Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2026 roku sprawy ze sprzeciwu U. B. i H. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 maja 2026 r., nr 68/II/2026 znak: WOP.7721.21.2026.DM w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. ał

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia 5 maja 2026 r. nr 68/II/2026 - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; powoływanej dalej jako: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 10 grudnia 2025 r. nr 173/2025, znak: PINB.7355.45.2013.AC, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, na działce nr [...] w W., obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r. nr 173/2025, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr [...] w W., obręb [...]. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. i S. B., wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyjaśnienia istniejących wątpliwości i nieprawidłowości w sprawie, wskazali, że postępowanie w sprawie budynku w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przeciwpożarowego nie może być umorzone wobec niezrealizowania przez właścicieli budynku robót budowlanych wskazanych do realizacji w części opisowej i graficznej ekspertyzy technicznej opracowanej przez mgr. inż. W. P. wskazującej na istnienie w budynku nieprawidłowości, które należy usunąć. Organ zwrócił uwagę na treść decyzji Urzędu Rejonowego w Wieluniu z dnia 12 czerwca 1997 r. w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ganku i adaptacji pomieszczeń magazynowych na budynek mieszkalny przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek kolejnej pozytywnej decyzji w tym samym zakresie, czy też zmodyfikowanej, ale dotyczącej tego samego budynku, ale jednocześnie stwierdził brak samowoli budowlanej, argumentując, że brak dokumentacji, której inwestor, właściciel nie miał obowiązku posiadania, nie stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń z magazynowych, warsztatowych, czy usługowych na mieszkalne. Ustalono w sprawie, że budynek powstał w 1924 r. jako budynek mieszkalny, podczas gdy nie ma jakichkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalność budynku. W późniejszym czasie budynek został przekształcony na budynek warsztatowy, usługowy, przez długi czas był w dzierżawie PKS (naprawiano w nim autobusy). Oba powołane fakty wskazują na przekształcenia wewnątrz budynku i nie tylko wewnątrz, co potwierdza również ekspertyza biegłego. Następnie z budynku będącego warsztatem mechanicznym budynek był ponownie przekształcany na budynek mieszkalny. Wskazane przekształcenia były bezprawne, bowiem brak jest jakiejkolwiek pozytywnej decyzji w tym zakresie, podczas gdy wydana była decyzja negatywna (tj. odmawiająca zgody na rozbudowę budynku o ganek i zmianę użytkowania z dotychczasowego - warsztatowego na mieszkalny). Niewątpliwie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winno nastąpić za zgodą właściwego organu, dlatego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego została wykonana bez dopełnienia wymogów prawa budowlanego obowiązującego w dacie zmiany. Z ustaleń w sprawie wynika, że zmiany te zostały dokonane po nabyciu nieruchomości przez małżonków B. Przed nabyciem brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o podejmowanej zmianie sposobu użytkowania budynku z magazynowego na mieszkalny. Odmowna decyzja jest tą, która świadczy o podjęciu kroków zmieniających sposób użytkowania budynku. W sprawie nie zostało wyjaśnione, na podstawie jakich dokumentów budynek został oznaczony literką "i" jako mieszkalny. W budynku był warsztat samochodowy, co do budynku złożony został wniosek o zmianę jego użytkowania na mieszkalny, ale tenże wniosek nie został uwzględniony. Tymczasem budynek funkcjonuje jako mieszkalny. