Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. spółki z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako u.p.b.), art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – nałożył na Zakład Wodociągów Kanalizacji i Usług Komunalnych (dalej jako ZWKiUK) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego systemu kanalizacji w m. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie sieci kanalizacyjnej w m. [...] w zakresie wprowadzonych zmian istotnych. Termin wykonania obowiązku określił jako 60 dni od daty doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ZWKiUK zawiadomił o zakończeniu robót budowlanych. Z dołączonej do zawiadomienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynikało, że kolektor kanalizacji sanitarnej został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]). W protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazano, że sieć kanalizacji sanitarnej została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (na podstawie zawiadomienia ZWKiUK o zakończeniu budowy z dnia [...] kwietnia 2010 r., wobec czego PINB wydał zaświadczenie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdzające przyjęcie zawiadomienia bez wniesienia uwag i zastrzeżeń). Uczestniczący w oględzinach A.Ł. przedłożył kserokopię mapy zasadniczej opracowanej w skali 1:1000, wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], obejmującej działkę nr [...], której jest właścicielem oraz działkę nr [...] – stanowiącą drogę gminną. Zgodnie z tą mapą odcinek około 30 m sieci kanalizacji sanitarnej został ułożony na działce nr [...]. Podczas oględzin strony ustaliły, że A.Ł. wystąpi do ZWKiUK o prawne uregulowanie zlokalizowanego na działce nr [...] odcinka kanalizacji sanitarnej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. A.Ł. poinformował organ, że ZWKiUK wycofał się z poczynionych ustaleń i nie wyraził zgody na polubowne załatwienie sprawy. Do pisma dołączył m.in. sporządzony przez geodetę szkic polowy oraz obliczenie powierzchni zajętej przez rurociąg kanalizacji sanitarnej z PCV 0200 na działce nr [...], która wynosi 109 m2.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. Urząd Miejski przesłał do organu kopię postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a nieruchomościami oznaczonymi działkami nr [...], usytuowanymi w [...].

W dniu [...] października 2020 r. ponownie przeprowadzono oględziny. Ustalono

w trakcie nich, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Sąd Rejonowy określił przebieg granicy pomiędzy działkami wskazanymi powyżej, a odcinek - część sieci kanalizacji sanitarnej jest usytuowany na działce nr [...].

W świetle powyższych ustaleń PINB stwierdził, że przedmiotowy kolektor kanalizacji sanitarnej został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, z jednoczesnym naruszeniem prawa do nieruchomości działki sąsiedniej - nr [...]. Wobec tego organ nałożył na inwestora obowiązek opracowania projektu zamiennego wraz z uzgodnieniami w zakresie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., wskazując, iż zakres opracowania projektu zamiennego powinien spełniać wymogi zawarte w art. 34 u.p.b. oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. ZWKiUK wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza interes obywateli,

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez błędne uznanie, że skarżący dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego

i w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego, podczas gdy w sprawie powinna zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w sprawie nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a zmiana statusu prawnego nieruchomości w zakresie przebiegu granic, która nastąpiła po zakończeniu budowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzuciła ponadto, że skoro nie dysponuje tytułem prawnym do dysponowania gruntem na cele budowlane, to brak jest podstaw do nałożenia na nią obowiązku wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. WINB stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana bez prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a.

Na skutek sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 220/21, uchylił powyższą decyzję WINB, wskazując, że wszystkie elementy faktualne wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Uzupełnienie prowadzonego postępowania leży w pełnym zakresie kompetencji organu odwoławczego, który, jeśli uzna to za potrzebne, może zlecić przeprowadzenie określonych czynności przez organ I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 k.p.a.). Takie rozwiązanie ma tę zaletę, że to organ odwoławczy decyduje, jakie to konkretnie czynności należy przeprowadzić, by rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, bez potrzeby ponawiania całego trybu administracyjnego i odwoławczego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., nakazał ZWKiUK doprowadzenie wykonanych robót, polegających na budowie sieci kanalizacyjnej

w miejscowości [...], w zakresie działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] (droga gminna), do stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z warunkami udzielonego przez Starostę decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji WINB nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż zmiana trasy przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę wynika ze zmiany przebiegu granic nieruchomości (działek nr [...]), ustalonej postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Istotnym dowodem dla ustalenia faktycznego przebiegu trasy sieci kanalizacji sanitarnej jest bowiem mapa zasadnicza. Przebieg trasy kanalizacji przedstawiony na tej mapie jednoznacznie wskazuje, iż obejmuje ona również działkę nr [...], która nie została wskazana w sentencji decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Brak jest również okoliczności świadczących o przeprowadzeniu robót zmieniających przebieg trasy sieci kanalizacyjnej w obrębie wyżej wymienionych działek już po złożeniu przez inwestora w dniu 5 maja 2010 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci.

