III SAB/Gl 94/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-07	
Data wpływu	2023-03-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Dorota Fleszer	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 2796/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 marca 2023 r., J. K., (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z 14 stycznia 2023 r.

W skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.902.; dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podnosząc te zarzuty, skarżący wniósł:

1) o stwierdzenie bezczynności organu,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 34 000 zł,

4) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z 14 stycznia 2023 r.

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał następujące okoliczności:

W dniu 14 stycznia 2023 r. skarżący złożył, poprzez platformę elektroniczną ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, następującej treści:

"Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p, zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie:

- ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdział 75410 w roku 2021

- ilości środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z rozdziału 75410 w roku 2021 - ilości środków budżetowych przekazanych dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75410 § 405 w roku 2021

- ilości środków budżetowych otrzymanych na rozdziału 75411 w roku 2021

- ilości środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 w roku 2021

- ilości środków budżetowych przekazanych dla Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej na rozdział 75411 § 405 w roku 2021."

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał skrzynkę ePUAP.

Skarżący wskazał, iż termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił pełnej odpowiedzi. To w ocenie skarżącego czyni skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] złożył wniosek o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności:

W dniu 14 stycznia .2023r do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Pocztowej wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej.

W dniu 27 stycznia 2023 r. pismem nr [...] organ udzielił odpowiedzi na informację publiczną w zakresie środków otrzymanych (plan po zmianach) oraz środków/dotacji przekazanych w dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdziale 75410 - Komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarne oraz w rozdziale 75411 - Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej w 2021 roku. W odpowiedzi organ wskazał, że dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K., jako jednostki budżetowej, przekazywane są środki na pokrycie jej wydatków, natomiast środki dla Komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej przekazuje się jako dotację dla Starostw i Miast na prawach powiatu w rozdziale 75411 - Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej w paragrafie 2110 - Dotacja celowa przekazana z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat i 6410 - Dotacja celowa przekazana z budżetu państwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat.

Dodatkowo w dniu 27 lutego 2023 r. organ wysłał odpowiedź uzupełniającą w zakresie planu po zmianach oraz wykonania planu wydatków na koniec 2021 roku w § 4050 - Uposażenia żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy w rozdziale 75410 - Komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej, a także w zakresie planu po zmianach w § 4050 oraz wykonania planu wydatków na koniec 2021 roku na podstawie informacji przekazanych przez Komendy Miejskie i Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej województwa [...].

Organ wskazał, iż nie dysponuje informacją o wysokości środków przekazanych w poszczególnych paragrafach wydatkowych do Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej przez starostwo lub miasto.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu o uzyskanie informacji bardziej szczegółowej, wnioskujący powinien się zwrócić do poszczególnych Komend Miejskich i Powiatowych Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto informacja o wysokości środków ujętych w Ustawie Budżetowej na 2021 rok dla Komendy Wojewódzkiej i Komend Miejskich i Powiatowych Państwowej Straży Pożarnej dla części 85/24 województwo [...] jest jawna i została opublikowana w Dz. U. 2021 r., poz. [...].

Organ potwierdził, iż w dniu 27 lutego 2023 r. skarżący, za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Pocztowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. skierował do organu pismo w sprawie nieudzielenia pełnej odpowiedzi na wniosek z 14 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewoda [...] stwierdził, że udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek w zakresie posiadanych danych, wskazując jednocześnie, że dla Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K., jako jednostki budżetowej, przekazywane są środki na pokrycie jej wydatków, natomiast środki dla Komend powiatowych i miejskich Państwowej Straży Pożarnej przekazuje się jako dotację dla starostw i miast na prawach powiatu w rozdziale 75411 - Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej w paragrafach 2110 i 6410. Wojewoda nie przekazuje środków dla KWPSP w klasyfikacji 75410 paragraf 405, jak i dotacji dla Komend powiatowych lub miejskich Państwowej Straży Pożarnej w klasyfikacji 75411 paragraf 405, i nie posiada danych w zakresie wymaganym przez wnioskodawcę.

Wskazał, iż prowadzona w przedmiotowym zakresie sprawozdawczość potwierdza ten fakt, i tak:

W składanym przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w K. co miesiąc i rocznym sprawozdaniu budżetowym Rb-28 Sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetu państwa, wykazywane są dane w zakresie planu po zmianach, zaangażowania, wykonania wydatków oraz zobowiązań. Dane te jednakże dotyczą już operacji gospodarczych przeprowadzanych przez Komendę i klasyfikowanych w rozdziale 75410 między innymi w paragrafie 405, a nie środków otrzymanych od Wojewody [...]. Ponadto Wojewoda [...] nie jest w posiadaniu informacji, jaka część dotacji przekazanej w rozdziale 75411 w paragrafach 2110 i 6410 dla powiatów i miast na prawach powiatu jest dalej przekazywana przez te jednostki dla komend powiatowych/miejskich Państwowej Straży Pożarnej w paragrafie 405.