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w czasie kiedy nieruchomość stanowiła bazę PKS, była rozbudowywana od strony działki nr [...] o przyległe budynki, dobudówki, co poddaje w wątpliwość tezę właścicieli o tym, że w ścianie granicznej budynku istniejące obecnie okna istniały już za czasów dzierżawy PKS. Co więcej, zdaniem odwołujących, informacje uzyskane w sprawie od S. K. nie mogą stanowić potwierdzenia braku samowoli budowlanej, bo ten stwierdził, że okna były w budynku z jednej i drugiej strony, bez doprecyzowania - jakiego rodzaju były to okna (warsztatowe), w jakiej ilości i na jakiej wysokości były usytuowane. Dalej, sąsiedzi zgłaszali zastrzeżenia do projektowych ścian, granic oraz okien w ścianie i - w ocenie odwołujących - to sprzeciw sąsiadów był jednym z powodów odstąpienia od legalizacji zmian w budynku. Znamiennym jest wątek istnienia dwóch kanałów do naprawy autobusów wzdłuż budynku, co wskazuje na całkowicie inny układ ścian wewnątrz budynku i układu pomieszczeń w odniesieniu do obecnie istniejących. Postępowanie przeprowadzone w sprawie, mające na celu ustalenie zgodności lub niezgodności budynku z przepisami postępowania budowlanego, nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Jak wyjaśnił organ oraz rzeczoznawca sporządzający ekspertyzę w sprawie, opinia została sporządzona przez rzeczoznawcę jedynie na podstawie zewnętrznych oględzin nieruchomości, bowiem nie został on wpuszczony do budynku przez H. B. Organ też nie podjął działań zmierzających do umożliwienia przeprowadzenia oględzin w pełnym zakresie, niezbędnym dla sporządzenia kompleksowej opinii w sprawie, co czyni opinię sporządzoną w sprawie niekompletną, a postępowanie nierzetelne. Ponadto, analiza kwerendy ksiąg wieczystych nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów potwierdzających legalność zmian dokonanych w budynku. Brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu użytkowania budynku, takich jak decyzja czy zgłoszenie. W ocenie organu, budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę. Co więcej, od czasu jego powstania, tj. od 1924 r., brakuje dokumentacji wskazującej na historię legalnych przekształceń sposobu użytkowania budynku - od mieszkalnego przez usługowe, magazynowe, warsztatowe na ponownie mieszkalny. Kwestionowaną w odwołaniu decyzją organ kontynuuje nielegalne przekształcenia sposobu użytkowania budynku. W ocenie odwołujących, wadliwym jest również rozwiązanie sytuacji polegające na umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na zgodność objętego postępowaniem budynku z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w sytuacji stwierdzenia w ekspertyzie licznych nieprawidłowości w budynku, które nie zostały usunięte przez nakreślone w ekspertyzie roboty budowlane. Błędnym jest również uznanie, że właściciele nie realizowali nowej budowy budynku, jego przekształcania, która wymagałaby stosownych pozwoleń na budowę (ganku), czy zmianę sposobu użytkowania nieruchomości. W sprawie traktuje się, jakby właściciele nie odpowiadali za brak dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku przed nabyciem nieruchomości, podczas gdy zależało im na doprowadzeniu budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa budowalnego i wzięli odpowiedzialność za podejmowanie szeregu robót budowalnych bez wymaganych zgód od czasu, kiedy objęli w posiadanie budynek, który wcześniej był warsztatem mechanicznym.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, wskazaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż przedmiotem postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu uczynił legalność budowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, na działce nr [...] w W., obręb [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ umorzył postępowanie administracyjne.

