III OSK 655/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-03-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ireneusz Dukiel
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 235/22	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 35 ust. 3 pkt 3, art. 36 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 235/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i stwierdza nieważność § 5 ust. 2; § 5 ust. 3 pkt 5; § 5 ust. 6; § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 235/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej – w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 4 ust. 4; - § 4 ust. 11 w części określonej słowami: "sołtys lub w przypadku jego nieobecności:"; - § 5 ust. 1 w części określonej słowami: "sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz"; - § 5 ust. 3 pkt 1 w części określonej słowami "i prowadzenie"; w punkcie 2 w pozostałym zakresie skargę oddalono.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały Rady Gminy M. z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa B. – dalej: "statut". Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. W uzasadnieniu wskazano, że w pierwszym podniesionym przez Wojewodę zarzucie zarzucono Radzie Gminy, że nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez zaniechanie określenia w statucie zadań zebrania wiejskiego. Dalej organ stwierdził, że w uchwale "brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu" zadań zebrania. Przy czym nie wskazał żadnego przepisu, który nakazywałby określenie tych zadań: "w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu", co oznacza, że Rada nie naruszyła żadnego przepisu prawa, zatem stwierdzenie jego nieważności jest nieuzasadnione.

Zarzut ten Sąd meriti uznał za nieuzasadniony także dlatego, że w § 4 ust. 13 statutu Rada postanowiła, że zebranie wiejskie:

1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa,

2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa.

Natomiast katalog zadań sołectwa został określony w § 2 ust. 1 statutu. Zatem powyższe przepisy wykładane łącznie – wbrew twierdzeniu Wojewody - jasno określają jaki jest zakres zadań zebrania. Ustawa nie precyzuje zaś stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone.

Dalej Wojewoda zakwestionował § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu w brzmieniu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej"; § 5 ust. 1 statutu: "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz od 3 do 5 członków" oraz § 5 ust. 2 statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys", co – zdaniem Wojewody - oznacza, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys, podczas gdy rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa, gdyż jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa a sołtys jest organem wykonawczym. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ który ma wspierać jego działania.

Co do przepisu § 5 ust. 3 pkt 5 Sąd Wojewódzki wskazał, że nie pozostaje on wprost w sprzeczności z żadnym przepisem prawa, co wskazuje na bezzasadność zarzutu. Wręcz przeciwnie – art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie m.in. zadań organów jednostki pomocniczej (w żaden sposób ich nie zawężając), co w kwestionowanym przepisie uczyniła Rada Gminy wskazując takie właśnie zadania sołtysa. Nadto statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i prowadzeniu jej posiedzeń, czyli wykonywaniu funkcji techniczno – organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca spotkania rady, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustalenie wyników głosowania nad uchwałami rady; w żaden sposób nie wynika zaś z niego, że sołtys ma prawo czynnie brać udział w czynnościach należących do zadań rady sołeckiej.

Z podobnych względów nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 2 statutu, a dotyczącego kierowania pracą rady. W tym zakresie również żaden przepis nie zakazuje takiej regulacji. Z drugiej zaś strony, skoro rada sołecka ustawowo ma wspomagać działalność sołtysa, to oczywistym jest, że organ wspomagany kieruje pracą ciała wspomagającego, aby w jak najpełniejszy sposób korzystać w swej pracy z owego wspomagania i najlepiej zrealizować należące do niego zadania. Po trzecie, Sąd meriti podzielił stanowisko Gminy, że ze względu na ustawowo ukształtowaną pozycję sołtysa i rady sołeckiej, która wspiera jego działania, nie ma między tymi ciałami konfliktu interesów i również ta okoliczność wskazuje, że omawiany przepis nie może skutkować naruszeniem prawa.

Odnośnie natomiast § 5 ust. 1 statutu Sąd Wojewódzki podzielił zastrzeżenia Wojewody co do tego, że sołtys – jako organ odrębny od rady sołeckiej – nie powinien wchodzić w jej skład, zatem stwierdził nieważność § 5 ust. 1 w części określonej słowami "sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz". W ten sposób doszło do oddzielenia uprawnienia do zwoływania i prowadzenia posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej, co postulował Wojewoda w skardze.

Następnie Wojewoda zakwestionował § 5 ust. 6 statutu, określającego zadania i kompetencje rady sołeckiej twierdząc, że regulacje te pozostają w sprzeczności z u.s.g., choć nie wskazał żadnego przepisu tej ustawy, który zostałby tym zapisem naruszony. Zastrzeżenia tego Sąd pierwszej instancji jednak nie podzielił.