W związku z tym WINB zauważył, że stosownie do § 20 obowiązującego

w dacie sporządzenia zawiadomienia o zakończeniu budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133 ze zm.), dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Skoro zaś w omawianym przypadku faktyczna trasa sieci, wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], została uwidoczniona na mapie zasadniczej w roku 2014, to okoliczność ta posiada decydujące znaczenie dla oceny zgodności trasy sieci z przewidzianą w projekcie, niezależnie od danych zawartych w zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Mapa zasadnicza to - stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje

o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z przepisów powyższeh ustawy jednoznacznie wynika, że mapę wpisaną do ewidencji ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej należy traktować jako mapę aktualną.

Mając to na uwadze, zdaniem WINB w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przy czym do oceny

w powyższym zakresie należało wziąć pod uwagę przepisy aktualnie obowiązujące.

I tak, do oceny, czy zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej rzeczywiście jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajduje art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej jako u.z.u.p.b.). Zgodnie bowiem z art. 28 pkt 1 litera "a" tej nowelizacji do spraw uregulowanych ustawą zmienianą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b.,

w brzmieniu aktualnie obowiązującym, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Zatem,

w omawianym przypadku ewentualne odstąpienie można byłoby ocenić jako istotne

(i z tego powodu wymagające sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy) tylko w sytuacji, gdy zwiększa ono obszar oddziaływania poza działkę własną inwestora, stanowiącą teren realizacji przedsięwzięcia. Bez wątpienia zaś przekroczenie granicy działki nr [...] z działką nr [...], powodujące częściowe usytuowanie obiektu na działce nr [...], powoduje sytuację polegającą na zwiększeniu obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt został zaprojektowany.

WINB wskazał, że fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie ma bowiem podstaw by przyjąć, że brak sprzeciwu organu uniemożliwia organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie

o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie

z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Mając na względzie powyższe WINB podzielił stanowisko PINB o istotnym odstępstwie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zwracając jednak uwagę, że organ powiatowy nie dokonał w omawianym przypadku wyczerpujących ustaleń przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Decyzję tą można bowiem wydać dopiero po wykluczeniu przesłanek wskazujących, że rodzaj dokonanego odstępstwa powoduje konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Przepis ten należy zastosować w przypadku, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia wykonanych z naruszeniem prawa robót (w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1) do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, tj. usunięcia występującej

w takim przypadku niezgodności z przepisami.

WINB wskazał, że przed wydaniem decyzji merytorycznej organ winien dokonać oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie wynikającym

z przepisów art. 5 ust. 1 u.p.b., robót wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Przy czym wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 (pkt 1 lub pkt 3) u.p.b. Organ nadzoru budowlanego musi również ustalić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, to jest: czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go jednocześnie do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Następnie WINB wyjaśnił, że wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., prowadzi do wniosku, że w toku postępowania naprawczego należy zbadać przede wszystkim zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydając decyzję na tej podstawie organ nadzoru budowlanego powinien mieć na uwadze art. 52 u.p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje wprost podmioty zobowiązane między innymi do dokonania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym (art. 51). Obowiązkami tymi może zostać obciążony jedynie podmiot mający tytuł prawny do obiektu. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne zobowiązany jest do zbadania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów regulujących tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przemawia art. 4 u.p.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Z kolei art. 3 pkt 11 u.p.b. stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

WINB stwierdził, że z akt administracyjnych ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika żeby organ powiatowy zbadał powyższe kwestie. WINB podkreślił tu także związanie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2021 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł, aby omawiane roboty budowlane naruszały przepisy o planowaniu przestrzennym albo przepisy techniczno-budowalne. Roboty budowlane zrealizowane zostały pod nadzorem osób posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe (uprawnienia budowlane), co powoduje brak ewentualnych zastrzeżeń co do ich jakości, takowych zastrzeżeń nie ujawnił również organ I instancji ani też nie zgłaszały strony postępowania. Jednak w ramach przeprowadzonych czynności wyjaśniających WINB ustalił, że inwestor nie dysponuje obecnie na cel budowlany nieruchomością gruntową - działką nr ewid. [...], ani też nie dysponował nią w okresie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę oraz w toku jego realizacji.