Na wstępie rozważań organ II instancji, odwołując się do treści art. 105 § 1 k.p.a., wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości obejmuje te przypadki, w których zachodzi brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego. Do tych elementów zalicza się brak podmiotu lub przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. W związku z tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy uznał, iż budowa budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr [...] w W. miała charakter samowolny, albowiem w toku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ I instancji wziął pod uwagę, że roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r., a zatem samowola powinna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ uznał, opierając się w szczególności na ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego W. P., że niezasadne jest nałożenie na aktualnych właścicieli obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, ze względu na znaczny upływ czasu od jego powstania. Ponadto obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy organ powiatowy uznał, że stwierdzona samowola budowlana miała wyłącznie charakter formalny. Z uwagi na brak robót, których wykonanie organ mógłby nakazać, należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odnosząc powyższe do zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że znajdujący się na działce obiekt powstał ok. 1922-1924r. i pierwotnie miał bryłę prostokąta, co potwierdza akt notarialny z dnia 15 marca 1924 r., którym W. M. przekazał P. Ś. część swojej nieruchomości tytułem reszty wynagrodzenia za dom mieszkalny wybudowany zgodnie z umową z 1922 r. własnym kosztem i ze swoich materiałów przez P. Ś. na nieruchomości W. M. W okresie od października 1949 r. do początku lat 90-tych działki nr [...] i [...] były dzierżawione P. sp. z o.o., który utworzył na nich bazę remontową samochodów. Wówczas analizowany budynek został przebudowany w celu wykorzystywania go jako hala stacji obsługi pojazdów. Został również rozbudowany - od strony działki nr [...] dostawiono przybudówkę, co potwierdza m.in. szkic sytuacyjny z 1982 roku. Budynek już wtedy posiadał od strony działek nr [...] i [...] otwory okienne oraz drzwiowe. W latach 1991-1992 działka nr [...] była dzierżawiona przez S. K., który wykorzystywał ją do prowadzonej działalności gospodarczej, gdzie znajdowała się hala warsztatowa z kotłownią na węgiel. Wówczas na całej długości hali przebiegał kanał naprawczy, który został zakryty belkami. Dodatkowo S. K. wykonał dwie bramy od strony działki nr [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 21 grudnia 1995 r. nieruchomość została nabyta przez U. B. i H. B. W dniu 24 września 1996 r. Urząd Miasta i Gminy w Wieluniu wydał na rzecz właścicieli decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczącą dobudowy ganku do istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W dniu 14 listopada 1996 r. U. B. i H. B. złożyli wniosek w Urzędzie Rejonowym w Wieluniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej dobudowy ganku i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny. Inwestorzy wskazali, że przy przedmiotowym obiekcie zamierzają przeprowadzić wymianę stolarki zamieniając drzwi na okna, a pozostałe okna do wymiany zachować w istniejących gabarytach, wykonać sufity podwieszane, ścianki działowe i nowe tynki. Przy piśmie z dnia 27 listopada 1996 r. Urząd Rejonowy w Wieluniu poinformował, że planowany zamiar zmiany sposobu użytkowania jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. oraz że na zmianę sposobu użytkowania budynku bez wykonywania jakichkolwiek zmian i wymian konstrukcyjnych uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest zbędne. Postanowieniem z dnia 13 lutego 1997 r. Urząd Rejonowy w Wieluniu, po przeprowadzeniu kontroli obiektu, która wykazała niezgodności między stanem faktycznym a złożonym projektem budowlanym, wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku o dokumenty, tj.: projekt budowlany uwzględniający wymagania MP nr 2 z 1994 r., poz. 30 (m.in. w zakresie § 12 ust. 3) oraz aktualny stan i wygląd obiektu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podpis projektanta w zakresie elektryczności w odniesieniu do całego obiektu, w terminie do dnia 31 maja 1997 r. Podczas kontroli ówczesny właściciel działki sąsiedniej przy ul. [...] – W. O. nie wniósł zastrzeżeń do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem zachowania ściany pełnej od strony granicy działki, natomiast małżonkowie Ż. wnieśli o rozwiązanie odprowadzania wody z budynku adaptowanego w związku z zalewaniem ich działki (tj. działki nr [...] przy ul. [...]), stykającej się w narożu z przedmiotową działką. Następnie decyzją z dnia 12 czerwca 1997 r. Urząd Rejonowy w Wieluniu odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ganku i adaptację pomieszczeń magazynowych na budynek na działce w W. przy ul. [...] z uwagi na nieuzupełnienie wniosku zgodnie z postanowieniem z dnia 13 lutego 1997 r. Obecnie budynek jest budynkiem parterowym, niepodpiwniczonym, usytuowanym na planie litery L, o wymiarach

