Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 listopada 2023 r., nr SKO Gd/976/23 w przedmiocie kary za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. K. kwotę 14.100 (czternaście tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie kary za usunięcie drzew.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 21 czerwca 2023 r. do Burmistrza Gminy Żukowo wpłynęło anonimowe zgłoszenie o wycince drzew dokonywanej na działce nr [..] w miejscowości S. W dniu 22 czerwca 2022 r. przedstawiciel Urzędu Gminu dokonał oględzin terenu robiąc z tej czynności notatkę służbową oraz zdjęcia. Podczas oględzin ujawniono, że na działce nr [...]-[...] (działki powstałe po podziale działki nr [...]) w S. doszło do wycinki drzew.

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. organ I instancji wezwał J. K., jako właściciela działek nr [...]-[...] do złożenia wyjaśnień w sprawie wycinki drzew różnych gatunków z terenu przedmiotowych działek, w tym: dostarczenia zgody właściwego organu na usunięcie drzew, udzielenia informacji czy strona wiedziała o wycince, czy mogła temu zapobiec, a także czy czyn został zgłoszony na policję w celu ustalenia sprawcy. Stronę wezwano także do przedłożenia opinii ornitologicznej w zakresie wypływu wycinki w trwającym okresie lęgowym ptaków na ewentualne na zniszczenie ich siedlisk i gniazd.

Strona odpowiedziała na wezwanie organu i udzieliła informacji przy piśmie z dnia 17 lipca 2022 r.

Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej wymierzającej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z terenu działek nr od [...] do nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gm. Ż. Organ zawiadomił stronę o oględzinach terenu wyznaczonych na dzień 16 września 2022 r. Termin tych oględzin - na wniosek strony - został przesunięty na dzień 22 września 2022 r. W przeprowadzonych oględzinach terenu brał udział właściciel nieruchomości wraz z pełnomocnikiem. Z oględzin został sporządzony protokół, a w toku tych czynności została zrobiona dokumentacja fotograficzna, załączona do protokołu. Strona wniosła do protokołu uwagi i zastrzeżenia podnosząc, że wycięciu uległy nie drzewa a krzewy. Zakwestionowała także stwierdzone przez pracowników urzędu gminy gatunki wyciętych roślin, a także poinformowała, że wycinka została przeprowadzona na podstawie ustnej informacji otrzymanej w urzędzie w zakresie dopuszczalności wycinki krzewów bez zgłoszenia.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo orzekł o wymierzeniu stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 328.292 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 42 drzew gatunku sosna zwyczajna, 2 drzew z gatunku wierzba iwa, 8 drzew z gatunku olsza czarna i 1 drzewa z gatunku brzoza brodawkowata.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 2 listopada 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1, art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.) Kolegium wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób niesporny i nie budzący wątpliwości potwierdza fakt wycinki dokonanej na działkach nr [...]-[...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gm. Ż. Sporu nie budzi także okoliczność nieprzedłożenia organowi I instancji przez stronę postępowania - pomimo wezwania - zezwolenia na wycięcie drzew z powyższych nieruchomości oraz okoliczność braku posiadania przez stronę zezwolenia. Z ewidencji gruntów wynika natomiast, że wszystkie działki wskazane w treści zaskarżonej decyzji stanowią grunty rolne klasy RV.

Kolegium podzieliło ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że usunięcie drzew bez zgody posiadacza nieruchomości stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu się dopuściła. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew. Organ ma zatem bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej za wycinkę drzewa. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia na właściwym organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów jakimi kierował się usuwający drzewo, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego usunięcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody wprowadził wyjątki od uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, określone w art. 83f ustawy, w tym m. in. określony w art. 83f ust. 1 pkt 3b, zgodnie z którym uzyskanie zezwolenia na wycinkę nie jest konieczne w odniesieniu do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.

W ocenie Kolegium dokonana w niniejszej sprawie wycinka nie miała jednak związku z wskazywanym przez stronę celem, jakim jest przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń strony i analizy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla wskazanych wyżej nieruchomości ustalono, że nieruchomość o nr [...], będąca gruntem ornym, położona w obrębie [...] gm. Ż. została kupiona przez stronę w dniu 19 lutego 2001 r. Nieruchomość ta, na wniosek strony, została podzielona decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 6 maja 2022 r. zatwierdzającą podział działki na nowo utworzone działki od nr [...] do nr [...]. Z treści rejestru gruntów, mapy terenu znajdującej się w aktach sprawy, jak też z treści strony www.polska.geoportal2.pl wynika, że działki o nr [...]-[...] mają powierzchnię podobną - ok. 1.200 m2 - i sąsiadują z działkami budowlanymi położonymi na południu przy ul. R. Z kolei działka nr [...] jest działką długą i wąską, biegnącą wzdłuż północnej granicy działek [..]-[...], mogącą w przyszłości stanowić drogę dojazdową do tych działek. Z działką nr [...] graniczy od strony północnej duża dalej niepodzielona aktualna działka nr [...] porośnięta drzewami i krzewami.

