II SA/Bd 193/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-05-11	
Data wpływu	2011-02-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II OSK 2058/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008; art. 4; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w I. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 8 i 10 , § 3, § 4, § 6, § 8 ust. 1 pkt: 10) i 11), § 13, § 14, § 21 ust. 1, § 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), § 23 ust. 3 pkt 2), § 24 ust. 2-4 oraz § 25 ust. 3 uchwały nr XXX/241/2008 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 28 października 2008 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gniewkowo opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2008 r. Nr 154, poz. 2368. Zaskarżonym postanowieniom uchwały skarżący zarzucił naruszenie przepisów naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 135, i § 137 w zw. z § 143 i § 146 "Zasad techniki prawodawczej" (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 98) poprzez:

zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe,

powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw,

formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej i w innych ustawach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, iż w art. 4 ust. 2 przytoczona ustawa sprecyzowała osiem zagadnień, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone regulaminem. Regulamin w intencji ustawodawcy ma określać jedynie sposób realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., sygn. II OSK 1621/08, LEX nr 551937). Nie ma również podstaw do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne (m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Bd 61/08). Część przepisów zaskarżonej uchwały wydana została z naruszeniem w tym zakresie obowiązującego prawa. Ocena ta pozostaje w zgodności z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych dotyczących analogicznych uchwał wydanych przez inne gminy.

Sposób tworzenia aktów prawa miejscowego normowany jest przez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z zawartymi w nim unormowaniami podstawą wydania uchwały jest przepis prawny, który upoważnia organ do uregulowania określonego zakresu spraw, wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (§ 134), przy czym zamieszcza się w niej wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy przekazane we wskazany wyżej sposób - upoważnieniem ustawowym (§ 115 i § 135). W akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 137 w zw. z § 143); możliwość sformułowania w nim odrębnej definicji stosowanego określenia jest możliwa jedynie w ściśle określonych wypadkach (§ 146 i § 147) Uchwalając akt prawa miejscowego rada gminy może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczanym przez ustawowe upoważnienie i w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP.

Zaskarżona uchwała powiela zdaniem skarżącego szereg uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i innych ustawach:

- § 1 ust. 1 uchwały w sposób skrótowy przytacza zapisy zawarte w art. 4 ust. 2 w/w ustawy precyzujący zakres regulaminu gminy bez wskazania konkretnego przepisu - nie powołując się na treść tego przepisu,

- § 3 uchwały, w którym Rada Gminy zobowiązuje przedsiębiorcę zajmującego się transportem osobowym do pokrycia kosztów utrzymania w czystości i porządku przystanków autobusowych - powielając zapis zawarty w art. 5 ust. 3 w/w ustawy,

§ 4 uchwały, w którym Rada Gminy zobowiązuje zarządy dróg publicznych do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych - powielając zapis zawarty w art. 5 ust. 4 w/w ustawy,

zawarte w § 13 uchwały zasady postępowania z innymi odpadami niż komunalne również określone są w odrębnych przepisach rangi ustawowej i powtarzanie ich w zaskarżonej uchwale jest bezpodstawne,

zapisy Regulaminu zawarte w § 21 ust. 1 dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości odnośnie postępowania z nieczystościami ciekłymi - stanowią powtórzenie zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy,

w § 25 ust. 3 zaskarżona uchwała stanowi, że nieprzestrzeganie Regulaminu powoduje odpowiedzialność w trybie i na zasadach przewidzianych w prawie o wykroczeniach - materii tej dotyczy art. 10 ustawy, który w ust. 2a stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze określonej w ust. 2 (tj. karze grzywny) i zgodnie z ust. 3 postępowanie w tych sprawach toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 6) ustawy dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku wykraczają zapisy znajdujące się w dotyczącym tego zagadnienia Rozdziale VI. Z treści zawartego w nim § 22 ust. 1 wynika, że Regulamin statuuje pełną odpowiedzialność właścicieli zwierząt domowych za ich zachowanie, a w § 22 ust. 2 pkt 1 zobowiązuje on właścicieli psów i innych zwierząt domowych do zachowania niezbędnych środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwościami ze strony zwierząt domowych dla zdrowia i życia ludzi - i innych zwierząt domowych.

Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dotyczy warunków utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W Rozdziale VII dotyczącym tej materii regulamin w § 23 ust. 3 pkt 2 stwierdza - ogólnie - że właściciele nieruchomości utrzymujący zwierzęta gospodarskie zobowiązani są do: "gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z przepisami ochrony środowiska, prawa budowlanego i warunków sanitarnych". Dokonując analizy tego przepisu należy stwierdzić, że podobny stopień ogólności nie czyni zadość obowiązkowi Rady Gminy określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania zwierząt domowych i gospodarskich w rozumieniu art. 4 ust. 2 i trudno sobie wyobrazić chociażby egzekwowania przekroczenia podobnie sformułowanych norm w postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Ponadto w art. 4 ust. 2 pkt 8) cyt. ustawy stanowi, że regulamin ma precyzować zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W dotyczącym tego zagadnienia Rozdziale VIII uchwała w § 24 ust. 4 stanowi, że w przypadku pojawienia się gryzoni Burmistrz Gniewkowa w drodze zarządzenia może nałożyć obowiązek przeprowadzenia deratyzacji dla zagrożonego terenu w odpowiednim czasie, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom.

