Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 78/18 w sprawie ze skargi Gminy G. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] w przedmiocie badania zgodności z prawem zarządzenia w sprawie zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 kwietnia 2018r., sygn. akt I SA/Ol 78/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy G. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej też: "Kolegium RIO", "RIO", "organ") z [...] grudnia 2017r., nr [...] w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] listopada 2017r. Wójt Gminy G., działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1875, dalej: "u.s.g."), art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 862) oraz art. 126 i art. 247 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2077, dalej: "u.f.p."), wydał Zarządzenie nr [...] (dalej: "Zarządzenie") w sprawie zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu Gminy G. dla samorządowych instytucji kultury.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie uchwałą z [...] grudnia 2017r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższego Zarządzenia.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 kwietnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 7 Konstytucji RP dotyczący działalności Wójta polegającej na wydawaniu zarządzeń z zakresu administracji publicznej, która może być podejmowana tylko "na podstawie i w granicach prawa". Następnie przywołał przepisy art. 30 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875 t.j.) dotyczący zadań Wójta gminy, art. 12 i 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012r., poz. 406 t.j. ze zm.) stanowiące o obowiązkach organizatora działalności kulturalnej oraz pokrywania kosztów działalności instytucji kultury. WSA przytoczył również art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016, poz. 1870 t.j.) zawierający definicję dotacji i art. 247 ust. 2 tej ustawy, który dotyczy zasad sprawowania nadzoru nad wykonaniem budżetu, a także art. 68 i art. 69 u.f.p. odnoszące się do kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu I instancji żaden z powołanych w podstawie prawnej Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017r. przepisów nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do określenia w drodze zarządzenia zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego samorządowej instytucji kultury. Według WSA z przywołanych przepisów wynika wyłącznie ogólna kompetencja organu wykonawczego do sprawowania ogólnego nadzoru nad realizacją dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów budżetu gminy, co jednak nie jest podstawą do stanowienia przez organ wykonawczy przepisów prawa. Wskazał, że wobec braku przepisu kompetencyjnego do wydania przez Wójta Gminy G. Zarządzenia z [...] listopada 2017r., przedmiotowe Zarządzenie zostało podjęte bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do przepisów ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Sąd I instancji przypomniał, że organizator ma obowiązek zapewnić instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym instytucja prowadzi tę działalność. Przyznawanie dotacji przez organizatora nie zależy od jego dobrej woli, a jest ustawowym obowiązkiem. Tworzenie instytucji kultury przez jednostki samorządu terytorialnego jest przejawem realizacji jej zadania własnego o charakterze obowiązkowym, czyli organizowania działalności kulturalnej. W ocenie WSA, przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadzają wymogu ustalenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury w formie odrębnego aktu prawnego. Dotacja udzielana tej instytucji jest wydatkiem budżetu ujętym w planie wydatków, ustalonym przez właściwy organ stanowiący w uchwale budżetowej. WSA za niezasadny uznał zarzut, że Zarządzenie Wójta Gminy G., nie podlega nadzorowi RIO i rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z przekroczeniem ustawowej kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Wyjaśnił, że z przepisu art. 91 u.s.g. wynika, że każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny, podlega organowi nadzoru. Przepis ten nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. W ocenie Sądu I instancji chybiony jest również zarzut, iż uzasadnienie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z [...] grudnia 2017r. nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego. WSA podkreślił, że w myśl art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. O ile więc, według art. 91 ust. 5 powołanej ustawy, przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co może mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 k.p.a., o tyle to art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną. Według Sądu I instancji uzasadnienie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie nie jest rozbudowane, lecz w treści tego uzasadnienia, organ nadzoru wskazał argumentację prawną za poparciem swojego stanowiska. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów.

Gmina G. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa:

1. art. 148 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie polegające na błędnej ocenie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie podczas gdy zarzuty skargi są zasadne i winny skutkować jej uwzględnieniem;

2. art. 3 § 2 pkt. 7 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (rażące) poprzez zaniechanie kontroli administracji publicznej polegające na:

- nieuzasadnionym i sprzecznym z prawem przyjęciu, że zarządzenie Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017r. numer [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i w konsekwencji stwierdzeniu jego nieważności, przez co naruszyło prawa i interes prawny skarżącej, podczas gdy powołane jako podstawa prawna zarządzenia przepisy art. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 12 i 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 126 i 247 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych stanowią dostateczną podstawę jego wydania;

3. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 12 i 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 126 i 247 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych polegające na ich błędnej wykładni i błędnym uznaniu, że przedmiotowe przepisy nie stanowią podstawy do uregulowania przez organ wykonawczy gminy zasad i trybu przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu Gminy G. dla samorządowych instytucji kultury w formie zarządzenia;

4. art. 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęcia "udzielenia dotacji" z pojęciem "ustalenia dotacji" i w konsekwencji przyjęcia, że regulacja art. 28 ust. 3 w/w ustawy reguluje całościowo i kompleksowo problematykę "ustalenia" dotacji podmiotowej dla instytucji kultury;

5. art. 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 126 i 247 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że w/w przepisy regulują w sposób kompleksowy i wyczerpujący materię dotyczącą dotacji podmiotowych dla instytucji kultury, co wyklucza możliwość wprowadzania w tym zakresie regulacji przez organ wykonawczy gminy;

