IV SA/Wr 141/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-06-13	
Data wpływu	2012-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alojzy Wyszkowski
Tadeusz Kuczyński
Wanda Wiatkowska-Ilków /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IIOSK 2451/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 45 poz 235; art. 11 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240; art. 11 i art. 211 ust. 1 i ust. 4; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu jednostce budżetowej - Żłobek Miejski w O. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda D. jako organ nadzoru wniósł do Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej – Żłobek Miejski w O.

Powyższej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 235 ze zm.) - dalej ustawa, a także art. 11 i art. 211 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.

z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia 30 grudnia 2011 r. i w toku badania legalności stwierdzono, że została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych w petitum przepisów prawa.

Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 11 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zgodnie z którym żłobek lub klub dziecięcy ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego określając w szczególności: 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; 3) warunki przyjmowania dzieci; 4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub w klubie dziecięcym.

Mocą wskazanej uchwały nadano statut Żłobkowi Miejskiemu w O. w brzmieniu stanowiącym załączniki do uchwały.

Zdaniem skarżącego redakcja normy kompetencyjnej określonej w art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje, że podmiot właściwy do ustalenia statutu żłobka jest zobowiązany do kompleksowej regulacji kwestii wymienionych w tym przepisie ustawy. Tym samym rada gminy powinna w ustanowionym statucie obligatoryjnie uregulować wszystkie zagadnienia wskazane w art. 11 ust. 2 pkt 1-4 ustawy, w tym cele i zadania żłobka oraz sposób ich realizacji z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowywaniu dziecka a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności.

Sposób sformułowania wymogu dotyczącego obligatoryjnej treści statutu żłobka wskazuje na uniwersalność jego zapisów, przy jednoczesnym powszechnym obowiązywaniu jego treści w gminie, tym samym możliwość zastosowania do każdego dziecka od ukończenia przez nie 20 tygodnia życia. Zgodnie bowiem

z ustawą w żłobku mogą przebywać dzieci od takiego wieku, a gmina nie może przewidzieć, czy do danego żłobka nie będą uczęszczały dzieci niepełnosprawne.

Tymczasem z analizy omawianego statutu wynika, że organ nie uregulował wyszczególnionych wyżej kwestii określonych w art. 11 ust. 2 pkt 1-4 ustawy. Wymaganiom treściowym statutu żłobka nie odpowiada regulacja § 4 załącznika do uchwały, która w zasadzie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej w zakresie zadań żłobka.

Brak wyczerpującej regulacji spraw wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że omawiany statut został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Zatem zdaniem skarżącego względzie konieczność zachowania jednolitego katu podjętego na podstawie art. 11 ustawy, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na według niego istotne naruszenia prawa stwierdzono w treści uchwalonego statutu. W § 10 ust. 3 załącznika do uchwały przyjęto, że Rada Rodziców dla wspierania działalności statutowej żłobka może gromadzić fundusze z dobrowolnych wpłat rodziców i ustalać zasady ich wydatkowania.

Zapis ten jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawowymi. Żłobek Miejski w O. jest bowiem jednostką budżetową Miasta O. co wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Tym samym jako jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, podlega rygorom ustawy o finansach publicznych; zgodnie z art. 11 tej ustawy jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio

z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1), natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (ust. 3). Definicję dochodów publicznych zawiera art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i zalicza do nich (w pkt 5) wszelkiego rodzaju darowizny.

Zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych budżet jednostek samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (ust. 1) a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust. 4).

Oznacza to, że jeżeli jednostka budżetowa uzyska określony dochód to powinien on być odprowadzany na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie może być gromadzony przez tę jednostkę

i wydatkowany w oparciu o ustalenia grupy mieszkańców gminy korzystających

z usług świadczonych przez tę jednostkę. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje przy tym możliwości gromadzenia dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządową jednostkę budżetową prowadzącą działalność inną niż określoną w ustawie o systemie oświaty, co wynika a contario z art. 223 ustawy

o finansach publicznych.

Skarżący dodał, że nie ulega wątpliwości, że fundusze, o których mowa

w § 10 ust. 3 uchwały, nie stanowią opłat za pobyt i wyżywienie dziecka w żłobku bowiem w przepisie tym mowa jest wyraźnie o dobrowolnych wpłatach rodziców,

a więc darowiznach, służących wspieraniu działalności statutowej żłobka, do których uiszczenia rodzice nie są zobowiązani mocą stosownej uchwały Rady Miejskiej w O. podjętej na podstawie art. 58 art. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawiając zarzuty skarżącego stwierdził, że nie może się z nimi zgodzić. Powołując w całości brzmienie § 4 załącznika do omawianej uchwały twierdził, że

w sposób dokładny i wyczerpujący określa on zadania żłobka oraz sposób ich realizacji. Nie zgodził się z twierdzeniem, że stanowi jedynie powtórzenie zapisów ustawowych.