W związku z tym WINB stwierdził, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o braku możliwości nałożenia na niego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obowiązku sporządzenia

i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Ma to istotne znaczenie, bowiem wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. jest koniecznym warunkiem do wydania kolejnej decyzji,

o której mowa wart. 51 ust. 4 u.p.b., to jest decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W rezultacie w ocenie organu odwoławczego w sprawie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym należało nakazać inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót, polegających na budowie sieci kanalizacyjnej

w miejscowości [...], w zakresie działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] (droga gminna), do stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2008 r. Dyspozycja zawarta w powołanym przepisie uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie przewiduje możliwości określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu, a obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja jest ostateczna.

W związku z tym WINB wskazał, że ze względu na prowadzone postępowanie naprawcze, konieczne są jednoznaczne ustalenia faktyczne w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 u.p.b. Gwarantują one realizację zasady wyrażonej w art. 4 u.p.b. Dlatego w ocenie WINB należało uchylić w całości decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. i jednocześnie orzec, jak w sentencji niniejszej decyzji. Przy czym w ocenie organu odwoławczego niniejsza decyzja nie powoduje naruszenia art. 139 k.p.a. Bez wątpienia bowiem zaskarżona przez inwestora robót decyzja legalizacyjna PINB narusza interes społeczny poprzez dopuszczenie do legalizacji robót wykonanych z rażącym naruszeniem art. 4 u.p.b. Uzależnienie wykonywania robót budowlanych od posiadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego. Natomiast doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem oznacza także zbadanie i wyjaśnienie, czy inwestor tych robót posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym chodzi

o takie uprawnienie obowiązujące w chwili wydawania decyzji dotyczącej tych robót budowlanych.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. ZWKiUK, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

2) art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób nadwyrężający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez próbę załatwienia sprawy nie znajdującej się w kompetencjach organu - i to w celu "zdążenia" przed wejściem w życie zakazu (w dacie wydania pierwotnie zaskarżonej decyzji)

i w celu obejścia zakazu z art. 37b u.p.b.;

3) art. 10 k.p.a., przez wydanie decyzji bez uprzedniego poinformowania skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz wypowiedzenia się co do nich po ich skompletowaniu na potrzeby wydania decyzji;

4) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez:

a) przyjęcie, że mechanizm ten znajduje zastosowanie względem robót już wykonanych, podczas gdy przepisy te odnosić się mogą jedynie do robót budowlanych będących w toku (wykonywanych);

b) jego zastosowanie pomimo tego, iż zgodnie z art 51 ust. 1 u.p.b. decyzja wydawana jest przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a takie postanowienie w sprawie nigdy nie zostało wydane;

c) przyjęcie, że decyzją można zastąpić postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b.;

d) zastosowanie powyższych przepisów do skonsumowanego lata wcześniej pozwolenia budowlanego;

e) zastosowanie tych przepisów w odniesieniu do kwestii własności nieruchomości, przebiegu granic i upoważnienia do dysponowania gruntem, podczas gdy przedmiotowe przepisy naprawcze mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przepisów stricte prawa budowlanego (tj. dot. sztuki budowlanej) i nie są lex specialis względem Księgi drugiej Kodeksu cywilnego;

5) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 u.p.b., poprzez wydanie decyzji reformacyjno-merytorycznej w sprawie, która nie należy do właściwości organów administracji publicznej (postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania), lecz jest materią regulowaną przez ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (roszczenie o ustanowienie służebności lub roszczenie negatoryjne, a także art. 231 Kodeksu cywilnego).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie

w całości postępowania w sprawie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisach.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, którego nie zmienia treść skargi.

