Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas usunięcia zagrożenia oddala skargę.

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]., znak: [...] nakazującą firmie "[...]" M. P. w P. zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach przy ul. [...] w C. na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż do 9 października 2015r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu 9 lipca 2015r. stwierdzono, że w sklepie przy ul. [...] w C. prowadzona jest działalność w zakresie wprowadzania do obrotu wyrobów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze, które mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

W związku z tym przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili – na podstawie art. 25 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) zwaną dalej "ustawą o PIS" - w dniu 9 lipca 2015r. kontrolę w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w C..

Podczas tej kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniach tego lokalu prowadzą działalność dwie firmy: [...] Sp. z o.o. (w godzinach od 12.00 do 20.00 od poniedziałku do soboty) oraz "[...]" M. P., ul. [...] m. [...], P. jako "[...]" (w godzinach od 10.00 do 18.00 od poniedziałku do piątku oraz od 10.00 do 14.00 w sobotę) – w kontroli nie byli obecni przedstawiciele tych firm, lecz wyłącznie sprzedawczynie każdego ze sklepu. W sali sprzedaży podczas kontroli znajdowały się 3 oszklone gabloty należące do firmy "[...]" oraz 2 oszklone gabloty należące do firmy [...] Sp. z o.o., co wynikało z kartek umieszczonych na gablotach. Dla obu firm wspólne są pomieszczenia: sala sprzedaży oraz toaleta z wydzielonym przedsionkiem i umywalką (toaleta zlokalizowana jest na zapleczu sklepu należącego do firmy [...] Sp. z o.o.). Stwierdzono, że sprzedawczyni firmy "[...]" ma nieograniczoną możliwość wejścia do pomieszczenia należącego do firmy [...] Sp. z o.o., gdyż drzwi do części zaplecza zajmowanego przez tę firmę w trakcie kontroli były cały czas otwarte, a sprzedawczyni swobodnie przemieszczała się po wszystkich pomieszczeniach sklepu, w tym po tym zapleczu, na którym, w dniu kontroli znajdowały się wyroby, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Sprzedawczyni firmy [...] Sp. z o.o. wyjaśniła bowiem, że towary umieszczone w gablotach służą jako ekspozycje, natomiast artykuły przeznaczone do sprzedaży składowane są na zapleczu. Zakupiony towar sprzedawczynie wydają klientom z pomieszczenia zaplecza. W dniu kontroli w gablotach oznaczonych nazwą: [...] Sp. z o.o. znajdowały się m. in. upominki w postaci drewnianych i glinianych figurek, bransoletek, kadzidełek, apaszek, korali. W jednej z tych gablot umieszczone zostały etykiety z nazwami: LUNA, IZYDA, JOWISZ, JOWISZ 1, JOWISZ 2 i cenami jednostkowymi tych produktów odpowiednio: [...] zł, [...] zł, 3Ózł, [...] zł, [...] zł oraz opakowania jednostkowe środków: "Cząstka Boga Luna 1g", "Cząstka Boga Izyda 0,5g", "Cząstka Boga Jowisz 0,3g", "Cząstka Boga Jowisz 1 0,3g"",Cząstka Boga Jowisz 2 0,3g". Ponadto w zajmowanej przez tę firmę tj. [...] Sp. z o.o. części lokalu przystosowanej na zaplecze, ujawniono w metalowej szafce w plastikowych koszyczkach ww. wyroby w następujących ilościach: "Cząstka Boga Luna 1g" - 9 szt., "Cząstka Boga Izyda 0,5g" - 8 szt., "Cząstka Boga Jowisz 0,3g" - 5 szt., "Cząstka Boga Jowisz 1 0,3g" - 6 szt., "Cząstka Boga Jowisz 2 0,3g" - 10 szt.

Organ I instancji wydał więc wskazaną na wstępie decyzję na podstawie art. art. 4 ust. 1 pkt 9a, art. 27 c ust. 1 i 3,art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, art. 44 b ust 1 pkt 1, art. 44 c ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 4, ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm.), dalej jako "u.p.n.".

Organ wyjaśnił, że z tych samych powodów i na tej samej podstawie wydał również decyzję wobec [...] Sp. z o.o., jako podmiotu działającego w tych samych pomieszczeniach, co "[...]" M. P..

