozwala jedynie na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb jej i jej syna. Wspierają ją także rodzice, również mieszkający w Niemczech. Pomoc ta ma postać zapłaty za żywność, ubrania i leki. Ponadto, spędza u rodziców, na ich koszt, weekendy i dni świąteczne. Łącznie pomoc rodziców jest warta około 200 euro miesięcznie;

- jest osobą zdrową. Natomiast jej syn cierpi na atopowe zapalenie skóry. Jest dzieckiem alergicznym i wymaga przestrzegania specjalnej diety. Z tego powodu nie został przyjęty do przedszkola w Polsce. Wymaga też stosowania specjalnych kosmetyków i środków pielęgnujących skórę. Kosmetyki i leki zakupują jej rodzice;

- z uwagi na niemożność przyjęcia syna do przedszkola w Polsce, nie mogła wrócić do pracy. Utraciła prawo do wszelkiej pomocy i zasiłków, a od ojca dziecka nie uzyskała żadnej pomocy nawet ustalonych ugodą sądową alimentów. Ponieważ jej rodzice, jak i brat z rodziną, zamieszkują na stałe na terenie Niemiec, namówili ją do wyjazdu do Niemiec, gdzie zadeklarowali pomoc;

- nie jest właścicielką żadnej nieruchomości ani w Polsce, ani na terenie Niemiec;. Nie była też w Polsce najemczynią żadnego mieszkania. Mieszkanie, w którym jest z synem zameldowana na pobyt stały, stanowi własność jej rodziców. Za kwotę 100 euro, którą płaci swojemu bratu, nie byłaby w stanie wynająć i utrzymać mieszkania w Polsce.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1269/09 stwierdził, że przepis art. 30 ust. 9 ustawy jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Organ administracyjny załatwiający sprawę nie może przekroczyć granic uznania i jest zobowiązany właściwie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowe rozstrzygnięcie to taka decyzja, która podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści, co warunkuje m.in. przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Dokonując natomiast wykładni przepisu art. 30 ust. 9 ustawy należy mieć zawsze na uwadze, że wprowadza on wyjątek od zasady sformułowanej w art. 30 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Strona wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych otrzymanych w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie 880,80 zł. Wniosek o umorzenie był konsekwencją tego, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Z. orzekł, iż skarżąca w wyżej wkazanym okresie nienależnie pobrała zasiłek rodzinny (4 x 48,00 zł) i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (4 x 170,00 zł), co dało łącznie kwotę 872,00 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, które zobowiązana jest zwrócić. Tym samym kwestia, czy świadczenia rodzinne w wymienionej kwocie i za wskazany okres są świadczeniami nienależnie pobranymi została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

Kolegium podkreśliło, że sprawa dotyczy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jak zostało podniesione wcześniej ustawodawca nie dał bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja oznacza zaistnienie tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji ma swobodę podjęcia rozstrzygnięcia, czyli organ właściwy wierzyciela może, a nie musi umorzyć nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 330/09. Jednakże, aby uznanie administracyjne zostało zastosowane prawidłowo, niezbędne jest dokładne, wszechstronne oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami i zasadami logicznego myślenia rozważenie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji organ administracyjny powinien wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Niedopełnienie tych warunków przy wydawaniu decyzji nie pozwala na zaakceptowanie decyzji jako niewadliwie wydanej w drodze uznania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do kwestii umorzenia nienależnie pobranych przez stronę świadczeń rodzinnych organ odwoławczy wskazał, że brak bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nie oznacza, iż takich dyrektyw nie można formułować. W ocenie organu odwoławczego podstawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wystąpią wówczas, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną, osobistą i dochodową nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ spowodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że rodzina odwołującej się składa się z dwóch osób - jej samej oraz jej pięcioletniego syna. Odwołująca się jest osobą młodą, w wieku aktywności zawodowej. Jest zatrudniona w zakładzie fryzjerskim w Ś. Z., ale przebywa na urlopie bezpłatnym. Jako miejsce zamieszkania wskazuje Ś.Z., ale od jesieni 2009 r. przebywa w Niemczech. W Niemczech wynajęła od brata mieszkanie na czas nieokreślony, przy czym z umowy najmu wynika, iż strony dążą do utrzymania wieloletniego stosunku najmu. We wniosku o umorzenie strona jako swój dochód zadeklarowała jedynie comiesięczny zasiłek w wysokości 164 euro oraz opłatę za przedszkole syna ponoszoną przez Niemiecki Czerwony Krzyż w wysokości 111,80 euro. Następnie, zadeklarowała jeszcze średni miesięczny dochód z własnej pracy zarobkowej w wysokości 200 euro, a także pomoc przebywającej w Niemczech rodziny w postaci żywności, ubrań, leków, kosmetyków i środków pielęgnacyjnych dla syna oraz utrzymania w weekendy i dni świąteczne. Ponadto wskazała, że otrzymuje pomoc finansową od brata w postaci niskiego czynszu najmu mieszkania. Wyjaśniła, że konieczność wyjazdu do Niemiec wynikała z tego, iż jej syna, chorego na atopowe zapalenie skóry, nie przyjęto do przedszkola w Polsce, a przyjęto do przedszkola w Niemczech. Odwołująca się podała też, że jej pracę zarobkową ogranicza to, iż syn przebywa w przedszkolu jedynie od godziny 7.30 do godziny 13.00, a po tym czasie ona sama musi się nim zajmować. Zaakcentowała, że jej trudna sytuacja materialna wynika także z tego, iż ojciec dziecka nie płaci alimentów, a egzekucja tych alimentów jest nieskuteczna. W chwili obecnej nawet nie wie, gdzie ojciec dziecka przebywa. Według odwołującej się minimalny dochód konieczny do utrzymania jej rodziny w Niemczech to kwota 600 euro, ona zaś dysponuje jedynie dochodem w wysokości około 400 euro miesięcznie.