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. uczestnik postępowania A.Ł. nie podzielił stanowiska, iż ustalenie granicy pomiędzy działkami nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w z dnia [...] sierpnia 2020 r., a przed tą datą przebieg granicy nie był znany bądź był inny niż obecnie, a inwestycja była realizowana na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], która odzwierciedlała ówczesny stan prawny. Podkreślił, że konieczność odnowienia przebiegu granicy wyniknęła z faktu zniszczenia znaków granicznych w trakcie realizacji inwestycji przez ZWKiUK. Burmistrz był o tym poinformowany. Niestety odbudowa drogi przeciągała się, a gdy do niej doszło to okazało się, że droga nie została odnowiona w pierwotnych granicach a znaków granicznych nie odnowiono. W związku z tym w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie granic, wskazując m.in. na fakt zrealizowania inwestycji budowy kanalizacji. Wówczas nie miał świadomości, że inwestycja budowy kanalizacji została zlokalizowana na terenie jego działki. Sądził, że tylko droga została odnowiona z naruszeniem granic. Zdaniem uczestnika Sąd nie dokonał wyznaczenia nowego przebiegu granicy, lecz odtworzył istniejący przebieg granicy na podstawie dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego. Po zakończeniu budowy kanalizacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, po przyjęciu materiałów do zasobów powiatowych uwzględniono jej przebieg na mapie zasadniczej. Mapa zasadnicza znajdująca się aktach sprawy jest dokumentem, potwierdzającym stan prawny i dokumentującym, że wiedza dotycząca przebiegu granic była powszechnie znaną, nie budzącą żadnych wątpliwości.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w geodezji rozróżnia się dwa pojęcia: prawny przebieg granicy i faktyczny przebieg granicy. Brak zbieżności pomiędzy granicami może stanowić podstawę przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości, a dopiero pozytywne orzeczenie w tym przedmiocie może stać za uruchomieniem procedur natury cywilnej, nie zaś administracyjnej.

W ocenie pełnomocnika w szczególności niemożliwa do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organy administracji wkraczają w kompetencje sądów powszechnych właściwych do rozpoznania roszczeń i wniosków w zakresie ustanowienia służebności przesyłu, kwestii negatoryjnych czy posesoryjnych. Sam fakt naruszenia granicy służebności gruntowej, nie obliguje od razu organów nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Takie zdarzenie stanowi podstawę do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i postępowania naprawczego może mieć zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych będących w toku, nie zaś procesu budowlanego dawno i ostatecznie zakończonego. Decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ma charakter następczy względem postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b.,

a takie postanowienie nigdy w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane.

Według strony skarżącej zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z wydanym przez PINB zaświadczeniem o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu robót bez wniesienia uwag oraz z wydanym pozwoleniem na budowę. W obecnym stanie prawnym należałoby w pierwszej kolejności usunąć z obrotu prawnego pierwotnie zrealizowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, jednak nie ma prawnego instrumentu pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat. Ponadto PINB zaakceptował zawiadomienie inwestora

o zakończeniu robót i nie wniósł sprzeciwu, na wniesienie którego miał 21 dni. Skutkiem upływu tego terminu jest brak możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem strony skarżącej, równoległe funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych oraz zastosowanie przez organ postępowania naprawczego wobec obiektu, co do którego PINB ponad dekadę wcześniej wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o jego wykonaniu bez wniesienia uwag - jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania do władzy publicznej.

Ponadto inwestor posiadał wszelkie możliwe aktualne w odpowiedniej dacie pozwolenia i uzgodnienia, w tym tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem w toku realizacji inwestycji nie zaistniały żadne naruszenia przepisów prawa ani uchybienia faktyczne. Przede wszystkim nie można mówić o jakimkolwiek odstępstwie od projektu budowlanego, gdyż położenie urządzeń (studzienek) względem układu współrzędnych i trwałych szczegółów terenowych jest w pełnej zgodności z ich położeniem wynikającym z projektu technicznego. Jako, że przebieg granicy został bezspornie ustalony dopiero w wyniku postępowania rozgraniczeniowego (postanowieniem SR z dnia [...] sierpnia 2020 r.) w żadnym razie nie można uznać, że skoro w wyniku tego postępowania fragment należącej do spółki sieci "znalazł się" na gruncie A.Ł., oznacza to, że inwestycja - zrealizowana ponad dekadę wcześniej - powstała z rażącym naruszeniem prawa budowlanego. Skarżąca w dacie prowadzenia prac posiadała (i posiada nadal) wszelkie prawem wymagane pozwolenia i uzgodnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności jest decyzja WINB uchylająca w całości decyzję organu I instancji

i nakazująca ZWKiUK doprowadzenie wykonanych robót, polegających na budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości [...], w zakresie działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] (droga gminna), do stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z warunkami udzielonego przez Starostę decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego.