Organ kwestionując § 5 ust. 7 statutu w brzmieniu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu", zarzut ten powiązał z poprzednim, podnoszącym brak samoistnych kompetencji tego organu. W pierwszej kolejności Sąd meriti podniósł, że Wojewoda nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa taka regulacja narusza, co jest konieczne dla uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Po drugie Sąd ten zauważył, że rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym.

Kolejnym kwestionowanym przepisem uchwały jest § 4 ust. 4 i 5 statutu uzależniające prawo do udziału w zebraniach wiejskich od zainteresowania sprawami sołectwa oraz prawo do głosowania na nim od tego, czy dana osoba jest pełnoletnim mieszkańcem sołectwa, posiadającym prawo wyborcze.

Odnośnie tych dwóch kwestii Sąd pierwszej instancji podzielił zastrzeżenia Wojewody jedynie odnośnie § 4 ust. 4 uchwały i to przy założeniu, że pojęcie: "zebranie wiejskie" zostało w nim użyte w znaczeniu organu uchwałodawczego. Nie skutkowałby bowiem – w ocenie tego Sądu – naruszeniem prawa przepis, że uczestniczyć w zebraniu wiejskim w znaczeniu posiedzenia, zgromadzenia mieszkańców może każda osoba zainteresowana sprawami sołectwa, np. właściciel nieruchomości położonej na jego terenie, który jednak nie jest mieszkańcem sołectwa (jakkolwiek bez prawa do głosowania). Ponieważ jednak statut w § 3 ust. 1 pkt 1 definiuje zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy przyjąć należało, że § 4 ust. 4 posługuje się tym pojęciem w takim właśnie znaczeniu. Zatem ponieważ przepis taki mógłby prowadzić do członkostwa w organie uchwałodawczym sołectwa - zebraniu wiejskim osoby spoza kręgu stałych mieszkańców sołectwa, Sąd stwierdził jego nieważność.

Nie uznał natomiast Sąd meriti zasadności zarzutu sformułowanego odnośnie § 4 ust. 5 statutu, dot. prawa do głosowania na zebraniu wiejskim. Należy bowiem mieć na uwadze, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej a tym samym sprawowania władzy publicznej, co determinuje konieczność uwzględnienia w dotyczących go regulacjach statutowych całokształtu unormowań prawnych dotyczących ustroju gminy. W związku z tym ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania winno nastąpić przez analogię do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie uchwał w radzie gminy, w szczególności art. 11 ust 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody a dot. § 4 ust. 11 statutu w brzmieniu: "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką" i powiązanego z nim zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 3 pkt 1 statutu stanowiącego, że "do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie zebrania wiejskiego", Sąd Wojewódzki zajął następujące stanowisko. Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, sołtys – wykonawczym, zatem uzasadnione jest oddzielenie tych funkcji. W związku z tym stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 4 ust. 11 statutu w zakresie słów "sołtys lub w przypadku jego nieobecności" tj. w części określającej sołtysa jako obligatoryjnego przewodniczącego zebrania wiejskiego pozostawiając w tym względzie decyzję radzie sołeckiej, a więc organowi odrębnemu (zarówno od sołtysa, jak i zebrania wiejskiego) i kolegialnemu. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przekazuje do regulacji statutowej zadania organów jednostki pomocniczej. Dlatego - zdaniem Sądu meriti - nie ma żadnych przeszkód, aby statut upoważnił radę sołecką do wyznaczania przewodniczącego zebrania wiejskiego, jeśli taka była wola Rady Gminy, która statut ten przyjęła. Przy czym można dopuścić możliwość przewodniczenia zebraniu przez sołtysa, ale tylko wówczas, gdy każdorazowo wolę taką wyrazi rada sołecka mając na uwadze rodzaj spraw będących przedmiotem obrad i istnienie – bądź nie – ewentualnego konfliktu interesów pomiędzy zebraniem jako organem uchwałodawczym i sołtysem jako organem wykonawczym, bez stosowania automatyzmu.

Konsekwencją takiego stanowiska jest stwierdzenie nieważności tej części § 5 ust. 3 pkt 1 statutu, która odnosi się do prowadzenia zabrania wiejskiego. Tak zresztą określił swe zastrzeżenia Wojewoda, ograniczając je do prowadzenia zebrania. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby to sołtys takie zebranie zwoływał, zatem stwierdzenie nieważności całego § 5 ust. 3 pkt 1 statutu byłoby nieuzasadnione.