30,37 m x 8,60/13,00 m użytkowanym jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą. Część mieszkalna stanowi większą wschodnią część budynku, natomiast część gospodarcza w postaci jednego dużego pomieszczenia zajmuje zachodnie skrzydło budynku od strony działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko organu powiatowego należy uznać za prawidłowe, w szczególności w zakresie uznania, iż dalsze prowadzenie postępowania dotyczącego legalności powstania budynku jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji przeprowadził bowiem obszerne i wieloetapowe postępowanie dowodowe, stwierdzając, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jednocześnie, na przestrzeni lat zmianie ulegała funkcja budynku. Początkowo obiekt pełnił funkcję mieszkalną, następnie - w związku z działalnością prowadzoną przez P. sp. z o.o. na działce nr [...] - był wykorzystywany jako obiekt warsztatowo-magazynowy, a później jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej związanej z naprawą pojazdów. Po nabyciu nieruchomości w grudniu 1995 r. przez małżonków B. budynek został przebudowany i uzyskał funkcję mieszkalno-gospodarczą.

Jak podkreślił organ, jak już wcześniej wskazał w decyzji z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 6/2025 - brak decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do obiektu wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie może być automatycznie interpretowany na niekorzyść aktualnych właścicieli ani stanowić podstawy do przyjęcia, iż doszło do samowoli budowlanej. Przepisy obowiązujące w okresie realizacji inwestycji nie nakładały na właścicieli obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej w takim zakresie, jaki jest wymagany obecnie. W konsekwencji brak dokumentów archiwalnych nie może stanowić samoistnej przesłanki do formułowania negatywnych wniosków co do legalności inwestycji. Obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania przez okres istnienia obiektu budowlanego wprowadzany został do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1995 r. na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 524), dalej jako: "P.b.". W sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Organ wskazał przy tym, że w sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż od momentu powstania budynku aż do chwili jego nabycia przez obecnych właścicieli pozostawał on w posiadaniu różnych podmiotów, które wykorzystywały go zgodnie ze swoimi potrzebami. Aktualni właściciele nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych uchybień formalnych popełnionych przez poprzednich użytkowników, tym bardziej że zakończenie budowy nastąpiło przed nabyciem przez nich nieruchomości. Ponadto przez dziesięciolecia istnienie obiektu nie było kwestionowane przez organy administracji ani osoby trzecie. Dopiero w 2013 r., w związku z realizacją inwestycji na nieruchomości sąsiedniej przez odwołujących polegającej na budowie przychodni, zainicjowano działania zmierzające do podważenia legalności budynku. Organowi - jak dostrzegł - z urzędu znana jest okoliczność, że przed powiatowym organem nadzoru budowlanego prowadzone były i są nadal liczne postępowania dotyczące obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], wszczynane na skutek wzajemnych zawiadomień składanych przez skonfliktowanych właścicieli obu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Tymczasem, postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego służą zapewnieniu zgodności procesu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą być instrumentalnie wykorzystywane przez strony postępowania do prowadzenia sporów sąsiedzkich. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do przeprowadzenia z urzędu postępowania dotyczącego legalności powstania spornego budynku w związku ze zgłoszonymi nieprawidłowościami przy jego budowie przez odwołujących. Postępowanie trwa od 2013 r., a jego długotrwałość wynikała przede wszystkim z obiektywnych trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na odtworzenie procesu powstania oraz przekształceń budynku począwszy od lat 20. XX wieku.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, brak możliwości domniemywania samowoli budowlanej, a także wieloletni brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do istnienia i funkcjonowania obiektu, organ odwoławczy uznał, że kwestia legalności budowy została dostatecznie wyjaśniona. W jego ocenie, dalsze prowadzenie postępowania nie przyczyni się do ujawnienia nowych, istotnych okoliczności sprawy, a jedynie prowadziłoby do nieuzasadnionego angażowania zasobów organu. W konsekwencji organ II instancji podzielił stanowisko organu powiatowego, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu.

Odrębną kwestią, jak stwierdził organ odwoławczy, pozostaje zaś dokonana przez właścicieli adaptacja ww. obiektu na cele mieszkalne. Obiekt, przed nabyciem przez małżonków B. pełnił funkcję warsztatowo-magazynową, ale po zakupie działki właściciele przywrócili w części obiektu jego pierwotną funkcję mieszkalną. Organ I instancji ustalił, że w budynku wymieniono stolarkę okienną, zastąpiono otwór drzwiowy otworem okiennym, wykonano okap oraz orynnowanie od strony działki nr [...], a także położono nową papę na dachu. Obecnie obiekt pełni funkcję mieszkalno-gospodarczą.

