Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.S.L. i A.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 368/13 odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Warszawskiego Stowarzyszenia Lokatorów w sprawie ze skargi A.J., E.K., I.F., J.Z., L.Z., M.M., M.D., R.M., Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania W.S.L., zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...].

Z.B., M.D., I.F., M.M., J.Z., L.Z., E.K., R.M. i A.J., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 nr [...] z naruszeniem prawa w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali [...] znajdujących się w budynku przy ul. S. oraz stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części.

Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. "W.S.L." w Warszawie, wniosło o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym.

W ocenie Stowarzyszenia wynik niniejszego postępowania dotyczącego uprawnień m. in. następców prawnych przedwojennego właściciela spornej nieruchomości, będzie miał poważny wpływ na sytuację mieszkańców tejże nieruchomości, w tym przede wszystkim najemców lokali, dotychczas o statusie najemców komunalnych. Ponadto jak wynika z przedstawionych dokumentów, poprzednicy prawni najemców lokali, dokonali odbudowy budynku ze zniszczeń wojennych i poczynili dalsze nakłady na nieruchomość m. in. poprzez nadbudowę lokali mieszkalnych. Mimo znaczących dla całych rodzin nakładów majątkowych nie nabyli własności zajmowanych lokali i pozostali ich najemcami.

Wnioskodawca wskazał, że zgodnie ze swoim statutem, W.S.L. powołane zostało w celu ochrony praw i interesów lokatorów w nieruchomościach warszawskich, a zatem ma pełne uzasadnienie do udziału w niniejszym postępowaniu.

Do powyższego pisma dołączony został statut W.S.L. z siedzibą Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 368/13, na podstawie 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania W.S.L. Sąd uznał, że przedstawione przez Stowarzyszenie argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji społecznej jako uczestnika do toczącego się postępowania.

W ocenie Sądu, nie można mówić aby w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji dochodziło do łamania praw lokatorów najmowanych mieszkań. Zaskarżona w sprawie decyzja jest orzeczeniem, z którego nie można wywieść żadnego prawa lub obowiązku najemców lokali. Sąd podał, że chociaż można mówić, iż przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek orzeczenia wydanego w oparciu o art. 156 K.p.a.

Sąd dodał, że zarówno w złożonej skardze, jak również we wniosku, zostało wskazane, że najemcy lokali, będący jednocześnie skarżącymi w sprawie, dążą de facto do rozliczenia nakładów poczynionych przez nich oraz ich poprzedników prawnych na posiadanej przez nich nieruchomości, co do których utracili już możliwość nabycia ich własności. Zdaniem Sądu I instancji, żaden z celów Stowarzyszenia wskazanych w statucie nie obejmuje spraw związanych z rozliczeniem nakładów i dochodzeniem roszczeń finansowych lokatorów wobec innych osób finansowe interesy jego członków (w większości skarżących w niniejszej sprawie), a taka forma uczestnictwa w postępowaniu nie jest przewidziana przepisami prawa. Sąd stwierdził, że taka argumentacja wniosku świadczy o tym, że Stowarzyszenie nie chce przystąpić do niniejszego postępowania w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, mającego znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, ale po to by dbać o finansowe interesy skarżących, a taka forma uczestnictwa w postępowaniu nie jest przewidziana przepisami prawa.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło W.S.L. i A.J., reprezentowani przez adwokata. Zarzucili naruszenie art. 33 § 2 zd. 1 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd bezzasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja nie ma wpływu na prawa i obowiązki najemców. Analizowana bowiem w sprawie decyzja otworzyła drogę do przekazania zarządu budynkiem pełnomocnikowi byłych właścicieli. Przywraca bowiem stan sprzed wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Wskutek tego zmieniają się reżimy prawne dotyczące lokatorów, chronionych w stosunkach z gminą. W konsekwencji przejścia zarządu w ręce prywatne doszło tymczasem do podwyżek czynszów oraz wystąpienia o eksmisje osób płacących świadczenia w dotychczasowej wysokości. Stowarzyszenie zaznaczyło, że fakt przysługiwania najemcom roszczenia o rozliczenie nakładów związanych z nieruchomością nie może mieć znaczenia w kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Zdaniem Stowarzyszenia sugestia, jakoby Stowarzyszeniu nie idzie o wykonywanie funkcji kontroli społecznej jest niezrozumiała i niedopuszczalna. W ocenie Stowarzyszenia, wywołana skarżącą decyzją zmiana reżimu prawnego determinującego sytuację najemców z bardziej na mniej dla nich korzystną wymaga, aby poddana została kontroli społecznej pod względem prawidłowości. Jak wskazało Stowarzyszenie, "niewątpliwie w interesie społecznym leży, by postępowania prawne, w wyniku których mienie uznawane przez kilka dziesiątków lat za mienie Miasta Stołecznego Warszawy (wcześniej też – Skarbu Państwa) było oddawane osobom prywatnym w sposób nie budzący wątpliwości co do prawidłowości postępowania. Działania organizacji społecznych służą temu właśnie celowi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Ustawodawca, dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych postawił te organizacje (stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855), stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie stowarzyszenie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. post. NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji społecznej, ale także okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności W.S.L., zaś za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawia interes społeczny. Spełnione są zatem przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 368/13.