Powyższe decyzje organów obu instancji zostały wydane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i nast. u.p.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., a to w związku z tym, iż kontrolowana sprawa została wszczęta przez tą datą (art. 25 u.z.u.p.b.). W myśl art. 50 ust. 1 u.p.b.

w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisy 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 u.p.b.). W świetle tego ostatniego przepisu zarzuty skargi wskazujące,

iż przepisy postępowania naprawczego mają zastosowanie jedynie do robót budowalnych będących w toku i w stosunku do których możliwe jest wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu, są oczywiście chybione.

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniał stan zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej

w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12).

Przed dokonaniem oceny prawidłowości zastosowania do spornych robót budowlanych przepisów o postępowaniu naprawczym konieczne jest odniesienie się do zasadniczej kwestii decydującej o zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego, a mianowicie czy rzeczywiście fragment sieci wodociągowej został umieszczony na terenie nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]

w miejscowości [...], a więc poza terenem objętym decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu kwestia ta nie budzi najmniejszych wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w postaci mapy zasadniczej z 2014 r., a także z opracowania geodezyjnego przygotowanego na zlecenie skarżącej spółki z [...] grudnia 2018 r. przez geodetę A.P.. Rację ma oczywiście skarżącą spółka, że zmiana przebiegu granicy po wykonaniu inwestycji, która spowodowała, że jej część znalazła się poza terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może świadczyć o wykonaniu jej w warunkach samowoli budowlanej czy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń tego pozwolenia lub projektu budowlanego, a w konsekwencji uzasadniać wszczęcia postępowania naprawczego. Oceny bowiem prawidłowości robót budowlanych dokonuje się bowiem wg stanu obowiązującego w chwili ich wykonania. Jednakże w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż nie doszło do zmiany przebiegu granicy, jeśli porównamy mapę załączoną do projektu budowlanego z mapą zasadniczą z 2014 r. oraz mapą przygotowaną przez geodetę A.P.. Także opinia biegłego geodety R.P. wykonana w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy w sprawie o sygn. akt [...], zakończonej prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. ustalającym granicę pomiędzy działkami [...] a działkami [...], położonymi w [...], wskazuje, iż stan prawny granicy nie uległ zmianie co najmniej od 1978 r . Sporządzona wówczas dokumentacja stała się podstawą wprowadzenia zmian w części kartograficznej, jak i opisowej ewidencji gruntów i budynków, a następnie podstawą ustalenia granicy w powołanym powyżej postanowieniu. Stąd też prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż doszło do niezgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonania części sieci kanalizacyjnej na działce nr [...], która nie została wskazana jako teren inwestycji, a w konsekwencji w tej części nie była objęta oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i takim prawem w rzeczywistości skarżąca spółka - jako inwestor - nigdy nie dysponowała. W kontekście tych rozważań jako niezasadne jawią się zatem zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w odniesieniu do powyższej okoliczności. Ponadto należy wskazać, iż dokonanie tej oceny leżało w kompetencji organów nadzoru budowlanego i w żadnym stopniu nie naruszało kognicji sądów powszechnych, o czym będzie jeszcze mowa

w dalszej części uzasadnienia. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ odwoławczy zawiadomił strony

o możliwości wypowiedzenia co do zabranych dowodów i zgłoszonych żądań w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., doręczonym zarówno stronie skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi odpowiednio w dniu 10 i 11 czerwca 2021 r.

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu, iż posadowienie obiektu częściowo na innej działce może stanowić istotne odstępstwo do zatwierdzonego projektu.

W orzecznictwie trafnie się bowiem wskazuje, iż za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakim jest zmiana zagospodarowania działki, nie sposób uznać zmiany polegającej na wykonaniu części obiektu budowlanego na dowolnej działce, innej niż określona w projekcie budowlanym, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., i co do której przedłożono wymagane prawem dokumenty w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należałoby uznać np. usytuowanie sieci kanalizacyjnej na działkach przewidzianych w pozwoleniu, ale w położeniu odmiennym od zatwierdzonego. Nie jest to jednak sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czyli realizacją części budowli na innej działce niż wskazana w pozwoleniu . Należy zauważyć, że określenie granic działki przewidzianej pod budowę wyznacza się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. 2021, poz. 41 poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) w przypadku braku planu miejscowego. Poza tym dokładne określenie usytuowania obiektu budowlanego na konkretnej działce, znajduje się

w zatwierdzonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki),

z konkretnym usytuowaniem obiektu budowlanego na określonej działce budowlanej wiąże się oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając pozwolenia na budowę na konkretnie określonej działce organ musi sprawdzić czy działka ta spełnia wymagania działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz czy nie będą naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., II OSK 572/14; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 181/18; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2016 r., II SA/Op 213/16). Nie zmienia tej oceny nowa definicja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stan, wskazana w art. 36b ust. 5 pkt, obowiązującą od 19 stycznia 2020 r., a mająca zastosowanie w spawie w związku z treścią art. 28 pkt 11 lit. b u.z.u.p.b.

