Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1529/16 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie S.N. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 lipca 2015 r. skarżący zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków z art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 693 ze zm. – dalej jako "ustawa o działaczach opozycji").

Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono dokumenty wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w tym m.in. dokumenty dotyczące pozyskania skarżącego do współpracy przez Służbę Bezpieczeństwa w dniu 9 października 1956 r., dokumenty potwierdzające czynną współpracę ze Służbą Bezpieczeństwa oraz pokwitowania odbioru sum pieniężnych i dóbr materialnych w zamian za przekazywane Służbie Bezpieczeństwa informacje.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. organ utrzymał decyzję własną w mocy.

Organ wskazał, że w tym postępowaniu nie rozstrzyga o współpracy skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie informuje o treści dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej. Organ nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w posiadanych dokumentach, a jedynie na podstawie ich treści ocenia czy dotyczyły one skarżącego oraz czy zostały wytworzone przez niego lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. W tym postępowaniu organ nie bada prawdziwości stwierdzeń zawartych w tych dokumentach. Nie jest także uprawniony do ich weryfikowania i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie prawdziwości zdarzeń podanych w dokumentach.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Wskazał, że organ nie rozstrzyga w tym postępowaniu o ewentualnej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Skarżący neguje swój udział w powstaniu dokumentów, ale przede wszystkim neguje ich autentyczność. W ocenie Sądu I instancji, treść odnalezionych dokumentów opisanych w uzasadnieniu decyzji wykazuje na związek pomiędzy wytworzeniem dokumentu, udziałem skarżącego w jego wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora. Wyszczególnione dokumenty wskazują niewątpliwie, że skarżący był traktowany przez służbę bezpieczeństwa jako tajny współpracownik. Istotą postępowania prowadzonego przez organ, jest wyłącznie ustalenie czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty spełniające kryteria określone w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Organ prowadzący postępowanie nie był uprawniony do oceny, w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący współpracował świadomie, a więc czy jego działania bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji . Polegało to na uznaniu, że powyższy przepis ustanawia specjalną procedurę weryfikacji uprawnień do otrzymania statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych określoną w ustawie o działaczach opozycji uniemożliwiającą przeprowadzanie jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji materiałów zgromadzonych w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej pod kątem prawdziwości zawartych w nich informacji. W szczególności dotyczy to autorstwa zgromadzonych materiałów, sprowadzając postępowanie administracyjne wyłącznie do odzwierciedlenia stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i wskazania czy zasób archiwalny zawiera jakiekolwiek "ślady" materiałów związanych z wnioskującym o nadanie danego statusu. Nie obejmuje natomiast weryfikacji materiałów pod kątem przykładowo rzeczywistego autorstwa materiałów. Prowadzi to do wyłączenia stosowania art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącego, prowadzi to także do wyłączenia możliwości obrony obywatela w procedurze administracyjnej oraz obrony uprawnień obywatela do skorzystania z nadania statusu osoby represjonowanej. Jest to wykładnia sprzeczna z wykładnią literalną oraz celowościową art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że procedura weryfikacji uprawnień do otrzymania statusu osoby represjonowanej z powodów politycznych określona w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej uniemożliwia przeprowadzanie jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji materiałów zgromadzonych w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej pod kątem prawdziwości zawartych w nich informacji. Dotyczy to w szczególności autorstwa zgromadzonych materiałów sprowadzając postępowanie administracyjne wyłącznie do "swoistej bezrefleksyjnej wyszukiwarki" materiałów związanych z osobą wnioskodawcy. W ocenie skarżącego, oznacza to faktyczne wyłączenie stosowania art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., podczas gdy art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji zawiera definicję charakteru materiałów jakie wyłączają możliwość uzyskania statusu osoby represjonowanej. Chodzi m.in. o materiały wytworzone przez wnioskodawcę, a wnioskowane przez skarżącego postępowanie dowodowe miało na celu uzasadnioną weryfikację odnalezionych materiałów pod kątem ich autorstwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ zarówno w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący zarzucił odpowiednio naruszenie art. 174 pkt 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te określają podstawy kasacji, a więc przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego I instancji i nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji.

Po drugie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma natomiast stwierdzenie, jaki jest zakres postępowania prowadzonego przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej na skutek wniosku zainteresowanej strony o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Zgodnie treścią tego przepisu, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Konieczna jest zatem odpowiedź na pytanie, czy dokumenty znajdujące się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i dotyczące skarżącego, mogły być uznane za dokumenty wytworzone przez niego lub przy jego udziale i to w ramach czynności, o których stanowi cytowany wyżej przepis. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. W aktach Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono bowiem dokumenty dotyczące pozyskania skarżącego do współpracy przez Służbę Bezpieczeństwa w dniu 9 października 1956 r., dokumenty potwierdzające czynną współpracę ze Służbą Bezpieczeństwa oraz pokwitowania odbioru sum pieniężnych i dóbr materialnych w zamian za przekazywane Służbie Bezpieczeństwa informacje. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ na podstawie tych dokumentów był uprawniony przyjąć, że dokumenty te zostały wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Dokumenty te pozwalały na przyjęcie domniemania prawnego, że skarżący brał czynny udział w tej rejestracji i po jej dokonaniu wykonywał czynności jako tajny informator lub pomocnik przy zdobywaniu informacji. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Organ prawidłowo ocenił, że dokumenty znajdujące się w archiwum mieszczą się w kategorii dokumentów, o których stanowi art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty te świadczyły o współpracy skarżącego, co było wystarczającą przesłanką do odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zakres postępowania prowadzonego przez organ w tego rodzaju sprawach jest ograniczony, ponieważ opiera się na swojego rodzaju kwerendzie akt znajdujących się w archiwum Instytut Pamięci Narodowej. Natomiast organ dokonujący analizy tych dokumentów nie jest uprawniony do oceny wiarygodności posiadanych w archiwum dokumentów, ponieważ tego rodzaju ocena wykracza poza regulację z art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Z tego względu zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji był nieuzasadniony.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym drugi z tych przepisów powołany został bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno art. 7, jak i art. 77 § 1 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu toczącym się przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji. Natomiast zasada prawny obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jak również obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), nie mogą stanowić podstawy do wyjścia przez właściwy w sprawie organ poza granice wyznaczone przedmiotem postępowania, czyli dokonywania ustaleń, których nie przewiduje ustawodawca w danym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli przedmiotem postępowania jest stwierdzenie, czy w aktach Instytutu Pamięci Narodowej zachowały się określone dokumenty dotyczące zainteresowanego, to w ramach tego postępowania nie może być kwestionowana ich wiarygodność lub prawdziwość w sposób wskazywany przez skarżącego. Skarżący domagał się bowiem zweryfikowania dokumentów pod kątem prawdziwości jego podpisu, jak również kwestionował informacje wynikające z tych dokumentów. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju żądanie wykracza poza przedmiot postępowania toczącego się przed Prezesem Instytutu Pamięci Narodowej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, ponieważ do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącego w tym zakresie właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.