W pierwszej kolejności wskazać należy, na spełnienie przez Stowarzyszenie warunku, aby sprawa dotyczyła jego zakresu działalności. Jak wynika ze statutu, celem W.S.L. jest m.in.:

1) ochrona praw i obowiązków lokatorów,

2) działanie na rzecz stworzenia prawa uwzględniającego interesy lokatorów,

3) reprezentowanie lokatorów wobec właścicieli i zarządców nieruchomości oraz ich organizacji,

4) reprezentowanie lokatorów wobec organów władz centralnych i samorządowych

5) działanie na rzecz wprowadzenia regulacji dotyczących kwestii czynszów korzystnych dla lokatorów,

6) integracja grup lokatorskich i działania samopomocowe.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przed Sądem I instancji dotyczy skargi najemców lokali na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 nr [...] z naruszeniem prawa w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali [...] znajdujących się w budynku przy ul. S. oraz stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc, a zatem – skoro nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne – przywraca stan prawny sprzed daty wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. W niniejszej sprawie implikowało to, jak wskazało Stowarzyszenie, zmianę właściciela nieruchomości i przejście zarządu nad nią z podmiotu publicznego na podmiot prywatny. Stowarzyszeni trafnie wskazało, że zmiany tego typu oznaczają również zmianę reżimu prawnego kształtującego stosunek między najemcami (lokatorami) a najmującym (por. przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – np. art. 6f czy art. 8). Wyłączenie danego lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy może zatem – wobec modyfikacji reżimu prawnego – skutkować pogorszeniem się sytuacji lokatora. Działanie, aby tak się nie stało, wchodzi zatem w zakres celu działalności W.S.L. wskazanego w jego Statucie w § 8 pkt 1 jako "ochrona praw i obowiązków lokatorów" oraz w § 8 pkt 3 i 4 odpowiednio "reprezentowanie lokatorów wobec właścicieli i zarządców nieruchomości oraz ich organizacji" oraz "reprezentowanie lokatorów wobec organów władz centralnych i samorządowych". Zakres ten obejmuje bowiem reprezentowanie lokatorów w postępowaniu przed organem władzy sądowej jakim jest sąd administracyjny, dotyczącym kwestii rzutującej bezpośrednio na prawa i obowiązki lokatorów. Jak wspomniano, są one bowiem zróżnicowane w zależności od tego, czy wynajmującym jest podmiot prywatny czy gmina.

Samo stwierdzenie, że niniejsza sprawa dotyczy zakresu działalności Stowarzyszenia nie oznacza jednak jeszcze, że ma ono prawo przystąpić do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Jak bowiem wspomniano, konieczne jest ustalenie, że za jego udziałem przemawia interes społeczny. Interes społeczny nie jest przy tym synonimem interesu prawnego, a zatem nie jest konieczne, by organizacja społeczna lub jej członkowie posiadali interes prawny, aby uznać, że za udziałem Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Jak wskazano w wyroku NSA z 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1512/11, interes społeczny to nie tylko interes społeczności lokalnej, ale również interes państwa, obywateli jako całej zbiorowości oraz ich poszczególnych grup. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko, że w interesie społecznym jest to, aby organizacje społeczne takie jak zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym W.S.L. czuwały nad legalnym przebiegiem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących decyzji skutkujących z mocą wsteczną utratą własności przez jednostkę samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa. Do chwili bowiem wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji determinującej własność podmiotu publicznego nieruchomości stanowi ona mienie publicznego, a zatem objęte zainteresowaniem publicznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym mienia publicznego i weryfikującym je postępowaniu sądowoadministracyjnym zapewnia kontrolę społeczną tego procesu.

O walorze społecznym kształtującym interes społeczny w zapewnieniu przez organizacje społeczne kontroli postępowań dotyczących tzw. "reprywatyzacji gruntów warszawskich" świadczy wreszcie jednoznacznie debata sejmowa oraz publiczna związana z przygotowaniem i uchwaleniem ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 3195, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=DE3A5206318B17DFC1257DFD0045F9B7). Materia ta wiąże się zatem z zainteresowaniem publicznym, w tym ciała przedstawicielskiego Narodu. Dbając o legalność postępowania w tym przedmiocie stowarzyszenie realizuje zatem interes zbiorowy, o którym wspomina NSA w węzłowym postanowieniu z 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem W.S.L. w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny. Udział tego stowarzyszenia sprzyjać może sądowej kontroli zaskarżonego aktu przez uwzględnienie argumentacji czynnika społecznego. Stowarzyszenie nie realizuje przy tym celu jednostkowego czy partykularnego, na co wskazuje m.in. skład osoby władz stowarzyszenia niebędących lokatorami nieruchomości objętej sprawą.

Bez znaczenia dla kwestii udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym było zaś to, że skarżący – najemcy – dążą do rozliczenia nakładów poczynionych przez nich oraz ich poprzedników prawnych na posiadanej przez nich nieruchomości, co do których utracili już możliwość nabycia ich własności. Faktycznie bowiem poza zakresem postępowania pozostają kwestie związane z odbudową i rozbudową budynku przy ul. S., jednak – czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji – nie kwestia rozliczenia ww. nakładów stanowiła uzasadnienie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, lecz precyzyjnie przedstawiona ochrona praw lokatorów, których sytuacja prawna i faktyczna ulega zmianie wskutek wykonania zaskarżonej decyzji. Jest to cecha różnicująca wniosek W.S.L. od rozpatrzonego wcześniej wniosku "Stowarzyszenia I.", który prawomocnie rozstrzygnięto w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2014 r. o sygn. akt I OZ 963/14. Niniejsze postępowanie, jak trafnie zauważono w przywołanym orzeczeniu NSA, nie rzutuje bowiem na realizację określonych roszczeń finansowych kierowanych do m.st. Warszawy – czym swój wniosek motywowało Stowarzyszenie I. – lecz stwierdzenia nieważności decyzji, skutkującej zmianą stanu prawnego odnoszącego się do nieruchomości, bezpośrednio rzutującą na sytuację najemców znajdujących się w jej obszarze lokali.

Nie zasądzono kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż takie stronie nie przysługują.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 197 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.