W odwołaniu od tej decyzji M. P., reprezentowany przez radcę prawnego E. K. domagał się jej uchylenia, wnosząc o przeprowadzenie dowodów z oględzin lokalu przy ulicy [...] w C. na okoliczność istnienia oznaczeń, dotyczących godzin otwarcia sklepu, widocznego rozgraniczenia działalności dwóch sklepów, oznaczeń znajdujących się na witrynach określających przynależność towarów do danego przedsiębiorcy, wyodrębnienia stoisk handlowych, sposobu eksponowania produktów, istnienia w lokalu jednoznacznych informacji co do tego, który z przedsiębiorców i w jakim zakresie prowadzi w przedmiotowym lokalu działalność oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji bądź umorzenie w całości postępowania I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- nieważność wynikającą z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a. i polegającą na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, co do której nie mają zastosowania ustalenia organu i która nie jest właścicielem, ani dystrybutorem produktów, co do których organ ma podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz nieustalenie kręgu stron postępowania;

- naruszenie przepisów w postaci art.21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1, art.81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art.11, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania, zakresu działalności M. P., tego że nie jest on związany strukturalnie, majątkowo i osobowo ze spółką [...] Sp. z o.o., nie jest właścicielem zakwestionowanych produktów, na co wskazuje etykieta, brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

- naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych,

- naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej wyłącznie w stosunku do innego, aniżeli strona postępowania, podmiotu tj. [...] Sp. z o.o. z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 27c ust.3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", a także braku podstaw do zastosowania tych środków w stosunku do podmiotu, który nigdy nie wprowadzał wskazanych substancji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji.

Za prawidłowe uznał przyjęcie, że skoro w przedmiotowym lokalu stwierdzono produkty, mogące być środkami zastępczymi, to mimo że produkty te nie należały do M. P. "[...]", lecz do firmy [...], to z uwagi na to, że obie firmy wspólnie korzystały z wszystkich pomieszczeń, należało skierować decyzje o zaprzestaniu prowadzenia działalności w tych pomieszczeniach - wydawane na podstawie art. 44 c ust. 3 u.p.n. - do obu tych firm. Przepis ten stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art.44c ust.1, właściwy państwowy inspektor sanitarny dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną oraz nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, co dotyczy niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że została wydana również decyzja na podstawie art. 44c ust.1, poprzedzająca decyzję wydaną na podstawie art. 44c ust.3, z tym, że decyzja ta została skierowana wyłącznie do [...] Sp. z o.o.

Z tych względów zarzut bezpodstawnego skierowania decyzji do M. P. jest niezasadny. Skoro bowiem oba podmioty gospodarcze w tym samym lokalu prowadzą działalność handlową skierowaną do nieograniczonego kręgu konsumentów, której istotą jest sprzedaż produktów znajdujących się (lub mogących się znajdować) w tym lokalu, to istnieje podejrzenie, że oba podmioty mogą udostępniać osobom trzecim (konsumentom) te właśnie produkty, poprzez ich wyeksponowanie lub składowanie na terenie tego samego lokalu (sklepu). Tak opisane zachowanie - możliwości udostępniania produktów - może być skutkiem także zaakceptowania przechowywania takich produktów w lokalu przez inny podmiot, bowiem czynność udostępniania produktów nie musi mieć związku z okolicznościami, dotyczącymi sposobu ich wprowadzenia do lokalu. Udostępnianie produktów oderwane jest także od kwestii własności, co także przesądza o niezasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, a przemawia za słusznością rozstrzygnięcia w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty "Cząstka Boga", wprowadzane do obrotu przez firmę [...] Sp. z o.o. są środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz ze względu na konieczność ochrony życia ludzi biorąc pod uwagę zwiększenie zagrożenia, wzrost liczby zatruć i zgonów z powodu zażycia dopalaczy okres wakacji, urlopów i możliwość nasilenia zainteresowania młodych ludzi substancjami psychoaktywnymi (stwierdzono zainteresowanie młodzieży oferowanymi produktami w sklepie), co jest okolicznością powszechnie znaną. Przerwa w działalności obiektu handlowego może natomiast skutecznie uniemożliwić dalsze sprzedawanie zakwestionowanych środków, a także usunąć realne zagrożenie, na czas w którym poddawane są one badaniom, celem podjęcia dalszych środków prawnych.