Regulacja ustawowa stanowi, że statut żłobka winien określać jego cele i zadania co też, zostało dokładnie zapisane w § 4 załącznika do badanej uchwały Rady Miejskiej. Ponadto art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat nie wskazuje sposobu, w jaki należy uregulować w statucie kwestie zadań żłobka i sposobu ich realizacji.

Organ podniósł, że dalej idące uszczegółowienie sposobu realizacji celów

i zadań żłobka z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności jest możliwe i niezbędne jeśli odnieść je do konkretnych przypadków: stwierdzonego rodzaju niepełnosprawności, ustalonego stopnia przygotowania rodziców do spełniania funkcji wychowawczej, sytuacji rodziny (także materialnej) itp. Oczekiwany przez stronę skarżącą szczegółowy opis sposobu realizacji celów

i zadań żłobka spowodowałby rozrost uchwały (statutu) do rozmiarów podręcznikowych. Należy wskazać, że dopiero podjęcie działań opisanych uniwersalnie jak w § 4 przedmiotowej uchwały pozwoli zgromadzić wiedzę niezbędną do ustalenia i sprecyzowania szczegółowych sposobów realizacji procesu wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka, rodziny w jego wychowaniu czy pracy z dziećmi niepełnosprawnymi.

W związku z powyższym w ocenie strony przeciwnej brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie jak również

w zakresie § 10 ust. 3 załącznika do uchwały, który nie pozostaje w sprzeczności

z powołanymi w skardze przepisami.

Z treści § 10 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, iż Rada Rodziców dla wspierania działalności statutowej żłobka może gromadzić fundusze z dobrowolnych wpłat rodziców i ustalać zasady ich wydatkowania. W związku z tym podmiotem uzyskującym środki pieniężne

i dysponentem tych funduszy jest Rada Rodziców, a nie żłobek. Środki pieniężne gromadzone będą zatem oraz wydatkowane wyłącznie przez Radę Rodziców.

Fundusze te będą więc całkowicie niezależne od dochodów żłobka, a w związku z tym brak jest podstaw do uznania, iż § 10 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w istotny sposób art. 11 i art. 211 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.

Zarzut skarżącego o naruszeniu prawa poprzez gromadzenie środków finansowych na potrzeby działalności statutowej jednostki byłby zasadny wyłącznie w przypadku przekazywania ich żłobkowi w formie pieniężnej (art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Z treści § 4 przedmiotowej uchwały nie wynika także w jaki sposób środki te będą gromadzone. Bezzasadna jest więc uwaga, że powinny być odprowadzane na rachunek dochodów budżetu gminy (jednostki samorządu terytorialnego).

Organ wskazał także, że zapis w § 4 uchwały Rady Miejskiej w O. jest stosowany powszechnie w kraju. Wzorem dla jego konstrukcji jest art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że: "W celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin, o którym mowa w art. 53 ust. 4".

W związku z tym w ocenie organu brak jest przesłanek dla przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznawana przez Sąd skarga kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej

w O. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze zarzuca, że nie została wypełniona norma kompetencyjna określana w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 235), po drugie zawiera niedopuszczalne zapisy w § 10 ust. 3.

Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu należy przywołać wymieniony art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy. Mówi on, że podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności cele i zadania oraz sposób ich realizacji z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka, oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem niepełnosprawności.

Dyspozycję tego przepisu realizuje § 4 statutu Żłobka Miejskiego "P."

w O. stanowiący załącznik do omawianej uchwały. Mówi on, że zasadnicze zadania żłobka i sposób ich realizacji to:

1) zapewnienie opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych,

2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka, m.in.:

a) zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu,

b) zapewnienie wyżywienia uwzględniającego obowiązujące normy żywieniowe,

c) umożliwienie zdobycia podstawowych nawyków higienicznych przygotowujących dziecko do pobytu w przedszkolu,

d) wychowanie i kształtowanie osobowości dziecka poprzez wspomaganie

i ukierunkowanie rozwoju dziecka z wykorzystaniem jego wrodzonego potencjału,

3) prowadzenie zajęć opiekuńczo - wychowawczych i edukacyjnych uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych dla wieku dziecka,

4) współpraca z rodzicami w celu poznania potrzeb rozwojowych ich dzieci

i okazania pomocy w działaniach wychowawczych, sprawowanie funkcji doradczej i wspierającej działania rodziny,

5) prowadzenie zajęć z uwzględnieniem rodzajów niepełnosprawności

w przypadku dzieci niepełnosprawnych".