Kolejne zarzuty dotyczyły nieprawidłowości w redakcji uchwały związanych z powtórzeniami uregulowań zawartych już w ustawie, w oparciu o którą został wydany bądź w innych ustawach poprzez przytaczanie zawartych tam definicji bez wskazania konkretnego cytowanego przepisu:

§ 1 ust. 2 pkt 1 definiuje pojęcie "odpady komunalne" - powielając określenie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

§ 1 ust. 2 pkt 6 definiuje pojęcie "zbiorniki bezodpływowe" - powielając określenie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy,

§ 1 ust. 2 pkt 8 definiuje pojęcie "właściciele nieruchomości" - powielając i po części modyfikując - określenie zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy,

§ 1 ust. 2 pkt 10 definiuje pojęcie "chodnik" - powielając i po części modyfikując -określenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Rada Miejska w Gniewkowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziła, że należy mieć na względzie, iż powtórzenie przepisów ustawy, względnie formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej nie może być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności niektórych przepisów. Sankcja nieważności aktu prawnego jest najdalej idącym skutkiem naruszenia normy prawnej. Zastosowanie tej sankcji może zatem mieć tylko miejsce w przypadkach rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że stwierdzenie naruszenia prawa przez zaskarżony akt prawny godzi w zasadę pewności obrotu prawnego. Eliminuje się bowiem z obrotu prawnego te przepisy, na podstawie których kształtowały się stosunki prawne. Wobec powyższego sankcja nieważności winna być stosowana w wyjątkowych sytuacjach, kiedy to naruszenie prawa ma rzeczywiście istotny charakter. Nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do powielania przepisów ustawy czy też powtarzania pojęć określonych w ustawie, to tego typu naruszenie prawa nie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Doszłoby bowiem co najwyżej do naruszenia zasad techniki prawodawczej, które mają rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego.

Samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w tym konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obwiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Na te okoliczności zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoim wyroków. Wyrok ten dotyczy wprawdzie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, niemniej jednak ma znaczenie również dla regulaminu utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Trudno też dopatrzyć się naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego polega w ocenie skarżącego na zbyt ogólnym sformułowaniu obowiązku określonego w § 23 ust. 3 pkt 2 regulaminu. Trudno się pogodzić z poglądem, iż zbyt ogólnie sformułowany przepis stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy do czynienia wtedy, gdy organ reguluje takie kwestie w regulaminie, których regulować mu nie wolno. Natomiast przekroczenie upoważnienia ustawowego nie polega na tym, że organ formułuje obowiązki w sposób zbyt ogólny, przynajmniej według skarżącego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie wskazuje, w jakim stopniu ogólności lub szczegółowości organ stanowiący prawo powinien formułować obowiązki. Ów stopień ogólności lub szczegółowości nie wynika też z żadnego innego przepisu prawa. Choć regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie ma za zadanie pewne kwestie związane z tym zagadnieniem uszczegółowić, to jednak nadal pozostaje aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Musi go zatem cechować formułowanie przepisów generalnych i abstrakcyjnych, a nie przepisów szczegółowych, gdyż konkretyzacja obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie następuje na podstawie decyzji administracyjnej. Trudno też doszukać się jakiegoś wzorca normatywnego, na podstawie którego WSA miałby dokonać oceny stopnia ogólności lub szczegółowości przyjętych rozwiązań.

Nie doszło również do naruszenia § 24 ust. 4, w którym to przepisie przekazano kompetencje Burmistrzowi Gniewkowa do wydania zarządzenia w sprawie deratyzacji. Należy mieć na względzie, że u podstaw przyjętego rozwiązania leży wartość konstytucyjna, jaką jest ochrona życia i zdrowia, a także ochrona prawa własności i ochrona praw lokatorów. Działania w zakresie deratyzacji winny być działaniami podejmowanymi szybko i w sposób sprawny organizacyjnie, z uwagi na znaczenie czynnika temporalnego. Temu zatem ma służyć upoważnienie Burmistrza do wydania stosownych zarządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z tego uprawnienia.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 – tekst jednolity ze zm.) – dalej zwanej u.c.p.g. – zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (NSA) w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10, LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Dlatego też uchwała Rady Miejskiej w Gniewkowie wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia, powtarzając i uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Należy podkreślić, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponadto należy podkreślić, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy.