Jak stwierdził organ odwoławczy, sytuacja rodziny odwołującej się jest na swój sposób nietypowa. Strona dobitnie akcentuje, że jej miejscem zamieszkania jest Ś. Z., ale jednocześnie od 2009 r. przebywa w Niemczech, gdzie wynajęła mieszkanie, jest wspierana środkami socjalnymi, pracuje zarobkowo, przebywa jej najbliższa rodzina, przez którą jest wspierana materialnie oraz syn uczęszcza do przedszkola. Z kolei, organ orzekający nie jest kompetentny do oceny kryterium dochodowego rodziny na potrzeby życia w Niemczech. Być może, jak podał, odwołująca się ma rację twierdząc, że minimalnie na utrzymanie jest jej potrzebna kwota 600 euro miesięcznie. Jednakże, oceniając jej sytuację dochodową z perspektywy zamieszkiwania w Polsce, deklarowana kwota 400 euro miesięcznie, daje w przeliczeniu kwotę około 1.600 zł, przy kryterium dochodowym dla dwuosobowej rodziny wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynoszącym 702 zł. Tym samym, badając sytuację odwołującej się z pozycji potrzeb bytowych w Polsce organ orzekający wskazał, że osiągane przez nią dochody znacznie przewyższające kryterium dochodowe dla polskiej rodziny. Z sytuacji przedstawionej przez odwołującą się wynika, że sama zrezygnowała z życia w Polsce, a w tym z potencjalnych dochodów z pracy, świadczeń socjalnych, czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, na rzecz życia w Niemczech i korzystania ze świadczeń pieniężnych i wsparcia tam oferowanych.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy podkreślił, że kwota 872,00 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi w przeliczeniu około 218 euro, czyli stanowi jedynie połowę kwoty miesięcznego dochodu deklarowanego przez odwołującą się na etapie postępowania odwoławczego. Spłata tej kwoty nie spowodowałaby zbyt ciężkich skutków dla strony w sytuacji ciągłego wspierania jej przez rodzinę. Nie pozbawiłaby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Oczywiście, jak wskazało Kolegium, kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest tylko częścią całego zadłużenia, jakie z tych tytułów posiada strona. Jednakże za "szczególnie uzasadnione okoliczności" przyjmuje się sytuacje skrajne np. brak jakichkolwiek dochodów lub uzyskiwanie dochodów poniżej minimum socjalnego i egzystencji, klęska żywiołowa, wielodzietność, niepełnosprawność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 420/08). Jednocześnie zwrot "może umorzyć" wskazuje, że instytucja umorzenia przewidziana w art. 30 ust. 9 ustawy mając charakter uznaniowy, oznacza, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Norma prawna nie przewiduje zatem obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje temu organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 923/09).

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny odwołującej się, które pozwoliłyby na umorzenie nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych.