Analizując powołany przepis i realizujący go § 4 statutu należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zarzut dotyczący braku wypełnienia normy kompetencyjnej jak

i powtórzeń ustawowych jest nieuzasadniony. Cele żłobka określa § 3 statutu żłobka.

Art. 10 powołanej ustawy określa podstawowe zadania tej instytucji, a statut w § 4 w pkt 1, 2, 3 mówiąc o zadaniach, które realizuje, istotnie wymienia zadania określone w art. 10 ustawy, ale są to zadania, które muszą być realizowane przez wszystkie żłobki. Ustawa nie nakazuje obligatoryjnie wprowadzenia innych zadań. Według Sądu brzmienie art. 10 ustawy mówiącego, że do "zadań żłobka lub klubu dziecięcego należy w szczególności:" – należy interpretować w ten sposób, że każdy żłobek musi realizować zadania wskazane w tym przepisie, może wypełniać też inne zadania i w związku z tym art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy zobowiązuje do ich określenia.

Zatem fakt, że żłobek nie realizuje innych zadań niż te, które wyznacza ustawa nie może dyskwalifikować placówki ani też wymuszać rozwinięcia działalności i wprowadzania odpowiedniego wpisu do statutu.

Sposób realizacji zadań został określony w pkt 2 litera od "a" do "d". Określenie wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomaganie rodziny w wychowaniu dziecka zawiera pkt 4. Punkt 5 § 4 wskazuje, że przedszkole prowadzi zajęcia z uwzględnieniem rodzajów niepełnosprawności w przypadku dzieci niepełnosprawnych, zapisem tym statut realizuje ostatnie zobowiązanie znajdujące się w pkt 2 ust. 2 art. 11 ustawy.

Kończąc ten wątek należy również zauważyć, że brak jest wzorca ustawowego, który stanowiłby podstawę do opracowania statutu.

W ocenie Sądu powyższe rozważania dają podstawę do uznania, że norma kompetencyjna została wypełniona zapisem § 4 statutu.

Nie można się również zgodzić, że postanowienia § 10 ust. 3 statutu naruszają art. 11 i art. 211 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych.

Zgodzić się należy, że Żłobek Miejski w O. jest zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych i art. 8 ust. 2 omawianej ustawy jednostką budżetową oraz, że podstawową gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów

i wydatków. Również zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o finansowaniu publicznym darowizny zalicza się do dochodów publicznych. Jak również, że dochody powinny być odprowadzane na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 211 ustawy o finansach publicznych).

Przyznać również należy, że ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 nie zawiera przepisu, który przewidywałby takie działanie, o którym stanowi zakwestionowany przepis.

Jednakże rozważając w tym względzie argumentację organu uznać ją trzeba za trafną.

Mianowicie Rada Miejska w O. wskazuje na art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Mówi on że "w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin, o którym mowa w art. 53 ust. 4".

Według twierdzeń organu przepis ten stanowił wzór do skonstruowania zakwestionowanego postanowienia.

W ocenie Sądu mimo twierdzeń wypowiadanych wyżej zapis ten (art. 10 ust. 3 statutu) nie narusza prawa. Wprawdzie system oświaty nie obejmuje żłobki i kluby dziecięce (art. 2 ustawy o systemie oświaty). Niemniej jednak oba systemy – system oświaty i opieki nad dziećmi do art. 3 mają ten sam cel: opieka

i wychowanie (art. 1 powołanych obu ustaw) – szkoła dodatkowo kształcenie. Można zatem powiedzieć, że występuje jedność systemowa, zróżnicowana jedynie wiekiem dzieci i młodzieży.

Według Sądu brak jest logicznego uzasadnienia, dlaczego w ustawie

o systemie oświaty dopuszczalna jest możliwość zebrania w formie darowizny funduszy na cele szkoły i możliwość gospodarowania nimi przez rodziców,

a w żłobkach i klubach dziecięcych takich uprawnień nie ma. Szkoły i przedszkola mogą mieć charakter szkół i przedszkoli publicznych założonych i prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ustawy o systemie oświaty) i są one jednostkami lub zakładami budżetowymi (art. 79 ust. 1 i ust. 2 ustawy

o systemie oświaty) czyli w takim samym zakresie jak żłobki czy kluby dziecięce podlegają ustawie o finansach publicznych.

Nie ma zatem podstaw aby nie wprowadzić do ustawy zapisów o treści art. 53 ust. 4. Brak ich może świadczyć o luce aksjologicznej.

W ocenie Sądu przedstawione rozważania nie dają podstaw do uznania, że art. 10 ust. 3 jest sprzeczny z prawem.

W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Z podanych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.

H.B.12.07.2012 r.