Kolejne zastrzeżenia Wojewody odnoszą się do § 6 ust. 4 statutu dot. prawa wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez każdą osobę, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa, co – zdaniem organu nadzoru – stanowi nieuprawniona modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.". Sąd pierwszej instancji zauważył, że cytowane regulacje w żaden sposób nie pozostają w konflikcie. Przepis § 6 ust. 4 statutu pokrywa się bowiem treściowo z tą częścią art. 36 ust. 2 u.s.g., która odnosi się do osób uprawnionych do głosowania. Natomiast fakt, że statut pomija tę część art. 36 ust. 2 u.s.g., która określa zasady głosowania nie oznacza, że nie znajdą one zastosowania. Są to zasady ustawowe i niezależnie od tego, czy zostały wpisane do statutu czy też nie stanowią część obowiązującego porządku prawnego, zatem gmina i tak będzie zobligowana do ich przestrzegania, niezależnie od unormowania statutowego.

Kolejno organ zakwestionował § 14 ust. 2 statutu pozwalający na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż pojęcie to jest nieostre i niezdefiniowane. Oceniając zasadność tego zastrzeżenia Sąd meriti uwzględnił, że owa utrata zaufania nie jest podstawą pozbawienia odpowiedniej funkcji, lecz warunkiem wstępnym, który dopiero pozwala na poddanie tej kwestii głosowaniu. Samo odwołanie jest dokonywane tylko i wyłącznie w trybie głosowania właściwym dla wyboru (§ 14 ust. 4 statutu). Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej.

Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko gminy wyjaśniającej, że jakkolwiek kategoria zaufania społecznego jest trudna do uchwycenia, to jego brak ujawni się w wynikach głosowania nad odwołaniem członka danego organu.

Organ nadzoru zakwestionował także przepisy § 20 ust. 3, 22 i 23 ust. 4 statutu twierdząc, że są one niezgodne z art. 48 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Pogląd ten organ nadzoru uzasadnił tym, że w pojęciu rozporządzania mieniem ww. regulacje się nie mieszczą. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 20 ust. 3 statutu stanowi, że księgowość dochodów i wydatków sołectwa prowadzi Urząd Gminy. Trudno zaiste dostrzec w czym Wojewoda dostrzegł niezgodność przepisu statutowego z ustawą, skoro nie dotyczy on w żaden sposób możliwości zarządzania, ani korzystania z mienia ani też rozporządzania dochodami. Ma on raczej charakter informacyjny, nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. – co po raz kolejny należy przypomnieć – wskazuje tylko obligatoryjne elementy statutu, który może zawierać także inne treści ("Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności"). Nadto uregulowanie zasad obsługi księgowej jest oczywiste skoro jednostka pomocnicza nie posiada własnych wyspecjalizowanych służb księgowych.

Natomiast określenie w § 22 statutu, że dochody uzyskane z imprez organizowanych przez sołectwo przeznacza się na realizację zadań sołectwa stanowi właśnie regulację sposobu rozporządzania dochodami z mienia komunalnego.

§ 23 ust. 4 statutu określa natomiast, że zebranie wiejskie dokonuje podziału środków finansowych przekazanych do dyspozycji sołectwa. Jest to niewątpliwie czynność równoznaczna z zarządzaniem mieniem komunalnym.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził także § 24 ust. 5 statutu w brzmieniu: "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia uchwały". W jego ocenie jest on nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona); nie został również wskazany termin do dokonania tych czynności. Zarzuty Wojewody w tym zakresie Sąd meriti uznał za nieusprawiedliwione.

Końcowo Sąd Wojewódzki oświadczył, że z podanych wyżej powodów, omówionych w związku z poszczególnymi zarzutami Wojewody, nie podzielił stanowiska wyrażonego przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 maja 2022 r. o sygn. akt III SA/Gl 1701/21, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w przedmiocie nadania statutu o tożsamej treści innej jednostce pomocniczej tej samej gminy, chociaż nie w pełni podzielił podglądy organu nadzoru co do zasadności poszczególnych zarzutów.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych przepisów z obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 P.p.s.a., w tej części oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że pomimo posłużenia się w § 4 ust. 13 uchwały niedookreślonym sformułowaniem na określenie zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w statucie w sposób kompleksowy i regulacja ta stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 35. ust. 3 pkt 3 ustawy i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa;

2) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dla właściwego określenia w statucie jednostki pomocniczej zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wystarczające jest wskazanie organów oraz kryteriów, w oparciu o które sprawowany będzie nadzór i kontrola, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, jak również brak określenia skutków niezastosowania się do wezwania wójta, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji;

3) art. 36 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 pkt 5 statutu ze względu na sprzeczność z art. 36 ust. 1 u.s.g., a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym, gdy jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 5 ust. 1 statutu w zakresie wyrazów: "sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz", a dopuścił, aby pracą rady sołeckiej kierowała osoba, która nie jest członkiem tego organu;

