I OSK 460/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-27	
Data wpływu	2018-02-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka /przewodniczący/
Marian Wolanin
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 1000/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 2147; art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 2 pkt 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 183 § 1 i 2. art. 184, art. 193, art. 204 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. SA z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1000/17 w sprawie ze skargi J. T. i W. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2017 roku [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od E. SA z siedzibą w G. solidarnie na rzecz J. T. i W. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]	
Uzasadnienie
I OSK 460/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę J. T. i W. K. i uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka E. SA w G., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1/ art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), dalej u.g.n., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że definicję celu publicznego na potrzeby u.g.n. wyznacza nie tylko treść przepisu art. 6 u.g.n. ale również art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej u.p.z.p.;

2/ niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 124 u.g.n., skutkujące uznaniem, że inwestycja celu publicznego polegająca na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest inwestycją celu publicznego jedynie wtedy, gdy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie spółka złożyła przy tym oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, J. T. i W. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie ulega wątpliwości, nie kwestionują tego zresztą także strony postępowania, że warunkiem koniecznym, by móc się ubiegać o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, jest realizacja celu publicznego, wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli brak jest miejscowego planu zagospodarowania.

Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy planowana inwestycja, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przez działki nr [...] i nr [...] kabla elektroenergetycznego, jest inwestycją celu publicznego. Przy czym nie ma sporu co do tego, że inwestycja ta należy do katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n. Wątpliwości dotyczą jedynie tego, czy dla zastosowania instytucji wywłaszczenia z art. 124 u.g.n. wystarczające jest stwierdzenie, że inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych z art. 6 u.g.n., jak podnosi skarżąca kasacyjnie spółka, czy też konieczne jest również uznanie, że inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p., co zdaniem Sądu I instancji jest elementem koniecznym do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację w tym sporze należy przyznać Sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 2 ust. 5 u.p.z.p. przez pojęcie inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Tak więc inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Będą to zatem tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" z art. 6 u.g.n.). Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczy też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana musi być na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

W niniejszej sprawie inwestor warunków tych nie spełnił. W żaden bowiem sposób nie wykazał, by założenie i przeprowadzenie kabla elektroenergetycznego miałaby służyć komukolwiek innemu poza właścicielem supermarketu, dla którego istniejące łącze, do którego sklep jest podłączony, jest niewystarczające. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że celem planowanej inwestycji jest wyłącznie budowa przyłącza elektroenergetycznego do jednej nieruchomości (wykorzystywanej przez właściciela na cele handlowe), a nie rozbudowa miejskiej sieci elektroenergetycznej, co można byłoby uznać cel publiczny. Trudno w tej sytuacji uznać, że inwestycja ta, mająca wyłącznie na celu poprawę możliwości komercyjnej działalności, jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W tym przypadku brak jest "pierwiastka" publicznego. Cel publiczny – zaopatrzenie innych odbiorców w energię elektryczną – realizowały urządzenia dotychczasowe. Krąg beneficjentów inwestycji ogranicza się wyłącznie do właściciela supermarketu.

W tej sytuacji za niezasadne należało uznać argumenty autora skargi kasacyjnej, że samo stwierdzenie, że położenie kabla elektroenergetycznego mieści się definicji celu publicznego, wyczerpuje przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Niezbędne jest bowiem także zbadanie, czy cel ten realizowany będzie w publicznym interesie. W niniejszej sprawie tak nie było.

Odnosząc się zaś od zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wątpliwości odnośnie do legitymacji podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stroną postępowania jest spółka E. SA z siedzibą w G.. Okoliczność, że spółka działała wcześniej poprzez prawidłowo upoważnionych pracowników oddziału w K., nie ma oczywiście negatywnego wpływu na ocenę prawidłowości umocowania pełnomocników spółki do złożenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.