Jak dostrzegł organ, w dniu 14 listopada 1996 r. małżonkowie B. złożyli wniosek w Urzędzie Rejonowym w Wieluniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej dobudowę ganku oraz zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny. Inwestorzy wskazali, że zamierzają dokonać wymiany stolarki poprzez zastąpienie drzwi oknami, przy zachowaniu istniejących gabarytów pozostałych okien, a także wykonać sufity podwieszane, ścianki działowe oraz nowe tynki. Pismem z dnia 27 listopada 1996 r. Urząd Rejonowy w Wieluniu poinformował, że planowany zamiar zmiany sposobu użytkowania jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Wielunia, oraz że dla zmiany sposobu użytkowania budynku, niewiążącej się z wykonywaniem robót konstrukcyjnych, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane. Następnie decyzją z dnia 12 czerwca 1997 r. organ ten odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ganku i adaptację pomieszczeń magazynowych na budynek mieszkalny, z uwagi na nieuzupełnienie wniosku zgodnie z postanowieniem z dnia 13 lutego 1997 r. Inwestorzy w toku postępowania konsekwentnie podnosili, że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego na mieszkalno-gospodarczy została zgłoszona do właściwego organu niezależnie od opisanego wyżej postępowania, zakończonego decyzją z dnia 12 czerwca 1997 r., a organ ten wyraził na nią tzw. milczącą zgodę. Dokumentacja dotycząca tej sprawy nie zachowała się. Twierdzeniom tym organ powiatowy nie dał wiary.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 71 ust. 1 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie pomieszczeń na pobyt ludzi w miejsce funkcji warsztatowo-magazynowej wiąże się ze zmianą warunków technicznych, jakie pomieszczenia te muszą spełniać. Jednak zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji, dokonywana przez organ nadzoru budowlanego analiza okoliczności samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna dotyczyć nie tylko ustalenia, czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania, ale także weryfikację, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego organ przyjął, że zmiany adaptacyjne polegające na wymianie stolarki okiennej, zmniejszeniu otworu okiennego, wykonaniu okapu i orynnowania od strony działki nr [...] oraz położeniu nowej papy na dachu, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak - jak stwierdził organ odwoławczy - organ powiatowy nie ustalił, jakie zmiany zostały wprowadzone wewnątrz budynku w celu jego adaptacji do funkcji mieszkalnej. Przeprowadzone oględziny dotyczyły wyłącznie cech zewnętrznych obiektu. Co istotne, ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego W. P. z 2024 r. również nie rozstrzyga tej kwestii, albowiem sporządzającemu ekspertyzę nie udostępniono budynku, co uniemożliwiło dokonanie własnych ustaleń w tym zakresie. W konsekwencji organ II instancji uznał, że materiał dowodowy w tej części wymaga uzupełnienia. Tym bardziej, że w powołanej ekspertyzie jej autor stwierdził, że na dostępnych zdjęciach połaci dachowej budynku widoczna jest tylko jedna wywiewka kanalizacyjna odpowiadająca za kanalizację sanitarną, co może świadczyć o braku odpowiedniej wentylacji pomieszczeń, a zwłaszcza łazienki, toalety i kuchni. Wskazano również na konieczność sprawdzenia grubości ściany oddzielającej część mieszkalną od części gospodarczej, czy spełnia ona wymagania odporności ogniowej. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie oględzin wewnątrz budynku przez organ powiatowy jest konieczne w celu ustalenia, jakie konkretnie zmiany i roboty zostały wykonane w obiekcie w związku ze zmianą jego sposobu użytkowania, a przede wszystkim - czy obiekt spełnia wymagania stawiane budynkom mieszkalnym, określone w przepisach techniczno-budowlanych.

Jak zauważył organ, zgodnie z art. 50 ust. 6 pkt 1 P.b., jeżeli od zakończenia robót budowlanych upłynęło co najmniej 10 lat - w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, a także w przypadku robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach - organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy roboty te powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, i stosuje odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. Powyższy przepis obowiązuje od dnia 7 stycznia 2026 r. i został dodany na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r., poz. 1847). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw, o których mowa w art. 50 ust. 6 i art. 86 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy, prowadząc ponownie postępowanie, zobowiązany będzie przeprowadzić dodatkowe oględziny wnętrza spornego obiektu oraz ustalić, jakie roboty zostały wykonane przez właścicieli w celu adaptacji obiektu do funkcji mieszkalnej. Jeżeli okaże się, że roboty te powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, organ będzie zobowiązany do zastosowania odpowiednich środków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b., w celu usunięcia powstałego zagrożenia.