Jednakże powyższe nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania rozpoznania sprawy w postępowaniu legalizacyjnym, które jest w sposób oczywisty bardziej restrykcyjnym postępowaniem wobec inwestora, choćby z tego powodu, iż przewidziano w nim opłatę legalizacyjną. W niniejszej sprawie skargę do sądu administracyjnego wywiodła jedynie spółka, do której została skierowana zaskarżona decyzja, a zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten statuuje zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego naruszenie następuje w przypadku takiego sformułowania oceny prawnej, która

w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r.,

I OSK 4155/18). Jednoczenie zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania nie mogło zostać zakwalifikowane jako skutkujące stwierdzeniem nieważności, zwłaszcza nie można było traktować tego uchybienia jako rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób podzielić poglądu skarżącej spółki, iż skuteczne zawiadomienie

o zakończeniu budowy ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu przez organy nadzoru budowlanego pod kątem legalności ich wybudowania. W tym kontekście nie można mówić o wskazywanym

w skardze "skonsumowaniu pozwolenia na budowę". Zdaniem Sądu nawet po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego mają prawo wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 u.p.b., jeżeli okoliczności wskazują na wystąpienie jakichkolwiek nieprawidłowości w procesie budowlanym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b. jest możliwe przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia

o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie zawiadomienia przez organ

o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest oczywiście tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jak każda decyzja, dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności korzysta

z domniemania jej prawidłowości. Ponadto, brak jest także podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 8 stycznia

2013 r., II OSK 1616/11, wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1230/13, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., II OSK 2936/15, wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r.,

II OSK 470/17).

Wbrew zarzutom skargi – działania organów nadzoru budowlanego – nie zmierzały do obejścia przepisów, zwłaszcza art. 37b u.p.b. zakazującego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Organy te bowiem na żadnym etapie postępowania nie podważały decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostawała w obrocie prawnym

i korzystała z przymiotu ostateczności. Wręcz przeciwnie wskazywały jedynie na niezgodność wykonanych prac z tą decyzją. Stąd zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a.

w kontekście powyższych okoliczności jawią się jako kompletnie niezasadne.

Zaznaczyć również należy, iż w postępowaniu naprawczym organy obowiązane są do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 51 u.p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12;

z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13).

Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. Nie sposób podzielić poglądu, iż w przypadku inwestycji liniowej, realizującej cele publiczne, należy tą kwestię oceniać w odmienny sposób, z uwagi, iż nakaz rozbiórki dotykać będzie szerszego kręgu podmiotów, korzystających z sieci wodociągów oraz ze względu, iż istnieje możliwość skorzystania z uprawnień do ustanowienia służebności przesyłu lub innych instytucji prawa cywilnego, umożliwiających uzyskanie tytułu prawnego do działki nr [...] przez skarżącą spółkę. Taka wykładnia przepisów nie znajduje oparcia

w obowiązujących przepisach u.p.b. i dodatkowo godzi w konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz równości wobec prawa

i równego traktowania przez władze publiczne. Przepisy u.p.b. w aspekcie rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. postępowania naprawczego nie przewidują a priori zróżnicowania w zależności od przedmiotu podejmowanych decyzji (por. wyrok NSA

z 4 października 2017 r., II OSK 216/16).

Natomiast Sądu uznał, iż organ odwoławczy błędnie nakazał inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego, to jest stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Stan poprzedni w rozumieniu tego przepisu to stan obiektów budowlanych, który istniały w określonym kształcie na terenie nieruchomości, a który był zgodny z przepisami. Natomiast nakaz sformułowany

w zaskarżonej decyzji w istocie zmierzał do powstania sieci kanalizacyjnej w kształcie, który nigdy nie zaistniał na działce nr [...]. Takie sformułowanie decyzji byłoby trafne

w sytuacji, gdy po wykonaniu robót budowlanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, dokonano prac zmieniających obiekt z naruszeniem przepisów prawa.