Zdaniem organu odwoławczego, nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania na skutek braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy mieć na względzie, że art. 81 K.p.a. pozwala co do zasady na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.. Zgodnie zaś z art. 10 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na omówione już wyżej zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Nadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a skarżący takiej zależności nie wykazał. Niezależnie od powyższego strona w toku postępowania odwoławczego była zawiadamiana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., z których nie skorzystała, w tym nie zapoznawała się z aktami, nie wnosiła uwag i innych wniosków w sprawie, co do ustaleń i toku postępowania. Nadto należy wskazać, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium RP środków zastępczych nie jest wolne lecz objęte jest całkowitym i generalnym zakazem wyrażonym w art.44b ust. 1 ustawy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 9 lipca 2015 roku w lokalu przy ulicy [...] w C. została przeprowadzona przez pracowników posiadających upoważnienia do przeprowadzania czynności kontrolnych. Nadto uprawnienia do podejmowania działań kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej wynikają również wprost z art. 25 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W protokole kontroli sanitarnej zostały powołane upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych, a także upoważnienia do przeprowadzania kontroli. Kontrola została przeprowadzona po okazaniu legitymacji służbowych, upoważnień do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowaniu osoby będącej w lokalu o przysługujących jej prawach i obowiązkach zgodnie z art. 79a ust. 9 u.s.d.g. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, nie doszło do naruszenia art. 79a i art. 79b ww. ustawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 79 ust.2 pkt 5 zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli uzasadnione jest zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W ocenie organu II instancji powołanie powyższych przepisów w przedmiotowej sprawie było uzasadnione. Zarzut naruszenia art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej również jest niezasadny, bowiem w toku kontroli nie został złożony skutecznie sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych i wykonywania przez organ I instancji czynności kontrolnych.

Wbrew zarzutom odwołania, zasadnie nadano decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Gdyby natomiast zaskarżonej decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, strona do chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna, mogłaby kontynuować działalność w lokalu, w którym wprowadzano do obrotu środki, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że stanowią one "środki zastępcze. Takie działanie byłoby natomiast zachowaniem dalece niepożądanym dla ochrony zdrowia ludzkiego. Zagrożenie dla zdrowia stwarzane przez środki zastępcze jest bowiem zjawiskiem powszechnie znanym, mającym potwierdzenie w szeroko podawanych do publicznej wiadomości przypadkach zatruć po zażyciu produktów stanowiących środki zastępcze. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. art. 108 k.p.a.

Niezasadny jest również - zdaniem organu odwoławczego - zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (postępowanie zostało przeprowadzone wszechstronnie, a uzasadnienie faktyczne i prawne jest obszerne i wyczerpujące) oraz przepisów o właściwości, którą ustalono zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 kpa stanowiącego, że w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym jest, był albo będzie on prowadzony. Przy ustalaniu właściwości miejscowej organu bierze się więc za podstawę nie siedzibę zakładu czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce w którym zakład (sklep) jest, był lub będzie prowadzony. Z powyższego wynika, że miejsce prowadzenia zakładu pracy jest miejscem położenia zakładu w znaczeniu przedmiotowym. W przypadku sklepu, którego lokalizacja na terenie określonego powiatu, jest miejscem prowadzenia działalności przez daną osobę prawną poza jej siedzibą, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny miejsca prowadzenia działalności przez sklep.