Z tych powodów organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, dlatego niemożliwe pozostaje skorzystanie z przyznanych organowi odwoławczemu ustawowo kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych. W toku ponownie toczącego się postępowania organ powiatowy uwzględni wskazówki zawarte w uzasadnieniu decyzji i w zależności od dokonanych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie znajdujące swe oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciwie od powyższej decyzji U. B. i H. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazali na naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wypływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo:

a) prowadzenia do przewlekłości postępowania (postępowanie prowadzone jest od 2013 r.),

b) możliwości przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy, który samowolnie zrezygnował z dokonania oględzin wewnątrz nieruchomości, nie wyznaczył terminu oględzin w sposób oficjalny,

c) uwzględnienia przez organ powiatowy wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji tego organu z dnia 14 stycznia 2025 r., gdzie tenże organ stwierdził, że należy uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej (zmiany tożsamości budynku), organ po uzupełnieniu postępowania dowodowego stwierdził, że do takowej nie doszło i konsekwentnie w obliczu ustalenia braku samowoli uznał, że odpadły przesłanki dla prowadzenia postępowania;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w całości i zobligowanie organu do dalszego prowadzenia sprawy de facto w innym przedmiocie, niż przedmiot co do którego doszło do umorzenia, co powoduje utratę zaufania do organów administracji, bowiem strona jest zaskakiwana modyfikacjami w zakresie przedmiotu postępowania i nie może podjąć rozsądnej obrony. Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W motywach sprzeciwu skarżący wyjaśnili, że - jak wskazał organ odwoławczy - przedmiotem postępowania jest legalność budowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Podczas gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazał na konieczność m.in. przeprowadzenia oględzin wewnątrz budynku celem zweryfikowania zmian i robót w środku oraz kontunuowanie ekspertyzy biegłego. Na żadnym dotychczasowym etapie nie były przedmiotem ustaleń kwestie dotyczące robót w środku budynku. Organ nie wzywał strony, aby wypowiadała się w tym przedmiocie. Postępowanie w sprawie toczy się od 2013 r. Co więcej, w poprzedniej decyzji gdy organ powiatowy nakazał realizację określonych prac właścicielom budynku, organ odwoławczy uchylił decyzję i mimo szeregu zarzutów, nie nakazał organowi powiatowemu prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku kolejnej ekspertyzy i nie odniósł się do zarzutów w odniesieniu do tejże ekspertyzy, w tym w szczególności zaniechania przeprowadzenia oględzin z udziałem właścicieli. W ocenie skarżących, obecnie wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym stanowiskiem organu odwoławczego i ignoruje wcześniejsze wytyczne tego organu, do których organ powiatowy się zastosował na etapie wydania przezeń decyzji, która obecnie jest uchylana.

Dodatkowo organ na obecnym etapie uchylił decyzję w całości, a w praktyce nakazał prowadzenie postępowania w odmiennym kierunku niż było inicjowane i prowadzone przez 13 lat. Tymczasem wcześniej Wojewoda Łódzki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na różnych etapach instancyjnych obligowali organy nadzoru do ustalenia, czy obiekt jest budynkiem legalnym oraz czy otwory okienne (okna), które znajdują się w tymże budynku od strony granicy z działką nr [...] mają charakter legalny. Kwestie te zostały wyjaśnione w dostateczny sposób, zatem brak jest podstaw do dalszego procedowania w tym zakresie.

Pełnomocnik skarżących podkreśliła przy tym, że administracyjne postępowanie odwoławcze ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, co wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej.