6. art. 40 ust. 1 i 2 i 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 94 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Zarządzenie Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017r. jest aktem prawa miejscowego, gdy w istocie Zarządzenie powyższe nie jest aktem prawa miejscowego;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały RIO, nadto brak uzasadnienia prawnego dla przyjęcia przez Sąd, iż wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11 oraz wyrok NSA z 13 maja 2022r., sygn. akt III OSK 2398/21). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie prawa "na zasadzie art. 174 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.", nie wskazując wprost, czy postawione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo też podnieść należy, że art. 174 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zatem podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i wpływa na rozpatrzenie tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 7. petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że jest on niezasadny.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska Sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca Gmina nie podziela stanowiska WSA nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadne są zarzuty wskazane w pkt 1.- 6 petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, co wynika już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. W wyroku NSA z 18 kwietnia 2000r., III SA 397/00 (ONSA z 2001r., z. 3, poz. 117) stwierdzono, że stosując środek nadzorczy, organ jest obowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Te same zasady organ nadzoru stosuje badając zgodność z prawem podjętego przez właściwy organ gminy zarządzenia. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały/zarządzenia. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza jego treść rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Wskazać należy, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności podejmowanych działań. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W akcie nadzoru nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl art. 30 ust. 2 przywołanej ustawy do zadań Wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; 6) (uchylony). Wskazać też należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji: 1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów; 2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji; 3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów. W przypadku dotacji podmiotowej nie ma obowiązku zawierania umowy. Natomiast w przypadku dotacji celowych zawarcie umowy jest konieczne. Jak wynika z art. 250 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych (a więc także samorządowej instytucji kultury), co do zasady zawiera umowę, która powinna określać w szczególności: 1. wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2. termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3. termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w przepisach u.f.p. W świetle przywołanych regulacji prawnych przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wprowadzają wymogu ustalenia dotacji podmiotowej dla instytucji kultury w formie odrębnego aktu prawnego. Dotacja udzielana tej instytucji jest wydatkiem budżetu ujętym w planie wydatków, ustalonym przez właściwy organ stanowiący w uchwale budżetowej. Natomiast art. 126 u.f.p. zawiera definicję dotacji, która wskazuje, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Wskazany również w podstawie prawnej Zarządzenia Wójta art. 247 ust. 2 przywołanej ustawy dotyczy zasad sprawowania nadzoru nad wykonaniem budżetu. Z treści tego przepisu wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wykonywanie przez Wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych.

Podkreślić należy, że zadania organu wykonawczego gminy związane z wykonywaniem budżetu to w szczególności: - sprawowanie ogólnego nadzoru nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 247 ust. 1 i 2 u.f.p.); - określenie szczegółowych zasad, sposobu i trybu przyznawania służbowych kart płatniczych i korzystania z nich przy dokonywaniu wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych i osób prawnych, a także zasad rozliczania płatności dokonywanych przy ich wykorzystaniu, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowości i gospodarności dokonywania wydatków (art. 247 ust. 3 u.f.p.); - obowiązek przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Wójtowi (art. 248 ust. 1 u.f.p.); - obowiązek w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej: a) przekazania podległym jednostkom informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu; b) opracowania planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przy przyjęciu jako podstawy dla tego planu kwoty dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkości dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa (art. 249 ust. 1 u.f.p.); - obowiązek uzyskania przez Wójta kontrasygnaty skarbnika gminy w przypadku czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych (art. 262 ust. 1 u.f.p.); - obowiązek przedstawienia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej, w terminie do 31 sierpnia, informacji o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze (art. 266 ust. 1 u.f.p.); - obowiązek przedstawienia, w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdania rocznego z wykonania budżetu tej jednostki, zawierającego zestawienie dochodów i wydatków wynikających z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (art. 267 ust. 1 u.f.p.); - obowiązek przekazania sprawozdania finansowego gminy organowi stanowiącemu, w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku budżetowym (art. 270 ust. 1 u.f.p.).

Organowi wykonawczemu nie służy domniemanie kompetencji w sprawach, w których ustawa wyraźnie nie przewiduje właściwości Wójta, bowiem domniemanie to służy radzie gminy na podstawie art. 18 u.s.g. (tak R. Budzisz, Ustawa o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 523.). Jak trafnie wskazał to Sąd I instancji przepisy art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.s.g. znajdują zastosowanie dopiero łącznie z innymi przepisami określającymi w sposób szczegółowy kompetencje Wójta.

W przedmiotowej sprawie w kontrolowanym Zarządzeniu Wójta przywołano art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej oraz art. 126 i 247 ust. 2 u.f.p.

Przepis art. 126 u.f.p. zawiera definicję dotacji, wskazując, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W świetle zaś art. 247 u.f.p. do istotnych kompetencji Wójta należy sprawowanie ogólnego nadzoru nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 68 ust. 1 u.f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. W myśl art. 68 ust. 2 u.f.p. celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2) skuteczności i efektywności działania; 3) wiarygodności sprawozdań; 4) ochrony zasobów; 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7) zarządzania ryzykiem. Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków Wójta. Skoro zatem żaden przepis rangi ustawy lub wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia nie przewiduje kompetencji organu wykonawczego gminy do stanowienia przepisów prawa, co oznacza, że organ kompetencji takich nie posiada, a Zarządzenie Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017r., zostało podjęte bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 i 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 94 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "Zarządzenie Wójta Gminy G. z [...] listopada 2017r. jest aktem prawa miejscowego, gdy w istocie Zarządzenie powyższe nie jest aktem prawa miejscowego", wskazanego w pkt. 6 petitum skargi kasacyjnej, przy czym uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do wskazanych w niej 7 zarzutów kończy się na pkt. 3.

Dodatkowo jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów, Sąd również nie stosował ani nie dokonywał wykładni powołanego przepisu Konstytucji.

Wskazać też należy, że rolą Sądu nie jest poszukiwanie, zestawianie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Skarga kasacyjna, co ponownie należy podkreślić jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.