Organ nadmienił, że w części dotacyjnej sprawozdania jednostka wykazuje dane w paragrafach 2110 i 6410. W części wydatkowej sprawozdania, jednostka jako plan po zmianach wykazuje planowane wydatki na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, finansowane z dotacji, natomiast po stronie wykonania - wykonane w danym roku wydatki z dotacji. Wojewoda nie dysponuje informacją o wysokości środków przekazanych w poszczególnych paragrafach wydatkowych do Komend Powiatowych/Miejskich Państwowej Straży Pożarnej przez Starostwo lub Miasto.

Podsumowując swoje stanowisko organ stwierdził, że udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie nastąpiło jego zdaniem rażące naruszenie prawa, nie zachodzi podstawa do zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2023 r., uzupełnił skargę o informację z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2023 r., w której wskazano, że środki finansowe ujęte w ustawie budżetowej na 2021 r. w części 85-budżety wojewodów, dział 754-bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział: 75410 - komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej, rozdział: 75411 - Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej w paragrafie 405 i dane te są w posiadaniu urzędów wojewódzkich. W związku z czym skarżący podniósł, iż w zależności czy ta informacja jest prawdziwa to działania urzędów wojewódzkich w K. może nosić znamiona przestępstwa z art.231 kodeksu karnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 359 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21).

W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11).

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

2 Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć – na co zwrócił uwagę NSA - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06).

3 Wymaga podkreślenia, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych u.d.i.p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/11).

W pierwszej kolejności niezbędnym jest zatem ustalenie, czy organ, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom u.d.i.p.

Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oznaczone zostały w art. 4 u.d.i.p. Jak wynika z jego ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami władzy publicznej i organu władzy publicznej skłania do zastanowienia się, czy nazwy te są tożsame, czy różnią się od siebie w ten sposób, że pierwsza z nich jest szersza od drugiej. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, należy opowiedzieć się za drugim stanowiskiem, bowiem trudno przyjąć, aby w jednym akcie prawnym używano różnych nazw dla określenia tej samej kategorii podmiotów. Z drugiej jednak strony, analiza ustawy wskazuje, że terminy te używane są zamiennie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że rozróżnienie władzy publicznej i organów tej władzy znajduje uzasadnienie. Ustawodawca bowiem mówi o władzy publicznej wtedy, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast jeżeli zachodzi potrzeba konkretyzacji tych powinności i uprawnień, wówczas wskazuje na organy, które mają je realizować. Przez organy władzy publicznej należy zatem rozumieć wszystkie te instytucje, które mają ustawowe kompetencje do podejmowania decyzji władczych wiążących obywateli i inne podmioty prawa. Będą więc nimi zarówno organy państwa: ustawodawcze, wykonawcze – w tym organy administracji rządowej – i sądownicze, jak również organy samorządów: terytorialnego, zawodowego, gospodarczego. Drugim pojęciem, oprócz władz publicznych, kształtującym obowiązek udostępniania informacji, są zadania publiczne. Należy ono do sfery prawa publicznego i dotyczy przede wszystkim wykonywania władczych kompetencji ze skutkiem wiążącym podmioty prawa, co określa się zazwyczaj jako zadania reglamentacyjno-porządkowe. Do sfery prawa publicznego należy także działalność świadcząca, polegająca na zapewnieniu dostarczania określonych usług niezbędnych do funkcjonowania zbiorowości. Przy realizacji tych powinności organy władz publicznych mogą działać w formach władczych, jednak wykorzystują również instrumenty właściwe prawu cywilnemu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że jeżeli udostępnienia informacji żąda się od jednostki organizacyjnej jedynie uczestniczącej w procesie wykonywania zadań publicznych (najczęściej na zasadzie porozumienia publicznoprawnego), a nie działającej w ramach struktur stworzonych bezpośrednio do realizacji kompetencji władzy publicznej, wówczas obowiązek udzielenia informacji ogranicza się do danych, które wiążą się z wykonywaniem zadań (E. Koniuszewska, Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym, Wydawnictwo Oficyna Warszawa 2009, s. 139 - 140 i podana tam literatura).

Nie ulega wątpliwości, iż organ jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., i tym samym jest zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 listopada 2021 r., II SAB/Go 188/21, LEX nr 3259197).

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest stwierdzenie, czy żądana od organu informacja mieści się w ustalonym ustawowo katalogu informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowy katalog informacji publicznych udzielanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (a), projektowaniu aktów normatywnych (b), programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (c). W pkt 3 lit c wskazano natomiast na informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych.

Sformułowana w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja "informacji publicznej", pojęcia stanowiącego kryterium, jakim powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (wyliczenie tych podmiotów zawiera art. 4 tego aktu prawnego), jest bardzo szeroka i niejednoznaczna. Podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna"; zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych. Podkreślenia wymaga, że w systemie prawnym nie ma definicji pojęcia "sprawa publiczna". Tymczasem do tego pojęcia odsyła ustawodawca w art. 1 u.d.i.p. (S. Momrot, Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w praktyce prokuratorskiej, "Prokuratura i Prawo" z 2008 r. Nr 10 s. 106) Pojęcie sprawy publicznej można więc w pewnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (jak również zaniechaniami) podmiotów podejmujących czynności w sferze realizacji zadań zaliczanych do szeroko rozumianego interesu publicznego. Obejmować więc będzie korzystanie z mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa. Identyfikując gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa z pojęciem służenia wykonywaniu zadań publicznych, pamiętać musimy, że oznacza ono pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Dlatego w sformułowaniu "służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji" mieści się też stan wykorzystania mienia ogólnonarodowego (państwowego) do celów inwestycyjnych, w efekcie zmierzający do zapewnienia realizacji funkcji świadczącej administracji, np. powiększenia bazy materialnej, bez której realizacja takich celów, jak działalność oświatowa, naukowa, dydaktyczna, kulturalna, nie byłaby możliwa (J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r,, Wrocław 1998, s. 15).