Trudna sytuacja bytowa strony, a w tym obowiązek spłaty także innych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może stanowić podstawę rozważań w przypadku ewentualnego złożenia wniosku o rozłożenie spłaty na raty, czy odroczenie płatności. Wskazanie przez odwołującą się jedynie na niskie dochody, wynikające z potrzeby rezygnacji z zatrudnienia, aby opiekować się chorym synem, w sytuacji gdy przebywa w Niemczech, gdzie syn uczęszcza do przedszkola, a odwołująca się dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawnia swoje własne dochody z pracy w kwotach jedynie przez siebie określonych, nie uzasadnia możliwości zastosowania instytucji umorzenia. Tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku stoi w kolizji z interesem strony. Pozostawienie w dyspozycji odwołującej się środków nienależnie pobranych z pomocy społecznej, byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Przy czym, organ odwoławczy zaznaczył, że w tym postępowaniu ocenie nie podlegały przesłanki, z jakich odwołująca się pobrała świadczenia rodzinne nienależnie. Podkreślił również, że przesłanką do zastosowania instytucji umorzenia nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest także to, iż odwołująca się nie może wyegzekwować zasądzonych dla jej syna alimentów. W tym zakresie bezskuteczna egzekucja mogłaby być podstawą wystąpienia o świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W ocenie organu odwoławczego zasadna była zatem odmowa umorzenia stronie kwoty zadłużenia. Przywołane powyżej liczby, obrazujące dochód rodziny odwołującej się pozwalają przypuszczać, iż możliwa jest spłata należności. Co prawda, jak podkreślił, nie można pominąć tego, że rodzinę obciążają wydatki na bieżące utrzymanie jednakże odwołująca się może pracować zawodowo, a nadto jest wspierana przez rodzinę. Na podjęte rozstrzygnięcie maiała również wpływ okoliczność, iż ograniczenia w egzekucji nie pozwalają na jednorazową spłatę całości zadłużenia, co oznacza - przy deklaracji organu pierwszej instancji o możliwości rozłożenia należności na raty, czy odroczenia terminu płatności - realną spłatę pozostałego zadłużenia w takich częściach, które nie będą mieć istotnego wpływu na zaspokajanie bieżących potrzeb rodziny i nie zagrożą jej egzystencji. Poza tym, o nienależnym pobraniu świadczeń rodzinnych odwołująca się miała wiedzę od roku i w tym czasie mogła przedsięwziąć własne kroki zmierzające do uregulowania tej sytuacji, inne niż jedynie żądanie umorzenia całości zadłużenia.

Organ odwoławczy podkreślił również, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Specyfiką tego postępowania było to, że organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na dowodach, które zaoferowała. Tym samym bezprzedmiotowe, zbędne i nie mające wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, jest twierdzenie o pozbawieniu jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wpływu na jego rozstrzygnięcie. Także przywołanie w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji zbędnych przepisów nie miało, w opinii Kolegum, wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty.

Odnośnie natomiast kwestii umorzenia kosztów upomnienia z dnia [...] nr [...] w kwocie 8,80 zł, jakie zostało wystosowane do odwołującej się, organ orzekający wskazał, że z art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Jeśliby przyjąć, że w pojęciu ściągnięcia kosztów egzekucyjnych mieści się także instytucja ich umorzenia, to w takim razie zastosowanie miałby przepis art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że sprawa nie powinna być rozstrzygana w trybie przepisów określających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale przez organ egzekucyjny w trybie przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji. Stąd też, organ odwoławczy uchylił w tej części zakwestionowaną decyzję, tj. jej punkt 2 i umorzył postępowanie, jako prowadzone przez niewłaściwy organ i w niewłaściwym trybie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu złożyła K. T. Skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza:

- art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w zastępstwie organu I instancji, z naruszeniem zasad procedury administracyjnej. We wskazanym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając jednocześnie, iż zadaniem organu odwoławczego było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczegóności do należytego zbadania przez organ I instancji jej sytuacji dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej;

- art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż koszty upomnienia są kosztami egzekucji, oraz że organem uprawnionym do ich umorzenia jest organ egzekucyjny. Skarżąca zaznaczyła, że żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi;

- art. 30 ust. 9 ustawy poprzez uznanie, że w jej przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż organ I instancji podjął decyzję z pogwałceniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności z pominięciem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Materiał zebrany przez organ I instancji nie pozwalał na prawidłowe wydanie decyzji, skoro organ II instancji przeprowadził praktycznie całe postępowanie wyjaśniające na nowo.