Z takiego, a nie innego zatwierdzenia podziału działki nr [...] zdaniem organu wynika, że w istocie zamierzeniem strony nie jest przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu w rozumieniu art. 83 f ust.1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody. Zamiar wybudowania na tym terenie domów mieszkalnych już od chwili zakupu nieruchomości potwierdziła sama strona w treści pisma z dnia 17 lipca 2022 r. Strona wskazała ponadto, że już w momencie zakupu w 2001 r. nieruchomość była zarośnięta 2-3 letnimi drzewami i krzewami. W rezultacie, stwierdzone przez organ wycięcie drzew miało miejsce wyłącznie na wydzielonych działkach, planowanych pod zabudowę mieszkaniową i drogę dojazdową. Organ zauważył, że takiej wycinki strona nie dokonała natomiast na pozostałym gruncie rolnym stanowiącym aktualnie działkę nr [...]. Powyższa okoliczność, zdaniem Kolegium, również świadczy nie o chęci użytkowania rolniczego po ponad 20 latach od zakupu tej nieruchomości przez stronę, tylko o przygotowywaniu, metodą faktów dokonanych, poprzez wycinkę drzew bez zezwolenia, pod zabudowę mieszkaniową wydzielonych nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że jeszcze przed przystąpieniem do wycinki strona miała wiedzę o wymogu posiadania zezwolenia na wycinkę drzew, o czym świadczy upoważnienie ojca strony do zajęcia się tą sprawą, a w konsekwencji jego wizyta w siedzibie organu i pobranie druku "zgłoszenia wycinki drzew". W aktach sprawy brak jest jednak złożonego do organu takiego zgłoszenia.

O tym, że zamierzeniem strony nie było przywrócenie gruntów do użytkowania rolniczego, świadczy dodatkowo także bezczynność strony trwająca od chwili zakupu nieruchomości w 2001 r. do maja i czerwca 2022 r. polegająca na pozostawieniu gruntu w stanie jego zakupu, a tym samym wieloletni wzrost znajdującej się tam roślinności: drzew i krzewów. Także fakt wydzielenia działek od nr [...] do nr [...] mający miejsce w maju 2022 r. - zupełnie niepotrzebny dla celu użytkowania gruntu dla celów rolniczych - oraz wycinka drzew mająca miejsce miesiąc po podziale nieruchomości, nie potwierdza zamiaru strony o wykorzystaniu rolniczo tego terenu.

Końcowo Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że wyciętą roślinność stanowiły krzewy i drzewa wielopniowe. Zdaniem Kolegium z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu oględzin wynika, że są to pnie ściętych drzew, a nie krzewów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy Żukowo nieodpowiadającej prawu i niewłaściwe podtrzymanie błędnego stanowiska organu I instancji, uznającego, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że wydana decyzja jest nieprawidłowa, podczas gdy sposób prowadzenia postępowania jednoznacznie wskazuje na brak możliwości wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na istotny zakres nieprawidłowości poczynionych przez organ I instancji wtoku postępowania;

2) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającego na nierozpoznaniu przez organ II instancji wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a tym samym naruszeniu zasady dwuinstancyjności, której istotę stanowi, wydanie rozstrzygnięć przez dwa organy, które poprzedzone zostały postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, a więc rozpoznanie odwołania i odniesienie się merytorycznie do zawartych w nim zarzutów, a na tej podstawie wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie nie zaistniał taki związek przyczynowo-skutkowy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia bez uwzględnienia istotnych kwestii dla sprawy;

3) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji niezbędnego postępowania wyjaśniającego i niewyjaśnienie braku możliwości przeprowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a tym samym błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki powodujące nałożenie administracyjnej kary pieniężnej;

4) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o przeprowadzeniu pierwszych oględzin, pomimo posiadania przez organ I instancji informacji o właścicielu nieruchomości, co spowodowało brak możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu z oględzin i wyjaśnienia sprawy w sposób szczegółowy i pozwoliłoby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego;

5) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie istotnych dla sprawy wniosków dowodowych tj. wniosku o przesłuchanie świadka i powołania biegłego, a nadto nie wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia, co stanowi jawne naruszenie przepisów postępowania;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. i art. 84 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania świadka i opinii biegłego pomimo pozostających w sprawie istotnych niewyjaśnionych faktów dla rozstrzygnięcia;

7) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia w sposób nieodpowiadający stanowi faktycznemu i niezebranie oraz niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i kompletny, a nadto pominięcie szeregu zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i w aktach sprawy;

8) art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania;

9) art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez:

- nieustalenie okoliczności i konsekwencji osobistego, ustnego zgłoszenia zamiaru wycinki przez ojca skarżącego działającego jako pełnomocnik skarżącego, w tym brak ustalenia faktu niezachowania przez organ I instancji zasady pisemności postępowania tj. niesporządzenie protokołu, niewezwanie do usunięcia braków formalnych ustnego zgłoszenia, co spowodowało wadliwe ustalenie treści żądania sformułowanego przez ojca skarżącego, który jako pełnomocnik działał w jego imieniu i na jego rzecz;

- nieustalenie zakresu w jakim ojciec skarżącego uzyskał informacje od pracownika organu w trakcie osobistego, ustnego zgłoszenia zamiaru wycinki;

- nieuwzględnienie faktu, że ojciec skarżącego działał w oparciu o zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę informowania stron i zastosował się do wszelkich pouczeń, jakie zostały mu przedstawione przez pracownika organu I instancji, wobec czego nie jest możliwe wyciąganie z tego tytułu negatywnych konsekwencji w sprawie;

- brak ustalenia roli i odpowiedzialności organu I instancji za błędne informowanie ojca skarżącego działającego jako pełnomocnik;

- brak ustalenia faktu odmowy zawiadomienia policji przez organ I instancji pomimo anonimowego zgłoszenia rzekomego sygnalisty o nielegalnej wycince oraz skutków braku tego zawiadomienia zgodnie z notatką urzędową;

- niewyjaśnienie kwestii rozbieżności ilości drzew wyciętych i sfotografowanych przez pracownika organu podczas pierwszych oględzin z ilością drzew wskazaną w decyzji organu I instancji, a także niewyjaśnienie faktu oraz konsekwencji niesporządzenia protokołu z pierwszych oględzin, w tym niewyjaśnienie faktu nieokreślenia przez pracownika organu w czasie tych oględzin ilości wyciętych drzew mimo niewątpliwej możliwości określenia tej ilości, a jedynie sporządzenie lakonicznej notatki;

- nieustalenie rzeczywistej ilości drzew wyciętych przez skarżącego wobec ilości wyciętej bez zgody i wiedzy skarżącego przez inne osoby, za które nie odpowiada;

10) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 83f ust. 9 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewyjaśnienie i niepoinformowanie ojca skarżącego działającego jako pełnomocnik o zakresie zgłoszenia i sposobie prawidłowego jego przygotowania, a także niewydanie postanowienia o uzupełnieniu w terminie wynikającym z ustawy Prawo ochrony środowiska, co skutkowało szeregiem negatywnych konsekwencji dla skarżącego wynikających jedynie z zaniechania działań do których organ I instancji jest zobligowany na podstawie przepisów prawa;

11) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że ojciec skarżącego działający w imieniu skarżącego jako pełnomocnik podejmował czynności w oparciu o informacje przekazane mu przez pracownika organu I instancji, a mając na uwadze zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz informowania stron nie jest prawnie dopuszczalne wyciąganie negatywnych konsekwencji w stosunku do skarżącego z tytułu zastosowania się przez jego pełnomocnika do niepoprawnych informacji przekazanych mu przez organ I instancji;

12) art. 9 k.p.a. w zakresie w jakim organ I instancji nienależycie, niewyczerpująco i błędnie informował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak czuwania nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa w tym nieudzielanie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek poprzez zaniechanie wyczerpującego poinformowania o reżimie odpowiedzialności za usuwanie drzew lub krzewów oraz brak informowania o legalnych definicjach ustawowych drzew i krzewów;

13) art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim organ I instancji całkowicie zaniechał wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

14) art. 63 k.p.a., art. 64 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez nieobjęcie całego toku postępowania zasadą pisemności, co przejawia się w szczególności w braku utrwalenia w formie protokołu bądź adnotacji czynności dokonywanych przez skarżącego na wstępnym etapie sprawy przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego, brak wezwania do spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa;

