II SA/Gl 67/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-24	
Data wpływu	2017-01-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Andrzej Matan
Bonifacy Bronkowski
Piotr Broda /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 61 ust.1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par.3 ust.1i 2, par.9 ust.2, par.7 ust. 1 -4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 22 stycznia 2016 r. pełnomocnik "A" s.c. złożył w Urzędzie Miasta C. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku handlowo-usługowego (o pow. zabudowy 718m2) wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla funkcji hotelu, przewidzianego do realizacji na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...]. W załączniku A do wniosku pełnomocnik podał przybliżone gabaryty obiektu: szerokość elewacji frontowej 55m; długość 55m; szerokość 13m; wysokość 19,5m (mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 19,5 m; liczba kondygnacji - 5 (1 podpiwniczenie); układ połaci dachowych - stropodach płaski; przybliżony kąt nachylenia połaci 5°. W załączniku B pełnomocnik wskazał wielkość zatrudnienia ok. 30 osób.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wymieniony organ wyjaśnił m.in., że z analizy dostępnych materiałów wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z tym dla przedmiotowej inwestycji decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. zwalniająca od zakazów określonych w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, nie jest wymagana.

W następnej kolejności decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz z niezbędną przebudową związaną ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na hotel, na terenie działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...].

Od decyzji tej odwołanie złożyli E. i L.L., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz wydanie decyzji bez zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie. Odwołanie złożył również P. L., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez ograniczenie możliwości nadbudowy obecnego obiektu, ograniczenie maksymalnej wysokości obiektu do obecnej a alternatywnie o jej uchylenie. P. L. zarzucił również, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, bez zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie oraz bez zbadania technicznych możliwości realizacji inwestycji w sposób wskazany we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1,art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z akt sprawy oraz z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto prawidłowo zostały określone wymagania wynikające z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), tj. w § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, które zapisane są w decyzji w sposób określony w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe ustalenia brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że w pkt. 2.a) sentencji zaskarżonej decyzji, określającym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ pierwszej instancji ustalił, że nie ulegnie zmianie istniejąca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 13m) została ustalona w oparciu o zabudowę występującą w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), tj. jako przedłużenie wysokości elewacji budynku o tej samej funkcji (budynek 4-kondygnacyjny [...] przy ul. [...]). Podobnie w oparciu o zabudowę usługową występującą w obszarze analizowanym, ustalona została geometria dachu, tj. w oparciu o § 8 wymienionego rozporządzenia. Jednocześnie Kolegium wskazało, że pełnomocnik wnioskodawcy po zapoznaniu się z projektem decyzji o warunkach zabudowy w dniu 24 marca 2016 r., nie wniósł do niej uwag, a zatem nie wniósł uwag do ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tym samym zaakceptował wszystkie ustalenia zawarte w projekcie decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazane są granice obszaru analizowanego, który stanowi obszar wyznaczony jako 3-krotność szerokości działki od strony ul. [...], tj. 210 m a od ul. [...] o promieniu 165m. Biorąc więc pod uwagę szerokość frontu wnioskowanej działki od strony ul. [...] (ok. 70m) i przepis § 3 ust. 2 w/cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) oraz logiczne uzasadnienie wskazanego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, organ odwoławczy uznał takie wyznaczenie za prawidłowe. Zdaniem Kolegium w oparciu o przeprowadzoną analizę organ I instancji wyciągnął prawidłowe wnioski i ustalił wymagania dla zamierzonej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, że działka ewidencyjna objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest pomiędzy trzema ulicami, tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. A zatem zgodnie z § 3 wymienianego wcześniej rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) i mając na uwadze, że obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego odbywać się będzie od strony ul. [...], organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar poddany analizie w odległości 210m i 165m od granic terenu objętego wnioskiem. W prawidłowo wyznaczonym obszarze poddanym analizie w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., znajdują się więc nie tylko zabudowane działki dostępne z ul. [...], co szczegółowo przedstawia załącznik nr 1 i 2 do zaskarżonej decyzji ale również zabudowane działki dostępne z ul. [...]. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia wniosku zawartego w odwołaniach, że parametry i wskaźniki wnioskowanej zabudowy winny być dostosowane do zabudowy mieszkaniowej oraz drobnej działalności usługowej, zlokalizowanej w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, iż ochrona interesów osób trzecich jest realizowana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Natomiast subiektywne odczucie właścicieli sąsiedniej nieruchomości co do ewentualnych uciążliwości zamierzonej inwestycji (w tym hałas, zacienianie, zakłócanie sygnałów telewizji naziemnej), czy też spowodowanie tą inwestycją spadku wartości ich nieruchomości, zmniejszenie poczucia prywatności, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Zaś o zgodności realizacji inwestycji z przepisami Prawa budowlanego rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł P. L., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, bez zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie oraz bez zbadania technicznych możliwości realizacji inwestycji w sposób wskazany we wniosku. Zdaniem skarżącego organy przed wydaniem decyzji winny zbadać jakie będzie oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie. Nadto wskazał na brak możliwości technicznych nadbudowy istniejącego budynku, ze względu na jego konstrukcję. Zwrócił również uwagę na ewentualne uciążliwości związane z procesem budowlanym. Zakwestionował brak pomiarów odległości planowanej inwestycji od istniejącego na jego działce budynku mieszkalnego oraz na znaczną odległość od miejsca inwestycji obiektów o podobnych parametrach oraz funkcji. Nie zgadził się również z ustaleniami organów w zakresie potwierdzającym zgodność planowanej inwestycji z funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu występującą w obszarze analizowanym. Podniósł również, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa a planowana wysokość dla budynku hotelu to 13m, co dwukrotnie przekracza wysokość sąsiednich budynków mieszkalnych, a w konsekwencji może spowodować zacienie sąsiednich nieruchomości. Wskazał także na negatywne skutki ekonomiczne związane z utratą wartości posiadanej przez niego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jak i decyzji Prezydenta Miasta C. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn.zm.), dalej zwanej u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy mapa na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wskazano obszar analizowany, może stanowić jednocześnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu taka sytuacja byłaby dopuszczalna, ale tylko i wyłącznie wówczas gdy na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania. Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. Organ administracji publicznej przedkładając decyzję o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym nie wskazał, iż załącznik ten stanowi jednocześnie część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto brak jest naniesienia na tym załączniku wszystkich ustaleń wynikających z analizy tekstowej. Wprawdzie organ naniósł granice obszaru analizowanego, ale nie zaznaczył frontu działki i nie wskazał jego wymiaru, nie naniósł wskaźników wielkości powierzchni zabudowy poszczególnych działek, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, powierzchni biologicznie czynnej jak również numerów posesji zgodnie z analizą pozwalających na ich identyfikację. Stanowiąca załącznik do decyzji mapa jest tym samym na tyle nieczytelna, że nie sposób odnieść do niej ustaleń przeprowadzonej analizy, co uniemożliwia również sądowi ocenę przedmiotowej decyzji. Tym samym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. sporządzona w niniejszej sprawie była niekompletna, albowiem nie zawierała wymaganego przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia części graficznej tejże analizy. Warunku tego nie może spełniać mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, bez wyraźnego zastrzeżenia w tym zakresie i bez danych wynikających z części tekstowej analizy jak wskazano powyżej ( por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1141/11 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 200/06 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Zwrócić należy również uwagę na niewłaściwe wyjaśnienie wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei zgodnie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z części tekstowej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z powołanym rozporządzeniem, jednocześnie brak jest wskazania konkretnych wymiarów. W analizie wskazuje się również na front działki zarówno od ul. [...] jak i ul. [...], wobec braku załącznika graficznego do analizy nie wiadomo, którą część działki autor analizy potraktował jako część frontową. Można jedynie domyślać się na podstawie pomiarów, że jest to część od ulicy [...]. Tak też w uzasadnianiu decyzji stwierdza organ odwoławczy, jednocześnie wskazując szerokość frontu działki i wielkość obszaru analizowanego. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając szerokość przyjętego frontu działki, a co za tym idzie, obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

Zwrócić należy również uwagę, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalony został w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Nie kwestionując samej możliwości wskazania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika w postaci udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją, stwierdzić należy, że przyjęty wskaźnik musi wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym czasem, analiza w części tekstowej nie zawiera w ogóle odniesienia do kwestii powierzchni biologicznie czynnej, również uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje na sposób wyliczenia tego wskaźnika. Nie wiadomo jaki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej występuje na terenie objętym analizą urbanistyczną, ponieważ nie było to przedmiotem tej analizy, a co za tym idzie nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