Nadto organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych strony, gdyż wnioski te są bezprzedmiotowe, bowiem bezsporna jest okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia tj. to, że w przedmiotowym lokalu zakwestionowano środki z uzasadnionym podejrzeniem, że są one środkami zastępczymi, a w sprawie została uprzednio wydana decyzja na podstawie art. 44c ust 1 ustawy. Wniosek o przeprowadzenie dowodów z oględzin lokalu na okoliczność istnienia oznaczeń, dotyczących godzin otwarcia sklepu, widocznego rozgraniczenia działalności dwóch sklepów, oznaczeń znajdujących się na witrynach określających przynależność towarów do danego przedsiębiorcy, wyodrębnienia stoisk handlowych, sposobu eksponowania produktów, istnienia w lokalu jednoznacznych informacji co do tego, który z przedsiębiorców i w jakim zakresie prowadzi w przedmiotowym lokalu działalność nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 78 § 2 kpa organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie - okoliczności te zostały bowiem ustalone w protokole kontroli oraz załączonej do sprawy dokumentacji fotograficznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. P. "[...]", reprezentowany przez radcę prawnego E. K., wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu, a ponadto zarzut naruszenia art. 44 c ust. 3 pkt 2 u.p.n. poprzez wydanie wobec skarżącego decyzji o zakazie prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu, bez wcześniejszego wydania wobec skarżącego decyzji na podstawie art. 44c ust. 1 nakazującej wstrzymanie wytwarzania zakwestionowanego przez organ produktu lub wycofanie go z obrotu oraz zarzut naruszenia art. 4 pkt 34 tej ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że sprzedaż detaliczna konsumentom, produktów podejrzewanych, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu", a nie jedynie udostępnienie tych środków konsumentom.

W uzasadnieniu skarżący podniósł zatem, że decyzja nie powinna być skierowana do niego, skoro podejrzane produkty należą do innego podmiotu. Jego zdaniem, decyzja wydawana na podstawie art. 44c ust. 3 pkt 2 ustawy o narkomanii jest możliwe tylko w przypadku uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 44c ust. 1 nakazującej wstrzymanie wytwarzania produktu lub wycofanie go z obrotu, a to jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy zostanie takie wytwarzanie produktu lub wprowadzanie go do obrotu stwierdzone – taka sytuacja nie zachodziła natomiast w odniesieniu do skarżącego.

Organ nie zapewnił skarżącemu udziału w przeprowadzonej przez pracowników organu kontroli, a następnie bezzasadnie zakazał skarżącemu prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu, pomimo tego, że skarżący w żaden sposób nie jest związany ze spółką [...], której produkty organ przekazał do badania, naruszając w ten sposób przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ nie umożliwił również skarżącemu końcowego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, naruszając jego prawa strony. Organ naruszył również przepis art. 21 § 1 ust. 3 kpa, dotyczący właściwości miejscowej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ błędnie przyjął, że sprzedaż detaliczna konsumentom produktów podejrzewanych jako środki zastępcze, stanowi "wprowadzanie ich do obrotu". Skarżący powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni art. 52a ust. 1 u.p.n., który odnosi się do nakładania kar pieniężnych za wprowadzanie do obrotu m.in. środków zastępczych. W świetle tego orzecznictwa, wprowadzanie do obrotu udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są ich konsumentami. W sytuacji, gdy podmiot nie dokonał wytworzenia, a jedynie pozyskał takie środki od wytwórcy w celu dalszej odsprzedaży w obrocie hurtowym lub detalicznym, nie ma natomiast podstaw do nałożenia kary, o której mowa w art. 52 a ust. 1 u.p.n.

W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, kto faktycznie wytworzył zakwestionowane produkty, dlatego brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił również bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc naruszenie art. 108 kpa, gdyż jest to możliwe wyłącznie w razie wyjątkowo ważnego interesu strony, którego organ nie wykazał.

Zarzucił również obszernie, przytaczając orzecznictwo i piśmiennictwo, naruszenie art. 107 § 3 kpa tj. brak należytego uzasadnienia w zakresie ustaleń faktycznych, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które – jego zdaniem – jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 44c ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii ("u.p.n."), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz.875), obowiązującym od dnia 1 lipca 2015r.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art.44c ust.1 u.p.n., właściwy państwowy inspektor sanitarny dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną oraz nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, co dotyczy niniejszej sprawy

Zgodnie natomiast z art. 44c ust.1 u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Prawidłowo organy uznały, że w sprawie zachodziły podstawy do skierowania zakazu, o którym mowa w art. 44c ust. 3 u.p.n. także (obok [...] Sp z o.o.) do skarżącego M. P. "[...]".

Bezspornie w lokalu przy ul. [...] w C. stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze w rozumieniu art.4 pkt 27 u.p.n.. Zgodnie bowiem z tym przepisem środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W przedmiotowym lokalu stwierdzono takie produkty jak Cząstka Boga Luna, I. i J., a więc znane "dopalacze", czyli produkty o działaniu psychoaktywnym, zawierające substancje silnie oddziałujące na układ nerwowy.

