Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 391/23 w sprawie ze skargi O. w W. na zarządzenie Wójta Gminy Rzewnie z dnia 24 listopada 2022 r. nr 68/2022 w przedmiocie określenia warunków amatorskiego połowu ryb 1. uchyla punkt 2. (słownie: drugi) zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Rzewnie na rzecz O. w W. 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 391/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi O. w W. (Związek, O., strona, skarżący, strona skarżąca) na zarządzenie nr 68/2022 Wójta Gminy Rzewnie (Wójt, organ) z dnia 24 listopada 2022 r. w przedmiocie określenia warunków amatorskiego połowu ryb uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r. oraz oddalił skargę.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniu 28 stycznia 2021 r. Rada Gminy Rzewnie podjęła uchwałę Nr XXIX/188/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiornika w Brzóze Duże – Brzóze Małe, w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (Regulamin). Uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Rzewnie.

Dnia 24 listopada 2022 r. Wójt wydał zarządzenie nr 68/2022 w sprawie określenia warunków amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiorników w Brzóze Duże – Brzóze Małe. W zarządzeniu wskazano jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 7 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym oraz § 1 uchwały nr XXXV/231/2021 Rady Gminy Rzewnie z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy uprawnień w zakresie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Gminy Rzewnie.

W skardze na zarządzenie Wójta z dnia 24 listopada 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 211 ust. 2 i art. 263 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (p.w.) w zakresie, w jakim zarządzenie wskazuje, że obszar wód "zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe" jest własnością Gminy Rzewnie, podczas gdy obszar tychże wód nie stanowi własności Gminy, bowiem śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie;

2. art. 40 ust, 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w sytuacji, kiedy wody "zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe" nie stanowią gminnego obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na fakty wskazane w jej uzasadnieniu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż wody wchodzące "w zakres" obwodu rybackiego rzeki Narew - nr 6, "do którego wchodzi" starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski) to wody płynące, powołując się w tym zakresie na stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, wyrażone m.in. w piśmie z 6 maja 2016 roku, znak AR-410/297/16. Według strony właścicielem wód na podstawie art. 211 ust. 2 p.w. jest Skarb Państwa, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących, stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie art. 263 ust. 3 p.w. Tym samym Gmina Rzewnie nie jest właścicielem wód zbiornika w Brzóze Duże - Brzóze Małe, a zatem niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym wskazano w treści kwestionowanego zarządzenia, że stanowią one własność Gminy Rzewnie. Skarżący podał również, że rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Nr 10/2004 z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących ustanowiono obwody rybackie, m.in. obwód rzeki Narew - nr 6, "w obręb którego wchodzi" starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski). Obwód ten należy do terenu działania O. w W., co zostało określone w uchwale nr [...] [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Z kolei na podstawie umowy użytkowania obwodu rybackiego nr [...] z 30 grudnia 2004 r. Związek jest użytkownikiem obwodu rybackiego rzeki Narew - nr [...], "w obręb którego wchodzi" starorzecze rzeki Narew "Brzóze A" (gm. Rzewnie, powiat makowski), a zatem jest posiadaczem tego obwodu i ma pełne prawo do używania go oraz pobierania z niego pożytków. W ocenie strony zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza zatem interes Związku, któremu przysługuje prawo do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Do skargi załączono rozporządzenie Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, uchwałę nr [...] [...] z 26 lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju, umowę użytkowania obwodu rybackiego nr [...] z 30 grudnia 2004 r. wraz z 2 aneksami oraz pismo RZGW z 6 maja 2016 r. znak [...], zdjęcie tablicy informacyjnej umieszczonej przy zbiorniku oraz wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia charakteru wód z dnia 12 stycznia 2023 r. W ocenie strony omawiane wody stanowią wody płynące. Skarżąca, powołując się na treść art. 91 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., podniosła, że wójt nie ma prawa do wydania aktu prawa miejscowego odnoszącego się do nieruchomości niebędącej własnością gminy, zatem wydane zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie Wójta skarga została zbudowana na błędnym założeniu, iż wody zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe mają charakter wód płynących. Organ wskazał, że z ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wynika, iż stanowią one obszar gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Organ ustalił, że "wody zbiornika" Brzóze Duże - Brzóze Małe nie posiadają naturalnego połączenia z rzeka Narew, w oparciu o opinię techniczną sporządzoną przez A. C. i E. P., a co za tym idzie wody te są prawidłowo klasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako wody śródlądowe stojące. Organ zwrócił uwagę, że na zdjęciu z 1967 r. w miejscu aktualnie występującego połączenia z rzeką na terenie działki nr 49/19 można zauważyć niewielkie zabudowania. Sytuacja ulega zmianie na zdjęciu z 1979 r. Widać na nim wyraźnie, że na skutek działalności związanej z wydobyciem żwiru i piasku na tym terenie powstały zagłębienia które wypełniły się wodą. Połączenie z rzeką zostało wykonane dla celów spławiania w dół rzeki na barkach materiału wydobytego w żwirowni. Dodatkowym dowodem przemawiającym według organu za brakiem naturalnego połączenia przedmiotowego zbiornika z rzeką Narew są oświadczenia z 31 marca 2022 r. S. S., F. S. i J.B. będących byłymi pracownikami Olsztyńskiego Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa, które to wydobywało kruszywa na terenie obecnego zbiornika wód Brzóze Duże - Brzóze Małe na terenie Gminy Rzewnie. Osoby te oświadczyły jednoznacznie, iż ww. zbiorniki, jak również połączenie z rzeką Narew zostały wykonane w sposób nienaturalny w wyniku działalności człowieka. Organ wskazał, że analizowane zbiorniki już w decyzji Naczelnik Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. uznane zostały za wody stojące. Grunty zostały przejęte przez Administrację Państwowego Funduszu Ziemi od Olsztyńskiego Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszywa, które eksploatowało na nich kruszywo. Odnosząc się do wskazanego w skardze pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, organ podniósł, że zostało ono przygotowane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W piśmie tym wskazano jedynie, iż połączenie przedmiotowego zbiornika z rzeką Narew ma charakter trwały, natomiast nie wskazano, iż połączenie to powstało w sposób naturalny. Według organu chybiony jest również argument, iż charakter wód wynika z rozporządzenia Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustalenia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych. Strona pominęła kluczowe słowa zawarte w ww. rozporządzeniu tj.: "Obwód rybacki obejmuje wody: rzeki Narew [...] wraz z wodami jej dopływów oraz wody starorzeczy i innych zbiorników wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie do wód tego odcinka [...]". Z treści rozporządzenia wynika, iż nie obejmuje ono zbiorników o nienaturalnym dopływie lub odpływie. Organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. opinii technicznej dotyczącej przynależności wód sporządzonej przez A. C. oraz E. P. na okoliczność charakteru wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe, oświadczeń S. S., F. S. i J. B. z 31 marca 2022 r., decyzji Naczelnika Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. oraz wypisów z rejestru gruntów na okoliczność charakteru wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: A. C., E. P., S. S., F. S. oraz J. B. Do odpowiedzi na skargę organ załączył również decyzję Naczelnika Gminy Rzewnie z 7 czerwca 1983 r. nr 7011/c/1/83 o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie oraz decyzję Wójta Gminy Rzewnie z 5 czerwca 2019 r. nr PIROŚ 6831.38.2019 o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu i użytkowania.