4 Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym w u.d.i.p. (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast – jak stanowi ust. 2 art. 13 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak podkreśla NSA, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA W-wa z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok NSA z 14 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 121/04). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/08; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04). Warto w tym miejscu podkreślić, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p. następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu (wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 8/09). Zatem istotą skargi na bezczynność jest brak jakiejkolwiek reakcji organu na wynikające z przepisów prawa żądanie strony (wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 3/07). To samo odnosi się do przypadku zaniechania doręczenia drogą poczty elektronicznej, jeżeli strona wybrała ten sposób komunikowania się z organem.

Załatwienie wniosku przez organ nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (Wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 80/20).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością w rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że bezczynność organu nie wypełnia przesłanek rażącego naruszenia prawa. Za taką kwalifikacją bezczynności organu przemawia fakt, że wnioskowana informacja publiczna została udostępniona. Osią sporu stron był jednak nie tyle termin załatwienia sprawy, lecz sposób doręczenia odpowiedzi na wniosek. W tym zaś zakresie decydujące znaczenie ma dyspozycja przepisu art. 391 § 1 k.p.a. Jeżeli strona postępowania spełniła co najmniej jeden z warunków przewidzianych w punktach 1 – 3 tego przepisu, wówczas organ jest obowiązany dokonywać doręczeń przy użyciu poczty elektronicznej. Naruszenie tego obowiązku, polegające na pominięciu tej formy doręczenia i zastąpienia jej inną, implikuje w ocenie Sądu skutek nieprawidłowego doręczenia pisma stronie, czego następstwem może być przekroczenie ustawowego terminu załatwienia danej sprawy. To właśnie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku. Nie jest to jednak uchybienie tej wagi, aby można mu było przypisać znaczenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Skarżący otrzymał bowiem informację publiczną, której udostępnienia żądał, z wyjątkiem danych, którymi organ nie dysponował; co więcej, otrzymał od organu uzupełniającą informację dotyczącą okoliczności będących następstwem zmiany planu finansowego dokonanej po udzieleniu pierwotnej odpowiedzi. Zarzut opóźnienia w załatwieniu sprawy, a w konsekwencji bezczynności, odnosi się zatem tylko i wyłącznie do kryterium formalnego, jakim jest właściwy wybór sposobu doręczenia, nie ma natomiast analogicznego skutku na polu prawa materialnego. W sensie materialnoprawnym obowiązek udostępnienia informacji publicznej został przez organ spełniony.

Stwierdzając zatem bezczynność organu, Sąd odniósł ten przymiot wyłącznie do kwestii doręczenia odpowiedzi na wniosek w wybranej przez skarżącego formie poczty elektronicznej, nie stwierdził natomiast rażącego naruszenia prawa obejmującego również naruszenie obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu tylko łączne zajście obu przesłanek: materialnoprawnej oraz procesowej pozwalałoby na rozpatrywanie kwestii ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Taka ocena bezczynności organu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądowi, według którego rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, mieć skutki również w obszarze stosowania prawa materialnego, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14).

Prawne znaczenie doboru sposobu doręczenia pisma stronie stanowi zagadnienie proceduralne wielokrotnie omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowane są w tej kwestii przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 147/16). Tym samym nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, to takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy e-PUAP potwierdzenia takie generowane są automatycznie, co zabezpieczać ma interes wnioskodawców (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 162/16). Natomiast pogląd drugi, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazuje na obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 ). Dodatkowo NSA wywodzi, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane, a także, iż na wykorzystanie tej samej formy doręczeń może liczyć strona postępowania. Obywatel ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, a także będzie prowadzić dalszą korespondencję ze stroną przy użyciu tego sposobu doręczeń, czego wymaga zresztą wspomniany przepis art. 391 § 1 k.p.a. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14).

Zauważyć też należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co oznacza między innymi i to, że wnioskowi nie postawione zostały w przepisach u.d.i.p. żadne wymogi formalne co do jego formy ani sposobu wniesienia poza koniecznością jego utrwalenia w formie pisemnej. Orzecznictwo za pisemny wniosek uznaje również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Pozostaje niemniej faktem, że dokonanie doręczenia stronie pisma przy użyciu poczty zwykłej – z pominięciem poczty elektronicznej (ePUAP)– narusza tylko i wyłącznie przepisy procesowe, nie wywierając jednak skutku w obszarze prawa materialnego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów Sąd uznał więc, że organ był w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z 14 stycznia 2023 r.

Mając to na uwadze Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a) ppsa). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącego. Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób.

O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.