Okoliczność ta nie jest kwestionowana.

Stwierdzono również, że produkty te należą do firmy [...] Sp. z o.o. – znajdują się zarówno w gablotach tej spółki (pojedyncze sztuki), jak i na wykorzystywanym przez nią zapleczu. Przeznaczone są jako produkty do sprzedaży, opatrzone cenami - okoliczność ta również nie jest kwestionowana.

Organ wydał więc w dniu 9 lipca 2015r. na podstawie art. 44b ust. 1 pkt 1, art. 44 c ust. 1, 3, 4 i 8 u.p.n. decyzję w stosunku do [...] Sp. z o.o. m.in. nakazującą wycofanie tych produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy są one środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi i jednocześnie nakazującą zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach przy ul. [...] w C. (k.30 akt admin.).

Wobec wydania nakazu wycofania produktów z obrotu zgodnie z art. 44 c ust.1 u.p.n., uzasadnione stało się wydanie również w stosunku do skarżącego M. P. "[...]" decyzji na podstawie art. 44c ust. 3 u.p.n. nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym lokalu.

Wbrew zarzutom skargi, do wydania takiej decyzji wobec skarżącego – w świetle okoliczności niniejszej sprawy - nie było konieczne ani to, by to skarżący był podmiotem wprowadzającym środki zastępcze do obrotu ("dystrybutorem"), ani to, by wobec niego została wydana decyzja na podstawie art. 44 c ust. 1 u.p.n.

Celem powołanego przepisu art. 44 u.p.n. jest wyeliminowanie zagrożenia dla życia i zdrowia, jakie wywołują "dopalacze" czyli środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n.

Państwowy inspektor sanitarny zobowiązany jest więc – w razie stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, podjąć czynności zmierzające do przeprowadzenia przez specjalistyczny podmiot badań mających na celu ustalenie czy rzeczywiście te produkty takimi środkami lub substancjami. Organ ten w pierwszej kolejności w drodze decyzji nakazuje więc wstrzymanie wytwarzania takich produktów albo jeśli są one już w obrocie - wycofanie ich z obrotu – na czas niezbędny do przeprowadzenia badań. Następnie organ dokonuje zabezpieczenia podejrzanych produktów oraz nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu produktu do obrotu – również na czas niezbędny do przeprowadzenia badań produktu. Następnie w razie potwierdzenia po przeprowadzeniu badań, że produkt jest środkiem zastępczym lub substancją psychotropową, organ kolejną decyzją zakazuje (całkowicie) jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu oraz nakazuje jego wycofanie z obrotu, a także orzeka jego przepadek na rzecz Skarbu Państwa i zniszczenie (art. 44 c ust. 1, 3, 4 u.p.n.).

Przepis nie przewiduje wprost, do kogo mają być adresowane powyższe decyzje – przy określaniu ich adresatów należy więc dokonać wykładni systemowej przepisów u.p.n.

Celem tej ustawy jest przeciwdziałanie narkomanii, które realizuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, gospodarczej, oświatowo-wychowawczej i zdrowotnej, a w szczególności przez m.in. zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii (art. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 5). Ustawa wprowadza więc zasadę, że obrót, wytwarzanie, przetwarzanie, przerób i posiadanie takich substancji jest możliwe wyłącznie na podstawie pozwolenia wydawanego tylko szczegółowo określonym podmiotom przez uprawnione organy i czynności te podlegają ponadto ścisłemu nadzorowi. Istnieje więc ogólny zakaz dokonywania takich czynności bez zezwolenia, co oznacza, że dotyczy on wszystkich podmiotów prawa. O ile więc ustawa ta wprost nie zezwala określonym podmiotom bądź grupie podmiotów na obrót, wytwarzanie, przetwarzanie, przerób czy posiadanie takich substancji, to obowiązkiem podmiotów prawa jest powstrzymywanie się od dokonywania takich działań.

Jednym z przewidzianych w ustawie sposobów realizacji zapobiegania narkomanii jest określony w przepisie art. 44 b u.p.n. całkowity zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych.