Postanowieniem z 7 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, wobec stwierdzenia braku po stronie Związku interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 16 maja 2024 r. stwierdzono podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) i skierowano sprawę na rozprawę.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r. oraz oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że postanowienie o odrzuceniu skargi było wynikiem dokonanej oceny stanu faktycznego w oparciu o okoliczności podane w skardze i dokumentach do niej dołączonych. Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1743/23, w którym uchylono postanowienie WSA w Warszawie o odrzuceniu skargi Związku na uchwałę Rady Gminy Rzewnie z 28 stycznia 2021 r. Nr XXIX/188/2021 w sprawie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w sprawie dotyczącej zaskarżenia tego aktu prawa miejscowego, poprzez wykazanie zawarcia kolejnych umów użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew 6, w tym załączonej do skargi kasacyjnej umowy z 4 grudnia 2019 r. Umowy te zostały zawarte stosownie do treści art. 211 ust. 2 i art. 263 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którymi wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa (art. 211 ust. 2), a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie. W tych okolicznościach sprawy WSA w Warszawie uznał, że strona również w rozpoznawanej sprawie wykazała, iż dysponuje legitymacją do zaskarżenia zarządzenia wójta, wykonawczego względem ww. uchwały Rady Gminy Rzewnie z 28 stycznia 2021 r.