15) brak miarkowania kary administracyjnej zarówno przez organ I jak i II instancji, mimo wielokrotnych wniosków kierowanych w tym zakresie przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i też w odwołaniu, tj. naruszenie:

- art. 189d k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie działań w zakresie miarkowania kary tj. niewzięcie przez organ II instancji pod uwagę wagi i okoliczności naruszenia prawa, czasu trwania naruszenia, częstotliwości niedopełniania obowiązku w przeszłości, stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia prawa strony oraz pracownika organu, działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, braku korzyści strony

- art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a §1 i § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Niezależnie od powyższego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów, które wynikało z nieprawidłowości powstałych w toku postępowania i naruszeń przepisów postępowania w sposób istotnych, w szczególności poprzez nieustalenie przez organ I i II instancji celu wycinki i oparcie decyzji Kolegium jedynie na domniemaniu, co przejawia się w szczególności w naruszeniu:

- art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w zakresie w jakim organ II instancji wydał decyzję i utrzymał administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia w sytuacji w której w obiektywnie ustalonym stanie faktycznym skarżący nie miał obowiązku występowania o zezwolenie;

- art. 83f ust. 1 pkt 3a w zw. z ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim nie wymaga się zezwolenia ale wymaga się zgłoszenia na usunięcie z terenu nieruchomości lub jej części drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm przekracza: 1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;

- art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy, dokonana wycinka była przeprowadzona w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a więc nie wymagała ani zezwolenia ani zgłoszenia na usunięcie z terenu nieruchomości lub jej części drzew lub krzewów usuwanych;

- art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie;

- art. 88. ust 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim nie wymierza się kary administracyjnej w przypadkach wskazanych w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dodatkowo zarzucił wadliwe ustalenie podstawy wymiaru kary przez niezastosowanie adekwatnych przepisów ustawy o ochronie przyrody odnoszących się do metodyki obliczeń w tym m.in. niezastosowanie:

- art. 85 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie w jakim przepis ten nakazuje, w przypadku drzew wielopniowych, opłatę ustalać i za obwód pnia drzewa przyjmować się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni mierzonych na wysokości 130 cm;

- art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie w jakim organy nie zastosowały bezwzględnej dyrektywy, w myśl której jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%;

- art. 89 ust 6 ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim organy nie uwzględniły w ustaleniu kary, że w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nie rokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej jako: "u. o.p."). Zgodnie z jego brzmieniem wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 - 3 ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było (art. 89 ust. 1 u.o.p.).

Decyzja w przedmiocie wymiaru kary administracyjnej za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku ziszczenia się warunków przewidzianych ustawą, organ zobligowany jest do jej wymierzenia. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna z art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a usunięciem drzew (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., III OSK 2251/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2024 r., II SA/Gd 948/23). Podkreślenia wymaga, że skoro odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał cięć osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się podmiot wykonujący cięcia lub zlecający ich dokonanie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2024 r., II SA/Sz 1008/23). W konsekwencji powyższego, żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel nie wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., III OSK 2202/22).

Burmistrz Gminy Żukowo (dalej jako: "organ I instancji") po przeprowadzeniu postępowania ustalił, że zaistniały podstawy, by na właściciela działek nr od [...] do nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym S., gm. Ż. J. K. nałożyć administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 53 drzew. W decyzji opisano przebieg postępowania, przytoczono przepisy prawa stanowiące odstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawiono precyzyjne wyliczenie wysokości kary. Od tej decyzji J. K. wniósł odwołanie wskazując, że usunięcie drzew związane było z przywróceniem gruntów do użytkowania rolniczego, a w takiej sytuacji nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzew. Zarzucił także organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania i wadliwe przyjęcie, że powinna być na niego nałożona administracyjna kara pieniężna. Odwołujący się wniósł także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu określania gatunków drzew oraz metodyki dokonywania pomiarów służących określaniu przez organ kary administracyjnej na fakt dokonanej przez organ klasyfikacji gatunków drzew, a także przesłuchania świadka celem ustalenia okoliczności związanych z wycinką drzew, ilością wyciętych drzew, średnicą i obwodami usuniętych drzew oraz ich stanem zdrowotnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się kwestii przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego i wskazało, że nie sposób zgodzić się z zarzutami odwołania dotyczącymi wyciętej roślinności, a zabrany materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin terenu nie uzasadnia twierdzenia, że były to krzewy. Potwierdzają to także zdjęcia załączone do protokołu. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że cyt.: "W konsekwencji, wobec braku naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w treści odwołania strony, za nieuzasadnione Kolegium uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu. Oznacza to także niezasadność przeprowadzenia wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu".