Ustawa nie przewiduje wyjątków w tym zakresie.

Na każdym podmiocie prawa ciąży więc obowiązek powstrzymywania się od dokonywania tych czynności. Ustawa definiuje przy tym w art. 4 pkt 34 "wprowadzanie do obrotu" jako udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych; a w pkt 35 "wytwarzanie" jako czynności, za pomocą których mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli tych środków lub substancji.

W świetle powyższego, każdy podmiot prawa ma obowiązek powstrzymywać się od wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych. Z uwagi na ogólnie sformułowany zakaz, nie można przyjąć – wbrew zarzutom skargi – że obowiązek ten spoczywa wyłącznie na producencie, pomimo, że ustawa zawiera definicję producenta jako przedsiębiorcę wytwarzającego, przetwarzającego lub przerabiającego środki odurzające, substancje psychotropowe lub prekursory (art. 4 pkt 18). Każdy podmiot prawa, a więc przede wszystkim przedsiębiorca będący producentem środków wymienionych w art. 44b u.p.n. tj. środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, choć nie tylko on, ma więc obowiązek powstrzymywania się od dokonywania tych czynności.

Określając zatem adresatów poszczególnych decyzji wymienionych w art. 44c należy mieć na uwadze powyższą zasadę.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedna z decyzji, wydawanych – jak wyżej wskazano – w odpowiedniej kolejności przez PIS w ramach szeregu czynności, do których organ ten jest zobowiązany, zmierzających do usunięcia zagrożenia związanego z wytwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych. Orzeka ona o czasowym nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu do obrotu takich produktów. Należy zauważyć, że powołany przepis art. 44c ust. 3 u.p.n. posługuje się ogólnym pojęciem działalności, nie ograniczając jej do działalności gospodarczej.

Mając zatem na uwadze zakaz dokonywania jakichkolwiek czynności polegających na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych oraz to, że decyzja o czasowym nakazie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach, w których te czynności są wykonywane, jest podejmowana przez państwową inspekcję sanitarną w ramach szeregu innych czynności mających wspólnie na celu zapobieżenie zagrożeniu dla życia i zdrowia, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że adresatem takiej decyzji nie musi być wyłącznie przedsiębiorca, ale każdy, kto prowadzi jakąkolwiek działalność w pomieszczeniach, w których środki takie są wytwarzane albo wprowadzane do obrotu, jeżeli działalność ta mogłaby w najmniejszym nawet stopniu ograniczać lub utrudniać usunięcie stanu zagrożenia wywołanego przez "dopalacze" znajdujące się w tym pomieszczeniu.

U.p.n. definiując "wprowadzanie do obrotu" nie ogranicza bowiem tego pojęcia wyłącznie do osoby bądź podmiotu, który fizycznie wręcza dany środek innej osobie. Ustawa mówi o udostępnianiu takich środków osobom trzecim, co jest pojęciem znacznie szerszym niż dawanie, wręczanie, przekazywanie; "udostępnianie" to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu np. w lokalu.

Z tych względów stwierdzić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 44 c ust. 3 u.p.n. może być skierowana nie tylko do tego, kto wytwarza środek zastępczy (producenta) i nie tylko do przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Decyzja taka może być skierowana do każdej osoby bądź podmiotu, który prowadzi w pomieszczeniu jakąkolwiek działalność, w wyniku której udostępnia, a więc stwarza, nawet "przy okazji", możliwość nabywania takich środków przez inne osoby.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Prowadzenie przez skarżącego działalności w lokalu przy ul. [...] w C., pomimo że – jak twierdzi – jest to działalność niezależna od działalności firmy [...] Sp. z o.o., której produkty zakwestionowano, nie pozwoliłoby bowiem na skuteczne usunięcie stanu zagrożenia polegającego na możliwości nabycia w tym lokalu zabronionych środków zastępczych. Tylko całkowite zaprzestanie wszelkiej działalności w pomieszczeniach, w których są wytwarzane bądź wprowadzane do obrotu dopalacze, a więc tylko faktyczne zamknięcie lokalu dla osób trzecich, stanowi dostateczną gwarancję, że substancje te nie będą w dalszym ciągu udostępniane.

Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności powinien być kierowany wyłącznie do podmiotu, który wytwarza lub wprowadza do obrotu dopalacze, to skoro pomieszczenia, w których te czynności wykonuje, podlegają zamknięciu, nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie w tych samych pomieszczeniach innej działalności z nieograniczonym dostępem dla konsumentów.

Z tego względu rację mają organy, że decyzja mogła być skierowana do skarżącego. Została ona wydana w związku z czynnościami mającymi na celu usunięcie uzasadnionego zagrożenia środkami zastępczymi, do których podjęcia Państwowy Inspektor Sanitarny był ustawowo zobowiązany. Decyzja został wydana po uprzednim nakazaniu wycofania z obrotu tych środków i równocześnie z jej wydaniem podjęto czynności zabezpieczające znalezione środki zastępcze. Przepis art. 27 c ust. 3 ustawy o PIS nie został naruszony, bowiem wobec szczegółowej regulacji w art. 44 c ust. 3 u.p.n., obowiązującej od 1 lipca 2015r., nie miał on bezpośredniego zastosowania.

Organ nie naruszył przy tym przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa – przeprowadził bowiem wyczerpująco postępowanie wyjaśniające i sporządził obszerne uzasadnienie, w którym szczegółowo przedstawił stan faktyczny oraz wyjaśnił podstawy prawne. Dokonane ustalenia były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. W świetle powyższych uwag Sądu, organ nie miał podstaw do przeprowadzenia dodatkowych dowodów, których domagał się skarżący. W szczególności nie było konieczne wyjaśnianie czy skarżący jest dystrybutorem zakwestionowanych środków, skoro bezspornie ustalono, że Spółka [...] środki takie wprowadzała do obrotu, przy czym - wbrew zarzutom skargi – obecnie, wobec definicji legalnej "wprowadzania do obrotu", nie można przyjąć, że pojęcie to nie obejmuje sprzedaży detalicznej (konsumenckiej) (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016r., III SA/Łd 992/15); art. 52 a ust. 1 u.p.n., dotyczący kar pieniężnych, do którego odwołują się sądy administracyjne w powołanych przez skarżącego orzeczeniach, nie ma w tym zakresie zastosowania.

Organy nie naruszyły również prawa skarżącego do udziału w postępowaniu (art. 10 kpa), gdyż – jak wynika z akt – skarżący brał w nim udział, składając odwołanie i zgłaszając swoje uwagi i wnioski. Nie było natomiast obowiązkiem organu zapewnienie bezpośrednio jemu udziału w czynnościach kontrolnych - kontrola miała charakter niezapowiedziany, do czego organ był uprawniony na podstawie art. 79 ust.2 pkt 4a u.p.n., zgodnie z którym organy kontroli nie zawiadamiają przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, jeżeli przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 u.p.n. W kontroli brała udział pracownica skarżącego, co w świetle art. 77 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej było wystraczające do przyjęcia, że prawa skarżącego jako strony nie zostały naruszone. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.). Ponadto skarżący zapoznał się z wynikami kontroli, których nie zakwestionował. Zarzuty skarżącego dotyczą przede wszystkim interpretacji przepisów, a w zakresie ustaleń faktycznych zwraca on uwagę na okoliczności, które – jak wyżej wskazano – w świetle dokonanej przez Sąd wykładni przepisów – nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 108 kpa dotyczący nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji – z uwagi na duże ryzyko, że niezamknięcie lokalu, w którym stwierdzono środki zastępcze (niezaprzestanie prowadzenia w nim działalności) spowoduje dalsze nielegalne udostępnianie tych środków osobom trzecim, w tym dzieciom i młodzieży, co stanowi zagrożenie ich zdrowia i życia.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło również do naruszenia przepisów o właściwości organu.

Zgodnie z art. 21 § 1 kpa - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;

3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Jeżeli natomiast nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w W. (§ 2).

W sprawie niniejszej zastosowanie miał art. 21 § 1 pkt 2 kpa – decyzja została bowiem wydana ze względu na miejsce prowadzenia działalności zabronionej, a więc dotyczyła zakładu pracy, rozumianego jako zespół zorganizowanych środków i osób. Organem właściwym był więc – zgodnie z art. 10 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie.

Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.).