II OSK 2191/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-10-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wójcik
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 242/23	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 242/23 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr 975/2022 znak: WOB.7722.67.2022.NOGI w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 242/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Z. B. na postanowienie nr 957/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2022 roku, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Z. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez błędne przyjęcie, że realizowana przez skarżącą inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, gdyż nie służyła bezpośrednio zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalczała skutków tej choroby, podczas gdy celem przedmiotowej inwestycji (wskazanych wprost w informacji o realizacji inwestycji) było przystosowanie istniejącego pensjonatu do pełnienia funkcji ośrodka kwarantannowo - rehabilitacyjnego dla osób dotkniętych COVID - 19, który miał z założenia pełnić funkcje związane z przeciwdziałaniem COVID - 19,

2) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez błędne przyjęcie, że przedmiotowy przepis miał zastosowanie wyłącznie do inwestycji o charakterze tymczasowym, które mogły być realizowane w krótkim czasie, podczas gdy przepis ten w żaden sposób nie określał charakteru obiektów, które mogły być w tym trybie realizowane, a jedynym wymogiem, jaki realizowane w tym trybie obiekty miały spełniać było przeciwdziałanie COVID - 19,

3) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez błędne przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do inwestycji, które zostały rozpoczęte oraz zakończone w okresie jego obowiązywania, a w przypadku braku zakończenia realizacji inwestycji rozpoczętej w trybie przedmiotowego przepisu do dnia 5 września 2020 roku, dokończenie inwestycji musiało nastąpić przy zachowaniu wszystkich wymogów określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym przede wszystkim wymagało uzyskania pozwolenia na budowę,

4) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, przez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy zawiadomienie o realizacji inwestycji covidowej zostanie dręczone organowi po utracie mocy obowiązującej przez przepis art. 12 ww. ustawy, zawiadomienie nie jest skuteczne, pomimo tego, że inwestycja faktycznie rozpoczęła się w okresie obowiązywania przedmiotowego przepisu,

5) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że w sprawie istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestycja była realizowane w sposób legalny na podstawie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, które wyłączały zastosowanie w takim przypadku przepisów ustawy Prawo budowlane,

6) art. 7 w zw. art. 77 § 1, a także art. 8 k.p.a., przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia powyższych przepisów przez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieprawidłowe zbadanie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestor rozpoczął sporną inwestycję w dniu 5 września 2020 roku, a nie w dniu 4 września 2020 roku, a także przez uznanie, że organy administracji publicznej nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

7) art. 7a § 1 k.p.a., przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przedmiotowego przepisu z uwagi na rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści przepisu art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na niekorzyść inwestora,

8) art. 81a k.p.a., przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przedmiotowego przepisu przez rozstrzygnięcie wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść inwestora,

II. na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z 12 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., przez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, w szczególności przez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji obu instancji naruszyły wskazane przepisy prawa administracyjnego,

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę nie naruszył przepisów postępowania i prawa materialnego wymienionych w podstawach kasacyjnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę przyjął prawidłową wykładnię przepisów art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa covidowa), a w konsekwencji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym przedmiotowy budynek pensjonatu nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w trybie art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, co skutkować musiało wszczęciem postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Przepis art. 12 ust. 1 specustawy covidowej stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, za "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej "COVID-19".

Interpretując powyższe przepisy, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że wprowadzona regulacja jest wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, a zatem nie może być interpretowana rozszerzająco. Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w Prawie budowlanym było przewidziane na okres 180 dni, tak więc zasadniczo na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy covidowej mogły być realizowane roboty budowlane podejmowane w celu przeciwdziałania COVID-19 (np. szpitale tymczasowe, obiekty budowlane na cele kwarantanny, budowa zewnętrznych poczekalni dla chorych).

Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy na mocy art. 12 specustawy covidowej inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów realizujących obiekty budowlane na podstawie przepisów ogólnych, to przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie (zawężająco).

W rezultacie prawidłowo wywiódł Sąd Wojewódzki, że jeśli inwestycja budowlana służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, ewentualnie ubocznie może przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, to nie podlega trybowi specjalnemu z art. 12 specustawy covidowej. Tym samym nie mogą korzystać z tych szczególnych uprawnień inwestorzy realizujący obiekty przeznaczone całorocznie lub okresowo do przebywania ludzi (m.in. hotele, pensjonaty, schroniska, internaty), nawet jeśli przewidziano w nich użytkowanie pomieszczeń związane z przeciwdziałaniem COVID-19.

Wobec powyższego należało w niniejszej sprawie przyjąć, że realizowany przez skarżących budynek nie stanowił obiektu budowlanego w celu przeciwdziałania COVID-19, w rozumieniu art. 2 ust. 2 specustawy covidowej, chociaż mógł służyć okresowo jako miejsce odbywania kwarantanny lub rekonwalescencji.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego budynku należało mieć na uwadze, że zwolnienie w art. 12 ustawy covidowej od stosowania przepisów Prawa budowlanego nie dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19, lecz dotyczy wyłącznie obiektów, których budowa pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., II OSK 416/22).