Ponadto należy podkreślić, że skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 Lex 475237). Jednak wymogów tych wyżej wymienione kwestionowane przepisy regulaminu nie spełniają.

Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd stwierdził, że:

1) Uregulowania zawarte w § 1, zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną, o czym była mowa wyżej). Dotyczy to uregulowań zawartych § 1 ust. 1 uchwały, które stanowią niedosłownie powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

2) Z kolei w ust. 2 analizowanego § 1 znajdują się definicje określone w aktach rangi ustawowej:

- odpady komunalne (pkt 1): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g.; w uchwale wskazano inną definicję niż w ustawie,

- odpady ulegające biodegradacji (pkt 3), pojęcia zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach i użyte w art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.,

- odpady opakowaniowe (pkt 4), pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z dnia 11 maja 2001 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 638),

- zbiorniki bezodpływowe (pkt 6): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g., definicja ta stanowi powtórzenie definicji ustawowej,

- nieczystości ciekłe (pkt 7): jest on sprzeczny z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 j.t.), który definiuje pojęcie odpadów komunalnych ciekłych,

- właściciel nieruchomości (pkt 8): art. 2 ust. 1 pkt u.c.p.g., w uchwale wskazano inną definicję niż w ustawie,

- jednostki wywozowe (pkt 9): skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w na potrzeby regulaminu znaczenia określenia jednostek wywozowych,

- chodnik (pkt 10): powtórzono definicję z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 j.t.).

W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność całego § 1 regulaminu.

3) W § 3 określono, że "przedsiębiorca zajmujący się transportem osobowym, zobowiązany jest do pokrycia kosztów utrzymania w czystości i porządku przystanków autobusowych". Uregulowanie to powtarza w inny sposób art. 5 ust. 3 u.c.p.g. w treści obowiązującej w dacie podejmowania uchwały. Wynikało z niego wówczas, że "uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej".

4) W § 4 regulaminu wskazano, że zarządy dróg publicznych zobowiązane są do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych czy obowiązków zarządcy drogi. W tym zakresie ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 4 u.c.p.g., jak również w ustawie o drogach publicznych (por. art. 20 tej ustawy).

W § 5 pkt 3 wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego nakazano właścicielom nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego, zapobieganie uciążliwościom związanym z prowadzeniem działalności dla sąsiednich działek (np. hałasu).

Niewątpliwie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej odsyłanie do stosowania określonych ustaw. W regulaminie tymczasem w § 6 zawarte jest takie odesłanie do ustawy o odpadach. Ponadto uregulowanie to dotyczy innych odpadów niż komunalne, podczas gdy ustawa dotyczy jedynie odpadów komunalnych. To samo dotyczy § 13 ust. 1, który odnosi się do innych odpadów niż komunalne, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 u.c.p.g., który odnosi się jedynie do odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zatem również uregulowania zawarte w § 13 ust. 4 i ust. 5 (odpady medyczne oraz inne szkodliwe) wykraczają poza upoważnienie ustawowe.

W § 8 ust. 1 pkt 4 wskazano, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do dezynfekcji pojemników w miejscach do tego przeznaczonych, przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, po uzgodnieniu i zawarciu umowy. Uregulowanie to również przekracza ustawowe upoważnienie (art. 4 ust. 2 pkt u.c.p.g. stanowi upoważnienie do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Określanie zatem, kto ma dokonywać dezynfekcji, w szczególności ograniczenie jedynie do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, jest sprzeczne z ustawą.

Nawiązując do w/w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy stwierdzić, że Rada Miasta mogła wskazać jedynie minimalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów, podczas gdy w § 8 ust. 1 pkt 6 wskazano również jego maksymalną pojemność.

W § 8 ust. 1 pkt 3 regulaminu zawarto, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym

pojemników służących do zbierania odpadów. Odpowiednią regulację w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zatem analizowany zapis regulaminu stanowi jedynie powtórzenie zapisu ustawowego.

Z kolei użyte w § 8 ust. 1 pkt 5 estetyczności pojemników jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne. Takich unormowań akt prawa miejscowego nie powinien zawierać. To samo dotyczy zawartego w § 8 ust. 1 pkt 10 sformułowania "stosownie do potrzeb".

Również uregulowania § 14 ust. 1 i 2 regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe wkraczając w prawo własności. W szczególności ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie przewiduje konieczności wyodrębniania miejsc na pojemniki i kontenery oraz formy ewentualnych porozumień właścicieli nieruchomości odnośnie zlokalizowania takich miejsc na terenie innych nieruchomości.

W § 17 ust. 2 pkt 6 mowa jest o wywozie odpadów "z grupy 20". Rada Miasta nie odwołała się w tym zakresie do żadnych uregulowań prawnych, które wyjaśniałyby to pojęcie, co stanowi niewątpliwie naruszenie zasad prawidłowego tworzenia aktów prawnych.