4) art. 35 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że rada sołecka stanowi organ sołectwa, co wynika z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., więc dozwolone jest określenie jej zadań w statucie jednostki pomocniczej;

5) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że § 6 ust. 4 statutu pokrywa się treściowo z tą częścią art. 36 ust. 2 u.s.g., która odnosi się do osób uprawnionych do głosowania, co powoduje, że przepisy te nie pozostają w konflikcie;

6) art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że wprowadzenie w § 14 ust. 2 statutu sołectwa przesłanki nieostrej i nieobjętej definicją zarówno statutową, jak i ustawową, będącej podstawą do odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne, co pozwala na uznaniowość w stosowaniu tej normy, nie narusza istotnie prawa.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez oddalenie skargi w części, gdy tymczasem istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z uwagi na to, że istotnie narusza ona przepisy prawa opisane powyżej w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wnosi o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. Stanowi on, że statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Stylizacja normatywna postanowień art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej.

Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie uznał ustrojodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest u.s.g. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej, (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki.

W świetle powyższych rozważań nie jest trafny zarzut skargi błędnego uznania, że pomimo posłużenia się w § 4 ust. 13 uchwały niedookreślonym sformułowaniem zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zostały uregulowane w statucie w sposób kompleksowy. Wprawdzie § 4 ust. 13 statutu określając zadania jednostki pomocniczej wskazuje na podejmowanie uchwał w sprawach należących do zadań tego sołectwa oraz rozpatrywanie innych spraw ważnych dla sołectwa, to jednak taka treść statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. O tym bowiem ile spraw i zadań zostanie przekazane zebraniu wiejskiemu (lub innemu organowi jednostki pomocniczej) zasadniczo decyduje rada gminy. Ustawodawca ani w art. 35 ust. 3 u.s.g., ani też w innym przepisie tej ustawy nie określił katalogu spraw załatwianych przez organy jednostki pomocniczej. Tym samym skoro samo tworzenie jednostek pomocniczych ma co do zasady charakter fakultatywny, to także zakres zadań przekazanych jej organom zależy od rady gminy.

Nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak terminów na dokonanie niektórych czynności składających się na kontrolę lub nadzór nie narusza żadnego przepisu w sposób istotny, a wystarczającym jest wskazanie organów sprawujących kontrolę i nadzór oraz kryteriów kontroli i nadzoru, a także że brak terminów na dokonanie niektórych spośród czynności składających się na sprawowanie nadzoru i kontroli, jak również brak określenia skutków niezastosowania się do wezwania wójta, nie narusza żadnego przepisu prawa w sposób istotny, co upoważniałoby do stwierdzenia nieważności takiej regulacji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. O tym, jaki tryb lub model kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej zostanie uregulowany w statucie rozstrzyga rada gminy. Żaden przepis ustawowy nie wprowadza bardziej szczegółowej regulacji w tym zakresie, a przy tym należy stwierdzić, że skoro jednostki pomocnicze gminy nie są jednostkami samorządu terytorialnego, to także nie dotyczą ich konstytucyjne lub ustawowe regulacje obejmujące nadzór lub kontrolę.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Rada Gminy w § 24 statutu uregulowała tryb nadzoru i kontroli nad organami sołectwa. Wójt sprawuje nadzór nad organami Sołectwa poprzez analizę na podstawie statutowego kryterium protokołów z posiedzeń oraz podjętych decyzji i uchwał tych organów (§ 24 ust. 4 statutu). Kompetencje Wójta w ramach nadzoru zostały opisane w § 24 ust. 5 statutu, jak również prawo do zaskarżenia podjętych przez Wójta w ramach nadzoru decyzji do Rady Gminy wraz z terminem zaskarżenia (§ 24 ust. 6 Statutu). Kolejne uprawnienie nadzorcze Wójta zostało uregulowane w § 24 ust. 7 Statutu. Tym samym nie można stwierdzić, aby w zakresie kontroli bądź nadzoru nad działalnością organów Sołectwa istniały istotne braki uniemożliwiające jego wykonywanie.