W opinii skarżącej, organ odwoławczy podjął decyzję jedynie w oparciu o przypuszczenie, iż ma możliwość spłaty należności. A przecież, nie był uprawniony aby założyć, iż rodzina jest zobligowana do udzielania jej i jej dziecku pomocy, gdyż nie posiada w stosunku do nich obowiązku alimentacyjnego. Skarżąca potrzebuje od rodziny wsparcia, aby móc normalnie egzystować. Dlatego organ odwoławczy nie mógł uznać, iż ta dodatkowo wesprze ją w spłacie należności.

Skarżąca podkreśliła także, iż nie wzięto pod uwagę, iż kwota, której zaskarżona decyzja dotyczy nie jest jedyną, jakiej domaga się organ I instancji. Łączna kwota należności głównej i kosztów upomnienia to 10.030 zł. Kwota ta przerasta w sposób oczywisty jej możliwości zarobkowe jako matki samotnie wychowującej dziecko, którego ojciec uchyla się od obowiązku alimentacyjnego.

Skarżąca powtórzyła również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organy orzekające art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że skarżąca odwołała się do nieaktualnego brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że: “Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie."

Organ odwoławczy, w ramach posiadanych kompetencji i obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, mógł zwrócić się do skarżącej, aby dodatkowo wyjaśniła swą sytuację dochodową. Uzyskane jedynie od skarżącej informacje pomogły rozstrzygnąć sprawę. Nie było zatem potrzeby uchylania decyzji i przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, bo wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione, przy czym już organ pierwszej instancji dysponował przekazanymi przez skarżącą informacjami pozwalającymi mu na wydanie decyzji. Uzyskanie dodatkowych informacji od skarżącej przez organ odwoławczy nie naruszyło także zasady dwuinstancyjności postępowania zwłaszcza, że wydawanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady.

Wojewódzki Sąd Administarcyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił między innymi art. 30 ust. 9 ustawy.

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Podkreślenia wymaga, iż w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest ich zwrot. Przy czym, nie jest dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości umorzenia należnej do zwrotu kwoty, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia.

Wykładnia przepisu art. 30 ust. 9 ustawy wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Dodatkowo, z uwagi na charakter spornych świadczeń, należy podkreślić, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne.

Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń.

Pamiętać jednak należy, że użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "może umorzyć" oznacza, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma więc prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art.art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Obejmuje ona zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi.

Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795).

Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego, może być zatem uznane tylko takie, gdzie organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243).

W opinii Sądu, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z opisanymi zasadami.

Z niekwestionowanego w tym zakresie stanu faktycznego sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...], doręczoną pełnomocnikowi skarżącej w dniu 26 sierpnia 2010 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Z. uznał pobrane przez skarżącą w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. świadczenie rodzinne w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 872 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu. Decyzji tej skarżąca nie zakwestionowała. Jest ona ostateczna.

W związku z tym, iż skarżąca nie dokonała zwrotu należnej kwoty, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Z. skierował do niej upomnienie z dnia [...], w którym z powołaniem się art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał na obowiązek uregulowania określonych powyższą decyzją należności wraz z kosztami upomnienia w wysokości 8,80 zł.

W odpowiedzi, skarżąca zwróciła się z wnioskiem, który wpłynął do organu właściwego w dniu 20 kwietnia 2011 r., o całkowite umorzenie tych należności.

Rozpoznając wniosek skarżącej, na podstawie złożonych przez nią oświadczeń i przedstawionej dokumentacji, organy orzekające dokonały niespornych i prawidłowych ustaleń, z których wynika m.in., że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z pięcioletnim synem. Od 2009 r. przebywają w Niemczech. W Polsce jest zatrudniona, jednakże przebywa na urlopie bezpłatnym. Skarżąca zadeklarowała, iż na osiągany przez nią miesięczny dochód składają się: zasiłek w kwocie 164 euro, dochód z pracy zarobkowej, który określiła na kwotę 200 euro oraz 111,80 euro uiszczanej przez Niemiecki Czerwony Krzyż opłaty za przedszkole syna.

Ponadto, skarżąca przyznała, iż uzyskuje stałą pomoc materialną od rodziny. W toku postępowania dokładnie opisała zakres tej pomocy, polegający na wspieraniu jej w zaspokajaniu bieżących potrzeb związanych z utrzymaniem rodziny.