Podkreślenia wymaga, że w nauce i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w ramach postępowania odwoławczego wymaga powtórnego (w stosunku do postępowania zakończonego decyzją nieostateczną) ustalenia i oceny stanu faktycznego. Pełne zastosowanie w tym postępowaniu będą miały zasady ogólne postępowania, w tym zasada prawdy obiektywnej, zasada dwuinstancyjności i zasada praworządności. Z zasad tych wynika obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" sprawy (art. 7 k.p.a.) w ramach rozpoznania sprawy, która już wcześniej była rozstrzygnięta decyzją nieostateczną (zob. np.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 508 i powołane tam orzecznictwo).

Do obowiązków organu odwoławczego należy także odniesienie się do odwołania, w szczególności gdy zawiera ono skonkretyzowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania i wyraźne wnioski co do toku postępowania odwoławczego (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 123). Nie ustosunkowanie się do żądań, wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") zasady dwuinstancyjności postępowania. Odzwierciedleniem działań organu odwoławczego jest uzasadnienie wydanej przez niego decyzji. Sformułowane w art. 107 § 3 k.p.a. wymogi w zakresie uzasadnienia decyzji dotyczą zarówno organu I, jak i II instancji. Z tego względu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Powinno wskazywać, jakie fakty ustalono, na jakiej podstawie oraz zawierać opis dokonanej subsumpcji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2009 r., I SA/Kr 837/10; wyrok WA w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r., II SA/Bk 372/07, LEX nr 341059). Uzasadnienie decyzji powinno być źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lutego 2012 r., II SA/Ol 1046/11, LEX nr 1109813). Przedstawiając argumentację, o którą oparte zostało rozstrzygnięcie organu II instancji powinien on podać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w uzasadnieniu ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uzasadnia uznanie naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r., II SA/Po 1122/12, LEX nr 1377058).

Zgodnie z wynikającymi z k.p.a. wymogami konstrukcyjnymi uzasadnienia decyzji, po wyjaśnieniu podstawy faktycznej i podstawy prawnej organ odwoławczy powinien dokonać oceny (zob.: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., III SA 2042/00, LEX nr 47321). Uzasadnienie przyjętego stanu faktycznego w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia powinno przedstawiać trzy fazy rozumowania: wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie obowiązującej normy prawnej. Prawidłowa konstrukcja tego elementu treści decyzji powinna charakteryzować się logicznym związkiem, zgodnością z treścią rozstrzygnięcia, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością przedstawionych wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2010 r., III SA/Po 499/10, LEX nr 757246).

Należy też mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego z reguły (tak jak w rozpatrywanej sprawie) oparte jest w znacznym stopniu na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem I instancji. Jeżeli zatem część podstawy faktycznej decyzji organu I instancji stanowi jednocześnie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, to należy przyjąć możliwość, że uzasadnienie decyzji ostatecznej będzie stanowiło powtórzenie części uzasadnienia decyzji organu I instancji. Istotne jest jednak, by nie było to "mechaniczne" odwzorowanie fragmentu decyzji organu pierwszej instancji, ale żeby fragment ten stanowił spójną całość z pozostałą częścią uzasadnienia i wynikało z niego, że organ odwoławczy uznał te ustalenia za swoje (K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019, s. 401). Za bezwzględny wymóg w tym zakresie uznać należy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z przepisami kodeksu (zob. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji stanowi swoiste podsumowanie całego procesu stosowania prawa. W konsekwencji zebrane i omówiono w nim muszą być wszystkie dowody i przesłanki pojawiające się w postępowaniu - nie tylko te, które wpłynęły bezpośrednio na treść decyzji, ale także te, które zostały przez autora decyzji odrzucone. Uzasadnienie ukazuje obraz całego postępowania ze wszystkimi jego istotnymi etapami i stanowi dokument realizacji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji..., s. 161 – 162).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza opisaniem przebiegu postępowania i przytoczeniu przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Kolegium odniosło się do podniesionej przez J. K. kwestii związku dokonanej wycinki drzew z przywróceniem gruntów do użytkowania rolniczego. Analizując stan faktyczny sprawy strony organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że wycinka drzew była związana z zamiarem przywrócenia gruntów do użytkowania rolniczego. Sąd orzekający w sprawie ocenę tę podziela. Za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego uznać należy twierdzenia, że po ponad 20 latach posiadania nieruchomości skarżący postanowił przywrócić częściowo te grunty do użytkowania rolniczego i z tego względu nieruchomość podzielił na kilka mniejszych oraz usunął z nich drzewa. Tym bardziej, że – jak zasadnie wskazało Kolegium – strona w pisemnym oświadczeniu z dnia 17 lipca 2022 r. sama wskazała na zamiar wybudowania na tym gruncie domów mieszkalnych.