W ocenie skarżących, dostrzeżone przez organ usterki opinii mogły zostać przezeń wyjaśnione, a po ich wyjaśnieniu organ był władny utrzymać decyzję w mocy bez konieczności uchylania jej i przekazywania sprawy w całości do ponownego rozpoznania. Sposób postępowania organu niestety prowadzi do wniosku, że celem organów nadzoru budowlanego jest to, żeby postępowanie pozostawało w toku oraz aby jego przedmiot był określony w sposób zmienny, w zależności od aktualnej potrzeby. Z uwagi na stan sprawy, zawieszone pozostaje postępowanie w przedmiocie nieważności, gdzie organ oczekuje na ostateczną decyzję w sprawie niniejszej. Tego rodzaju wykorzystywanie instrumentów proceduralnych jest niewłaściwe i godzi w poczucie sprawiedliwości i zaufania obywateli do organów.

W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "k.p.a.". Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem obowiązkiem sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego), powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia 5 maja 2026 r., naruszył regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził bowiem, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, brak możliwości domniemywania samowoli budowalnej, a także wieloletni brak jakichkolwiek zastrzeżeń co do istnienia i funkcjonowania obiektu, należało uznać, że kwestia legalności budowy została dostatecznie wyjaśniona. Dalsze prowadzenie postępowanie zaś, w jego ocenie, nie przyczyni się do ujawnienia nowych, istotnych okoliczności sprawy, a jedynie prowadziłoby do nieuzasadnionego angażowania zasobów organu. Wychodząc z tych ustaleń organ odwoławczy podzielił następnie stanowisko organu powiatowego, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku. Jednakże mimo podzielenia tego stanowiska organ odwoławczy w dalszej kolejności w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do odrębnej kwestii, tj. kwestii dokonanej przez skarżących adaptacji ww. obiektu na cele mieszkalne, wskazując przy tym na fakt, iż obiekt ten przed nabyciem przez skarżących pełnił funkcję warsztatowo-magazynową, a po zakupie działki nr [...] strony przywróciły w części obiektu jego pierwotną funkcję mieszkalną. Jednocześnie organ odwoławczy wywiódł, że w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy można stwierdzić, że zmiany adaptacyjne polegające na wymianie stolarki okiennej, zmniejszeniu otworu okiennego, wykonaniu okapu i orynnowania od strony działki nr [...] oraz położeniu nowej papy na dachu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, w jego ocenie, organ powiatowy nie ustalił, jakie zmiany zostały wprowadzone wewnątrz budynku w celu jego adaptacji do funkcji mieszkalnej. Przeprowadzone oględziny dotyczyły bowiem wyłącznie cech zewnętrznych obiektu. Co istotne, ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego W. P. z 2024 r. również nie rozstrzyga tej kwestii, albowiem sporządzającemu ekspertyzę nie udostępniono budynku, co uniemożliwiło dokonanie własnych ustaleń w tym zakresie. W konsekwencji organ II instancji uznał, że materiał dowodowy w tej części wymaga uzupełnienia. Tym bardziej, że w powołanej ekspertyzie jej autor stwierdził, że na dostępnych zdjęciach połaci dachowej budynku widoczna jest tylko jedna wywiewka kanalizacyjna odpowiadająca za kanalizację sanitarną, co może świadczyć o braku odpowiedniej wentylacji pomieszczeń, a zwłaszcza łazienki, toalety i kuchni. Wskazano również na konieczność sprawdzenia grubości ściany oddzielającej część mieszkalną od części gospodarczej, czy spełnia ona wymagania odporności ogniowej. Biorąc pod uwagę powyższe, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w konkluzji stwierdził, że przeprowadzenie oględzin wewnątrz budynku przez organ powiatowy jest konieczne w celu ustalenia, jakie konkretnie zmiany i roboty zostały wykonane w obiekcie w związku ze zmianą jego sposobu użytkowania, a przede wszystkim - czy obiekt spełnia wymagania stawiane budynkom mieszkalnym, określone w przepisach techniczno-budowlanych. Wychodząc z tych ustaleń organ odwoławczy zobowiązał organ powiatowy do przeprowadzenia dodatkowych oględzin wnętrza spornego obiektu i ustalenia, jakie roboty zostały wykonane przez właścicieli w celu adaptacji obiektu do funkcji mieszkalnej. Jego zdaniem, jeżeli okaże się, że roboty te powodują zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, organ będzie zobowiązany do zastosowania odpowiednich środków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b., w celu usunięcia powstałego zagrożenia. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, co czyni niemożliwym skorzystanie przez niego z przyznanych ustawowo kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych i czyni zasadnym wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w decyzji wydanej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w ocenie Sądu w składzie niniejszym należy stwierdzić, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji - nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania (co więcej, organ odwoławczy zgodził się nawet z organem I instancji w kwestii bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sprawie legalności ww. budynku, przyjmując, że ta kwestia została dostatecznie wyjaśniona), lecz dodanie - jak sam organ wskazał – odrębnej kwestii dokonanej przez skarżących adaptacji ww. obiektu na cele mieszkalne. I z konieczności wyjaśnienia tej kwestii w dalszych motywach zaskarżonej decyzji, jak już wskazano powyżej, organ odwoławczy uczynił konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy, niemożliwy do wyjaśnienia w drodze przyznanych mu kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych.