W tym miejscu wskazać należy, że podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.) dalej: Kpa, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Dlatego też zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak również załącznik mapowy, muszą być czytelne nie tylko dla organu i sądu który dokonuje ich oceny, ale przede wszystkim dla strony postępowania, aby zgodnie z zasadą przekonywania wyjaśnić jej możliwie dokładnie motywy, którymi kierował się organ wydając określonej treści decyzję. Nadto w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym to na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. II SA/Kr 49/10, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym czasem w niniejszej sprawie pomimo, że doszło do naruszenia wymagań wynikających z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) organ tego uchybienia nie zauważył. W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Wysokość o której mowa w ust.1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści wniosku wynika, że inwestor wnioskował o określenie przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku na 19,5m, natomiast organ pierwszej instancji określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomu linii okapu, gzymsu lub attyki do 13m. Wskazać należy, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne zarówno w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, jak również wskazania jedynie wielkości maksymalnych ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II SA/Gl 1100/15, LEX nr 2050104). Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 LEX nr 1222377).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należało określić mierząc wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, tymczasem organ zaniechał wskazania sposobu liczenia tego parametru. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, iż wysokość ta została ustalona zgodnie w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie wskazując jednocześnie ani numerów tych działek, ani wysokości znajdujących się na nich budynków. Tym samym nie sposób dokonać sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ wskaźnika wysokości elewacji frontowej. Nadto przyjętego w ten sposób wskaźnika nie potwierdza również załącznik mapowy do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei analiza pozostałych map znajdujących się w aktach sprawy wykazała, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które są znacznie niższe od przyjętych w tym zakresie w decyzji wskaźników. Nie wykluczone zatem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok, co powodowałoby, że w sprawie zastosowanie znalazłby § 7 pkt 3 rozporządzenia. W takiej sytuacji przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wprawdzie zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, jednakże w tym przypadku organ nie tylko nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki parametr, ale nadto nie wskazał gdzie w treści analizy znajduje się uzasadnienie dla przyjęcia takiej wysokości planowanego budynku. Należy zwrócić przy tym uwagę, że powołana regulacja z § 7 ust. 4 rozporządzenia oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają - nie można się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia byłaby bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 – dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że wykładnia przepisu § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodzi potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która nie znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2463/12, LEX nr 1522465).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez udzielenie w zaskarżonej decyzji zgody na lokalizację planowanej inwestycji na terenie gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna, należy zwrócić uwagę, na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, a jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co oznacza, że powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Oznacza to również, że rozbudowa istniejącej zabudowy musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 428/13 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że inwestor w swych zamierzeniach inwestycyjnych może być ograniczany ustalanymi przez organ - w wyniku przeprowadzonej analizy - wymaganiami. Oczywiście kontynuacja, tych wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego. Wskazać należy również, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodzić się należy również z tezą, że kontynuacja funkcji nie oznacza konieczności budowy takich samych budynków, bowiem byłoby to ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości do ich zainwestowania. Dlatego też należy dopuścić budowę budynków zbliżonych pod względem wielkości i przeznaczenia do znajdujących się na tym terenie. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i § 3 rozporządzenia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. W tej sytuacji wskazać należy, że wymienione w uzasadnieniu decyzji organu obiekty: [...], wbrew twierdzeniom skargi, z uwagi na fakt, że znajdują się w obszarze analizowanym, mogą stanowić podstawę do ustalenia zasady kontynuacji funkcji w stosunku do planowanej inwestycji.

Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi w zakresie dotyczącym braku oceny przez organ zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami warunków technicznych w zakresie dotyczącym zacieniania i przesłaniania. Wprawdzie w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi, to jednak katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Niewątpliwie przepisem odrębnym nie jest natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422), które na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajduje zastosowania. Przepisy tego rozporządzenia zgodnie z § 1 ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem mają zastosowanie na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na przebudowę, na zmianę sposobu użytkowania, na co wprost wskazuje § 2 rozporządzenia stwierdzając, że przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Stąd też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą być rozpoznane dopiero na etapie zatwierdzania projektu i wydawania pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co wprost wynika z wyżej poczynionych rozważań. Zastrzeżenie w decyzji, że inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, jest dostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący braku kontroli możliwości technicznych przebudowy istniejącego na działce inwestorów budynku, bowiem możliwość takiej przebudowy zostanie dopiero ustalona na etapie sporządzania projektu budowalnego przez osobę posiadająca niezbędne w tym zakresie kwalifikacje. To wówczas zostanie dokonana ocena stanu technicznego istniejącego obiektu oraz możliwości jego rozbudowy, jak również ustalony zakres prac niezbędnych do wykonania, aby zapewnić bezpieczną realizację planowanej inwestycji. Kwestie te nie są jednak związane z etapem postępowania na którym ustalane są warunki zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o samej realizacji inwestycji, a jedynie wskazuje na możliwość jej realizacji na określonym terenie, oczywiście po spełnieniu warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym obniżenia ich wartości. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 84/07 - LEX nr 394773 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 8/13, LEX nr 1310646).

Sąd jednocześnie dostrzega, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżącego z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji, jednakże tego rodzaju naruszenie nie daje jeszcze podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust.1 w zw. z § 3 ust. 2, § 7 ust. 3, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm. dalej; p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych w uzasadnieniu rozważań.