Także w wyroku z 18 stycznia 2023 r. II OSK 2604/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ocenie, czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii (art. 12 specustawy covidowej) należy założyć, iż nie chodzi o taki budynek, który miał jedynie dodatkowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19.

Niezależnie od powyższego, dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie miał art. 36 specustawy covidowej, na mocy którego art. 12 przestał obowiązywać po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie wymienionej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września 2020 r.

Podkreślić trzeba, że uproszczony tryb szczególny ustanowiony został w art. 12 ust. 1 ustawy covidowej w związku z zaistniałym stanem epidemii i przewidziany był do stosowania tylko przez okres 180 dni.

Należało zatem założyć, że z uwagi na czasowe obowiązywanie tej szczególnej regulacji, w tym trybie powinny być realizowane takie inwestycje, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać w terminie wskazanym w ustawie wykorzystane do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Tylko zatem roboty budowlane służące wyłącznie przeciwdziałaniu COVID-19 i wykonane w całości w czasie obowiązywania art. 12 ustawy covidowej mogą być uznane za legalne.

Natomiast roboty budowlane rozpoczęte, ale niezakończone w okresie obowiązywania tej szczególnej procedury, mogły być kontynuowane, ale przy zachowaniu wymogów wynikających z ogólnych przepisów prawa.

Zgodzić się zatem należało z Sądem Wojewódzkim, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 12 ust. 1 specustawy covidowej nie mógł znaleźć zastosowania.

Wskazać trzeba, że skarżąca pismem z dnia 2 września 2020 r. (wpływ do organu 8 września 2020 r.) poinformowała o planowanym prowadzeniu robót budowlanych (przebudowa i rozbudowa pensjonatu – celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków) i terminie ich rozpoczęcia 5 września 2020 r., a więc w dacie gdy przepis art. 12 ust 1 specustawy już nie obowiązywał.

Nawet gdyby przyjąć, że - jak podnosi strona w skardze kasacyjnej - faktycznie roboty budowlane podjęto 4 września 2020 r., to taka okoliczność nie wpłynęłaby na kwalifikację przedmiotowej inwestycji.

Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, tylko roboty budowlane zakończone do 4 września 2020 r. mogły podlegać regulacji z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, co w niniejszej sprawie z pewnością nie nastąpiło.

Prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że wobec kontynuowania przedmiotowych robót po dniu 5 września 2020 r. inwestor, niezależnie od charakteru i etapu robót, nie był zwolniony od dostosowania się do wymogów ustawy Prawo budowlane.

Jeżeli więc budowa przedmiotowego obiektu pensjonatu rozpoczęta została bez wymaganego w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zaakcentować należy, że w razie stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem właściwego organu jest wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym organ nadzoru w takiej sytuacji nie działa w warunkach uznania administracyjnego, ani też nie ma uprawnienia do ewentualnego wdrożenia trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy covidowej i art. 12 ust. 2 tej ustawy oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zarzuty z punktów I. 1,2,3,4,5, skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 8 k.p.a. (zarzut z punktu I. 6) stwierdzić należy, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organy obu instancji zgodnie z regułami wynikającymi z wymienionych przepisów, co pozwoliło na prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć jednocześnie należy, że stan faktyczny sprawy nie był w istocie sporny, a zasadnicze znaczenie miała wykładnia omówionych wyżej przepisów, która determinowała ocenę legalności przedmiotowej inwestycji.

Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut, w którym wskazano na naruszenia art. 81a k.p.a.

Z przyczyn omówionych wyżej nietrafny okazał się zarzut kasacyjny, odnoszący się do art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 specustawy covidowej.

Zauważyć trzeba, że art. 7a § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. Wówczas prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku.

Prezentowana przez stronę skarżącą interpretacja art. 12 ust. 1 specustawy covidowej nie mogła być alternatywna dla wykładni tego przepisu przyjętej w niniejszej sprawie, a co ważne znajdującej oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Mianowicie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że: "Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii" (zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r. II OSK 2604/21, 20 listopada 2024 r. II OSK 416/22). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r. stwierdzono, że celem rozwiązań normatywnych ustanowionych w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy covidowej było wprowadzenie wyjątkowego trybu ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2 (zob. wyroki NSA z 11 czerwca 2024 r. II OSK 2252/21, II OSK 2383/21).

Z kolei w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że brak wprowadzenia przepisów przejściowych odnoszących się do "inwestycji covidowych" jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie.

Z tych wszystkich względów nie podlegał uwzględnieniu zarzut wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami wymienionymi w podstawie kasacyjnej.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8