Podkreślić przy tym należy, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał wprost do naruszenia, jakich przepisów postępowania doszło na skutek wydania decyzji organu I instancji. Nawet jeśli uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych, bowiem nie została wyjaśniona tak zakreślona przez organ odwoławczy powyższa kwestia odrębna, to w żadnej mierze organ ten nie wykazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ponadto, że brak ten nie może zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W przedstawionym przez organ stanie sprawy, za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie sposób zatem uznać konieczności wyjaśnienia ww. odrębnej kwestii niestanowiącej dotychczas, jak trafnie wskazano w sprzeciwie, zainteresowania organu odwoławczego znajdującego wyraz w zapadających w toku postępowania rozstrzygnięciach. Niewątpliwie kwestionowana w drodze sprzeciwu decyzja pozostaje w sprzeczności ze wcześniejszym stanowiskiem organu odwoławczego i ignoruje wcześniej dane przez ten organ wytyczne, do których organ I instancji się zastosował na etapie wydania decyzji z dnia 10 grudnia 2025 r., na co także trafnie zwrócono uwagę w sprzeciwie.

Wychodząc z powyższych ustaleń należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że organ na obecnym etapie uchylił decyzję w całości, a w praktyce nakazał prowadzenie postępowania w odmiennym kierunku niż było inicjowane i prowadzone przez 13 lat. Nie sposób też nie zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, że wcześniej Wojewoda Łódzki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na różnych etapach instancyjnych obligowali organy nadzoru do ustalenia, czy budynek posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem legalnym oraz czy otwory okienne (okna), które znajdują się w tymże budynku od strony granicy z działką nr [...], mają charakter legalny. Kwestie te zostały wyjaśnione w dostateczny sposób, w związku z czym brak było podstaw do dalszego procedowania w tym zakresie.

Pełnomocnik skarżących trafnie przy tym wskazała, że na żadnym dotychczasowym etapie nie były przedmiotem ustaleń kwestie dotyczące robót w środku budynku. Organ nie wzywał strony, aby wypowiadała się w tym przedmiocie. Samo zaś postępowanie toczy się od 2013 roku. Co więcej, po poprzedniej decyzji organu I instancji, w ramach której organ ten nakazał dokonał określonych prac małżonkom B., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję i mimo szeregu zarzutów skarżących nie nakazał organowi I instancji prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku kolejnej ekspertyzy i nie odniósł się do zarzutów skarżących w odniesieniu do tejże ekspertyzy - w tym w szczególności zaniechania przeprowadzenia oględzin z ich udziałem.

W tej sytuacji należało uznać, że wydanie decyzji kasacyjnej z dnia 5 maja 2026r. nastąpiło mimo braku ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji podjętą w przedmiocie legalności ww. budowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia, a w konsekwencji załatwienia sprawy (choć postępowanie w tej sprawie toczy się od 2013 roku), zachowując się przy tym jak organ wypełniający jedynie funkcje kontrolne wobec organu I instancji, nie zaś jak organ, do którego obowiązków zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy wydawanie rozstrzygnięć o merytorycznym charakterze.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z uprawnienia orzeczniczego (kasacyjnego) określonego w powołanym przepisie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a swoje stanowisko uzasadni z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc przy tym zadość obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd, podzielając zasadność zarzutów skarżących, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

ał