W związku z tym organ powinien był rozważyć wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w odniesieniu do prac na działce nr [...]. Stan zgodny z prawem

w rozumieniu tego przepisu jest to stan wskazujący nie tylko na zgodność z przepisami u.p.b. i aktami wykonawczymi to tej ustawy, ale również stan wskazujący na zgodność

z istniejącym i prawomocnym pozwoleniem na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie

z 27 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 15/12). Tym samym organ wydając decyzję naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Ponadto tak sformułowane rozstrzygnięcie w istocie zawierało w sobie nakaz rozbiórki części sieci kanalizacyjnej na działce nr [...]. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA

z 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11).

Niezależnie od materialnoprawnych przesłanek wyznaczających dopuszczalny katalog rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b., nie może ten organ zignorować faktu, iż rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, przeto winien stosować oznaczone reguły postępowania uregulowane w przepisach k.p.a. Skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zasadne będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., odmiennie niż to uczynił organ I instancji, a zatem skorzystanie z najdalej idącej sankcji administracyjnej, to powinien dołożyć uprzednio wszelkich starań, aby nie można było mu zarzucić, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte pochopnie i bez zachowania oznaczonych gwarancji procesowych stron, a zwłaszcza tej, na którą został nałożony obowiązek rozbiórki. Jest to tym bardziej istotne, że w sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono część sieci kanalizacyjnej, zrealizowanej ponad 10 lat wcześniej, której przerwanie może mieć daleko idące konsekwencje społeczne. W ocenie Sądu – podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym powyżej wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 216/16, który zapadł

w podobnym stanie faktycznym i prawnym – istotne dla kierunku rozpoznania sprawy jest to, że organ odwoławczy zaniechał podjęcia oznaczonych czynności procesowych, a to zaniechanie mogło mieć istotne znaczenie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Bezsporne jest, że w sprawie uczestniczyły strony o spornych interesach – skarżącą spółka i właściciel działki nr [...] – A.Ł.. Z art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi "potrzeba uzgodnienia interesów stron". Z mocy art. 9 k.p.a., to na organie ciążył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach nie tylko faktycznych, ale i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. To organ czuwa nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu winien udzielać stronie "niezbędnych wskazówek i wyjaśnień" (art. 9 zd. 2 k.p.a.). W toku postępowania organy powinny ponadto przy załatwianiu spraw uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). W ocenie Sądu organ administracji publicznej w sposób niedostateczny zrealizował te obowiązki. WINB bowiem wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów na okoliczność dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości w terminie dwóch tygodni, aby następnie przy bierności pełnomocnika skarżącej spółki, który ograniczył się do wskazania, że takim tytułem spółka nie dysponowała i nadal nie dysponuje, uznał że zachodzi przesłanka do podjęcia decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zdaniem Sądu takie działanie organu było przedwczesne, w kontekście społecznych konsekwencji podjętej decyzji. Należało wykorzystać te procesowe urządzenia, które pozwoliłyby zrealizować z kolei istotę postępowania naprawczego – doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, rozumianą jako uwzględniającą także regułę z art. 4 u.p.b., wedle którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Taką możliwość, czego nie wykluczają strony, stwarza m.in. ewentualność ustanowienia służebności przesyłu. Nie od rzeczy będzie uwzględnienie – zarówno przez strony postępowania administracyjnego, jak i orzekający organ – że podjęcie takiego działania doprowadzić może do definitywnego zakończenia długoletnich procesów, angażujących organy państwa i sądy, nadto może być rozwiązaniem względniejszym ekonomicznie dla samej spółki, czego spółka ta musi mieć pełną świadomość, a czego zdaje się nie dostrzegać mimo reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, o czym świadczą formułowane w skardze zarzuty, przy jednoczesnej koncyliacyjnej postawie uczestnika postępowania, który niezmiennie ją przejawiał zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak

i sądowoadministracyjnego. Skoro organ odwoławczy tych wszystkich działań procesowych, o których mowa powyżej, nie podjął, dopuścił się naruszeń wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Rzeczą WINB będzie kontynuowanie postępowania naprawczego, przy uwzględnieniu zawartej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, w szczególności organ przeprowadzi rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, pouczając o skutkach materialnoprawnych, jakie wywołać może brak tytułu prawnego do nieruchomości zajętej na cele budowlane.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do: -

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

-----------------------

#

2