Rozdział V regulaminu nosi tytuł "Zasady postępowania z nieczystościami płynnymi". Ustawa tymczasem posługuje się określeniem nieczystości ciekłych (Rada Miasta zresztą posługuje się na przemian określeniem nieczystości ciekłych i płynnych nadając im to samo znaczenie). Jest to postępowanie nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami techniki prawotwórczej, aby nadawać to samo znaczenie dwóm różnym określeniom. Tym samym za nieważne należy uznać postanowienia regulaminu, w których odwołuje się on do nieznanej prawu definicji nieczystości płynnych, tj. § 21 ust. 4-7.

W § 21 ust. 1 uchwały przewidziano obowiązek przyłączenia przez właściciela nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Stanowi to powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W § 21 ust. 6 znajduje się oczywista omyłka pisarska. Zamiast słowa "opróżnianie" wpisano "poróżnianie".

W myśl § 22 ust. 1 uchwały właściciele zwierząt ponoszą pełną odpowiedzialność za ich zachowanie. Stanowi to wyjście ponad granice upoważnienia ustawowego i jest sprzeczne z treścią art. 431 Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę, a w szczególności ogranicza ją jedynie do właściciela, a nie do każdej osoby, która zwierzę chowa lub się nim posługuje. Podobnie w ust. 2 pkt 1 - 3 cyt. paragrafu mowa jest jedynie o właścicielu psów i innych zwierząt domowych pomijając inne osoby, które chowają zwierzęta lub się nimi posługują.

Odnośnie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, to wskazać należy, że ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi o określeniu przez gminę wymagań w zakresie utrzymania zwierząt w miejscach publicznych (place, parki itp.) - tak B. Dziadkiewicz, "Gospodarowanie odpadami i utrzymanie czystości we wspólnocie mieszkaniowej. Obowiązki i odpowiedzialność zarządców", W-wa 2006 r., str. 123. Zatem § 22 ust. 3 regulaminu nakładający obowiązki związane z utrzymaniem psów "na terenie posesji" oraz § 22 ust. 5 dotyczący stosownego oznakowania nieruchomości należało uznać za wykraczający poza ustawowe upoważnienie.

W § 22 ust. 4 regulaminu zakazano wprowadzania zwierząt w określone miejsca. Wykracza to poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Można w tym miejscu przywołać problemy osób niewidomych, które poruszają się z psem przewodnikiem. Zapis § 22 ust. 4 regulaminu niewątpliwie uniemożliwiłby im wykonywanie wielu czynności.

W § 23 ust. ust. 3 pkt 2 regulaminu określono zasady gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości poprzez ogólne odwołanie się do innych przepisów. Zapis taki nie ma żadnego waloru prawnego. Jak wskazał G. Wierczyński (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010) odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane ustawą (§ 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Nie należy go zatem wprowadzać, gdy obowiązek stosowania danych przepisów wynika z innych przepisów lub z ogólnych zasad systemu prawa. Z tego samego powodu nieważny jest zapis § 25 ust. 3 regulaminu, który odwołuje się do "prawa o wykroczeniu". Zapis ten ponadto odwołuje się do nieznanego polskiemu systemowi prawnemu aktu, ponieważ obowiązującym aktem jest ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.

W § 24 ust. wskazano m.in. częstotliwość wykonywania deratyzacji, co jest sprzeczne z art. 4 pkt 8 u.c.p.g., który stanowi upoważnienie do określenia terminów przeprowadzania deratyzacji, nie zaś jej częstotliwości. Wskazany przepis ustawy nie upoważnia również do określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia, co zostało jednak uregulowanie w regulaminie, w którym obowiązkiem tym obciążono właścicieli nieruchomości.

Z kolei w § 24 ust. 4 regulaminu Rada Miejska upoważniła Burmistrza Gniewkowa do wydania zarządzenia w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia deratyzacji dla zagrożonego terenu w przypadku pojawienia się gryzoni. Natomiast w świetle § 24 ust. 2 i 3 tego regulaminu deratyzację powinny wykonywać specjalistyczne jednostki, w przypadku stosowania środków chemicznych I i II klasy toksyczności, zaś jej koszty obciążają właścicieli nieruchomości. Jednak z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady miasta i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że dokonana przez radę miasta swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na burmistrza nie ma ustawowego unormowania. Dotyczy to bowiem przekroczenia kompetencji przez Radę Miejskiej w Gniewkowie, która jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości jednak przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Ponadto należy pamiętać, że deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych wymaga wydania rozporządzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, wojewodę lub ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z dyspozycją art. 45-47 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.).

Biorąc pod uwagę ilość zapisów regulaminu, które Sąd uznał za nieważne, należało zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec o stwierdzeniu nieważności całej uchwały.