W ramach pomocy ze strony najbliższych, skarżąca wynajmuje w Niemczech mieszkanie od brata, który żąda comiesięcznie jedynie kwoty 100 euro z tytułu opłaty najmu.

Ustalono też, że skarżąca nie uzyskuje należnych jej od ojca dziecka alimentów, jednakże mimo bezskuteczności ich egzekucji nie pobiera stosownego świadczenia w tym zakresie w Polsce.

Zdaniem Sądu, tak ustalony stan faktyczny pozwalał na podjęcie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przy czym, mimo podnoszonych w tej kwestii przez skarżącą zarzutów, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy miało w istocie jedynie charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie nie naruszyło obowiązującej w tym względzie procedury.

Organy orzekające, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, wysnuły słuszne wnioski. Wskazując na nietypową sytuację skarżącej związaną z jej zamieszkiwaniem na terenie innego kraju i uzyskiwaniem dochodu w innej walucie prawidłowo określiły, iż dochód ten, nawet według skarżącej niewystarczający na pokrycie wszystkich podstawowych potrzeb życia codziennego, a co dopiero spłaty zadłużenia, znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w Polsce dla dwuosobowej rodziny ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), jakie jest "granicą", której przekroczenie powoduje uznanie przez organy właściwe, że sytuacja bytowa wnioskodawcy nie obliguje Państwa do udzielenia mu pomocy.

Właściwie organy skonstatowały, iż skarżąca jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wskazywanych przez nią trudności finansowych, a jego spłata nie spowoduje ciężkich i nieodwracalnych skutków dla jej rodziny. Tym bardziej w sytuacji, kiedy uzyskuje regularne wsparcie finansowe ze strony rodziny i może podjąć pracę w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Oczywiście niekwestionowaną przez organy orzekające okolicznością jest podkreślana przez nią choroba dziecka, jednakże nie sposób i w tym względzie odmówić im racji, gdy twierdzą, że fakt możności jego przebywania w przedszkolu, nawet w godzinach podanych przez skarżącą, tylko potwierdza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia i podniesienia tym samym kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu.

Jednocześnie, nie sposób też nie zgodzić się ze skarżącą, że ogólna kwota posiadanego przez nią zadłużenia jest wyższa niż należna do zwrotu w niniejszym postępowaniu. Nie stanowiło to jednak okoliczności przemawiającej za umorzeniem kwoty należnej do zwrotu. W istocie, skarżąca na prawie rok wcześniej posiadała wiedzę o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w związku z czym mogła podjąć kroki celem zgromadzenia odpowiednich na ten cel funduszy. Tym bardziej, iż jest osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy, a także znajdującą oparcie finansowe w rodzinie.

Istotnym jest także to, że wydając odmowne decyzje organy pouczyły skarżącą o możliwości rozłożenia spłaty należności na raty lub odroczenia terminu jej płatności.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy decyzyjne uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez nią sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez nie wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niewystarczające. Na tle zgromadzonego materiału w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżąca znajduje się w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności.

Z kolei, dostrzeżone uchybienia natury proceduralnej nie miały żadnego wpływu na zapadłe w opisanym zakresie rozstrzygnięcia. Nie miała też na nie wpływu kwestia związana z błędnym oznaczeniem przez organ I instancji kwoty całości posiadanego przez skarżącą zadłużenia.

W ocenie Sądu również rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może podjąć decyzję w trybie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Decyzję taką organ odwoławczy winien wydać, gdy stwierdzi, że postępowanie organu pierwszej instancji było chociażby w części bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało zatem dokonać kontroli w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ odwoławczy konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu sytuacja taka w sprawie wystąpiła. Organ odwoławczy słusznie stwierdził brak podstaw prawnych uzasadniających rozpoznanie przez organ pomocy społecznej wniosku dotyczącego umorzenia kosztów upomnienia.

Czynność upominawcza organu egzekucyjnego, uregulowana, co należy wyraźnie podkreślić, w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest elementem procedury egzekucyjnej, nawet, jeżeli zgodnie z treścią przepisu jest to dopiero etap poprzedzający egzekucję administracyjną sensu stricto.

Tak więc, koszty powstałe na skutek wystosowania do strony upomnienia są de facto kosztami egzekucyjnymi dlatego w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po myśli § 1 tego przepisu to organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Zawarta natomiast w art. 30 ust. 9 ustawy instytucja umorzenia ma zastosowanie do nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.