Rada gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji tak trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych i z tego uprawnienia w tej sprawie Rada Gminy skorzystała bez istotniejszego naruszenia prawa.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że do zadań sołtysa może należeć zwoływanie i przewodniczenie radzie sołeckiej i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 pkt 5 statutu ze względu na sprzeczność z art. 36 ust. 1 u.s.g. a także, że przewodniczenie radzie sołeckiej nie jest równoznaczne z członkostwem w tym organie pomocniczym. Sąd pierwszej instancji bowiem uznał za bezzasadny zarzut organu nadzoru, że regulacje statutu ustalające sołtysa przewodniczącym rady sołeckiej naruszają art. 36 ust. 1 u.s.g. Należy wskazać brak konsekwencji Sądu Wojewódzkiego w dokonywaniu interpretacji § 5 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 statutu. Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody, że sołtys jako organ odrębny od rady sołeckiej nie powinien wchodzić w jej skład i stwierdził nieważność § 5 ust. 1 statutu, a jednocześnie stwierdził, że przepis stanowiący, że: "pracą rady sołeckiej kieruje sołtys" oraz "do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej", nie pozostaje w sprzeczności z żadnym przepisem prawa. Należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu (również organu pomocniczego) należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą.

Z treści przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1017/17, LEX nr 2656955).

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał, że rada gminy ma kompetencję do określania w statucie zadań rady sołeckiej, byleby mieściły się one w pojęciu: "wspomaganie sołtysa (§ 5 ust. 6 statutu). Jednocześnie błędnie uznał, że radę sołecką należy uznać za organ sołectwa, co według Sądu wynika z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.. Jak podniesiono wyżej organy sołectwa zostały wskazane w art. 36 ust. 1 u.s.g. Rada sołecka nie pełni roli żadnego organu, pełni tylko rolę wspomagającą i opiniodawczo-doradczą dla sołtysa. Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni contra legem wskazując, że jest ona organem sołectwa. W statucie sołectwa określić należało organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, nie zaś rady sołeckiej. Z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w statucie, dotyczące rady sołeckiej, nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g.

Trafny jest też zarzut skargi naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że § 6 ust. 4 statutu pokrywa się treściowo z tą częścią art. 36 ust. 2 u.s.g, która odnosi się do osób uprawnionych do głosowania, co powoduje, że przepisy te nie pozostają w konflikcie. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 u.s.g.: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Konstrukcja normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie każdy mieszkaniec sołectwa może wybierać sołtysa oraz członków rady sołeckiej, lecz tylko ten, który jest uprawniony do głosowania. Ustalając krąg osób uprawnionych do głosowania kierować się należy regułami określonymi w art. 11 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1277) – dalej: "Kodeks wyborczy", w którym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy (art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego). Zatem aby posiadać czynne prawo wyborcze należy spełnić kryterium wieku (18 lat), kryterium miejsca zamieszkania oraz być obywatelem polskim bądź obywatelem Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim. Wprowadzenie przez Radę Gminy regulacji § 6 ust. 4 Statutu, w której Rada postanowiła, że prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa, bez uwzględnienia kwestii obywatelstwa, stanowi istotną modyfikację przepisów ustawowych, w tym art. 36 ust. 2 u.s.g. w zakresie dotyczącym osób uprawnionych do głosowania. Również w piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57).

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez określenie w § 14 ust. 2 i ust. 4 statutu nieostrej i nieobjętej definicją przesłanki odwołania sołtysa i rady sołeckiej w postaci utraty zaufania społecznego. Skoro sami mieszkańcy swobodnie decydują o tym kogo wybrać do pełnienia funkcji sołtysa lub członków rady sołeckiej, a jednocześnie ani art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., ani inny przepis ustawowy nie reguluje przesłanek odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej, to niewątpliwie jest to zakres regulacji, który powinien znaleźć się w statucie. To sama rada gminy decyduje, jakie przesłanki mogą uzasadniać podjęcie uchwały w sprawie odwołania sołtysa/członków rady sołeckiej. Okoliczność, że taką przesłanką jest utrata zaufania społecznego nie oznacza, że pojęcie to nie ma żadnej definicji. Tym samym jeżeli w statucie sołectwa wskazano, że w przypadku utraty zaufania mieszkańców do sołtysa lub członków rady sołeckiej, mogą oni odwołać te osoby z pełnionych funkcji, to brak odrębnej statutowej definicji zaufania nie oznacza, że pojęcie to nie ma żadnego desygnatu. Pojęcie "zaufanie" jest zdefiniowane w języku potocznym i w przypadku braku odrębnej definicji statutowej właśnie w takim potocznym znaczeniu ujęto je w § 14 ust. 2 i 4 statutu (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5979/21, LEX nr 3503343; z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6682/21, LEX nr 3598436).

Zaakcentować trzeba, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, albo w całości.

Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że gmina korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności, a upoważnienie do kształtowania treści statutu sołectwa jest generalne a nie kazuistyczne. W związku z tym samorząd gminny może swobodnie regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 i art. 94 ust. 2 u.s.g., uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdził nieważność § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 pkt 5; § 5 ust. 6; § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.