Organ odwoławczy naruszył jednak przepisy k.p.a. dotyczące oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wymogów w zakresie sporządzenia uzasadnienia decyzji. W dwóch zdaniach uzasadnienia stwierdził jedynie, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia twierdzenia, że wycięto krzewy, a nie drzewa, co potwierdzają dołączone do protokołu oględzin zdjęcia. W żadnym miejscu uzasadnienia nie oceniono prawidłowości sporządzenia dowodów i nie wskazano dlaczego uznano je za wiarygodne. Nie odniesiono się do zarzutu niepoinformowania strony o pierwszych oględzinach ani do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia w toku postępowania czynności jakie podejmował ojciec skarżącego działający jako jego pełnomocnik. Sąd nie przesądza w tym miejscu, czy czynności te miały znaczenie dla wyniku sprawy, ale skoro podniesiony został w odwołaniu taki zarzut, to obowiązkiem organu jest się do niego ustosunkować.

Twierdzenie Kolegium, że wobec braku naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w treści odwołania strony, za nieuzasadnione uznane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co w konsekwencji oznacza niezasadność przeprowadzenia wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ostatni akapit) jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania. Decyzja organu I instancji może być dotknięta naruszeniem przepisów prawa materialnego i/lub przepisów prawa procesowego, ale wniosek, że brak naruszenia przepisów prawa materialnego oznacza brak naruszenia przepisów procesowych jest niemożliwy do obrony. Także drugi z wniosków organu odwoławczego o tym, że brak naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego powoduje niezasadność przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów jest błędny. Naruszenie (bądź jego brak) przepisów prawa materialnego i/lub procesowego nie ma związku z oceną żądania strony przeprowadzenia dowodów. Regulujący kwestię dopuszczalności dowodów wnioskowych przez stronę postępowania art. 78 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Jednocześnie jednak organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).

Z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że zgłaszanie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., II SA GSK 3768/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Op 53/22; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., III SA/Gd 509/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r., VI SA/Wa 2210/22). Należy przy tym pamiętać, że organ powinien ocenić każdy dowód i nie można wykluczyć, że co do niektórych dowodów organ będzie mógł uznać, że nie dotyczą okoliczności mających znaczenie dla sprawy, albo dotyczą okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., I GSK 153/21). Innymi słowy, organ administracji nie ma obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych strony, ale ma obowiązek ich rozpoznania. W poddanej kontroli sądowej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał wniosków odwołującego się o przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. i nie ocenił ich dopuszczalności z perspektywy art. 78 k.p.a. Jedynym argumentem Kolegium w tym zakresie było stwierdzenie, że są one niezasadne albowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Organowi administracji umknęło także, że przedmiotem postępowania było ustalenie administracyjnej kary pieniężnej, co oznacza, że (utrzymując w mocy decyzję organu I instancji) powinien zweryfikować i wyjaśnić sposób jej obliczenia. W przypadku decyzji utrzymującej w mocy decyzję określającą administracyjną karę pieniężną, strona postępowania powinna mieć możliwość weryfikacji czy ustalenia organów administracji, tak I jak i II instancji, są prawidłowe i na jakiej podstawie ustalono karę w danej wysokości.

Dodatkowo, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych przewidziane są w k.p.a. instytucje ich miarkowania i odstąpienia od ich wymiaru. Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ administracji powinien wyjaśnić stronie czy (a jeżeli nie – dlaczego) instytucje te mają zastosowanie w sprawie. Całkowite pominięcie tej kwestii dowodzi naruszenia przez organ prowadzący postępowanie zasad ogólnych postępowania – zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Uznając, że w toku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Organ odwoławczy zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami k.p.a. w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego uwzględniając przedstawioną ocenę prawną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 14.100 zł (pkt 2 sentencji wyroku).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.