WSA w Warszawie podniósł, że przedmiotem sporu jest charakter wód zbiornika w Brzóze Duże - Brzóze Małe. Sąd I instancji wskazał, że w ramach niniejszego postępowania, dotyczącego badania zgodności z prawem aktu administracyjnego organu gminy zaskarżonego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może jednak rozstrzygać jaki jest rzeczywisty charakter spornych wód, gdyż kwestia ta wykracza poza zakres przyznanych sądowi kompetencji i uprawnień w tym postępowaniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na podstawie tego przepisu Sąd I instancji oddalił zgłoszony przez organ wniosek o przesłuchanie świadków, gdyż sąd administracyjny nie przeprowadza tego rodzaju dowodów. Dalej WSA w Warszawie podniósł, że wnioskowane przez organ dowody z dokumentów - opinii technicznej sporządzonej przez A. C. i E, P., oświadczeń S. S., F. S. i J. B. z 31 marca 2022 r., rozporządzenia Nr 10/2004 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 6 maja 2016 r. znak AR-410/297/16 oraz uchwały nr [...] [...] z [...] lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju - nie miały rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, gdyż skoro prawodawca przewidział dla ustalenia charakteru wód odrębny tryb postępowania administracyjnego, kończący się decyzją, o której mowa w art. 219 ust. 1 ustawy Prawo wodne, to okoliczności rozstrzygane tą decyzją nie mogą być ustalane za pomocą innych dokumentów. Sąd Wojewódzki wskazał, że umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew nr 6, w tym aktualnie obowiązująca umowa z 4 grudnia 2019 r. numer 18/Bl.RUM.441/2019, miały znaczenie dla wykazania interesu prawnego strony w zaskarżeniu Zarządzenia Wójta Gminy Rzewnie nr 68/2022 z 24 listopada 2022 r., którą to okoliczność WSA w Warszawie uznał za udowodnioną, uchylając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieją inne, istotne wątpliwości, do których wyjaśnienia niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z tych umów, a w szczególności umowa o użytkowaniu przez Związek obwodu rybackiego nie może przesądzać o posiadaniu przez Skarb Państwa prawa własności zbiorników wodnych, których dotyczy zaskarżone zarządzenie Wójta. Sąd I instancji dopuścił dowody z dokumentów istotnych dla ustalenia istnienia uprawnienia Wójta do wydania zaskarżonego zarządzenia, czyli dokumentów wskazujących aktualny status prawno-rejestrowy wód zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe (decyzje Wojewody Ostrołęckiego z 6 oraz 17 grudnia 1991 r. nr G.IV-7224/MK/C/621/100/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/79/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/48/91 i nr G.IV-7224/MK/a/ 621/47/91, wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek 383/1, 383/4, 383/5 oraz działek 46/5, 47/9, 47/20, 47/58, 201/46, 202/3, 209/1, 49/19 i 50/3; wyciągi z elektronicznych ksiąg wieczystych nr OS1P/00022661/3, nr OS1P/00024623/9 oraz nr OS1P/00065980/8). W oparciu o te dowody Sąd I instancji ustalił, że Gmina Rzewnie jest właścicielem gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe. Sąd Wojewódzki wskazał, że na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji Wojewody Ostrołęckiego z 6 oraz 17 grudnia 1991 r. nr G.IV-7224/MK/C/621/100/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/79/91, nr G.IV-7224/MK/a/621/48/91 i nr G.IV-7224/MK/a/621/47/91 grunty zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe zostały przekazane Gminie Rzewnie, a decyzje miały charakter konstytutywny i stanowiły podstawę wpisu własności do ksiąg wieczystych. Potwierdzają to księgi wieczyste nr OS1P/00022661/3, nr OS1P/00024623/9 oraz nr OS1P/00065980/8. Do decyzji dołączono karty inwentaryzacyjne gruntów stanowiące ich integralną część. W kartach wpisano, iż na gruntach znajduje się "woda stojąca" lub "wody stojące". Z uzasadnienia decyzji wynika również, że spis inwentaryzacyjny obejmujący nieruchomości opisane w kartach inwentaryzacyjnych był wyłożony do publicznego wglądu i ani jednostki uspołecznione ani osoby prywatne nie wniosły do spisu zastrzeżeń. W ww. księgach wieczystych jako sposób wykorzystania gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe wpisano "Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". Podstawy wpisów w księgach wieczystych stanowiły również wypisy z rejestru gruntów. Wedle tych dokumentów, przedłożonych przez organ, Gmina Rzewnie jest właścicielem gruntów zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe a użytki zostały opisane w rejestrze jako "grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi". WSA w Warszawie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a uprawnienia właściciela wód w zakresie rybactwa śródlądowego w stosunku do śródlądowych wód płynących stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie (art. 211 ust. 2 oraz art. 263 ust. 3 p.w.). Jednakże wody zbiornika Brzóze Duże - Brzóze Małe mają obecne status wód stojących, zarówno w rejestrze gruntów jak i w księgach wieczystych, a grunty pod tymi wodami stanowią własność Gminy Rzewnie. Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w części (co do punktu drugiego, oddalającego skargę), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez:

i. niewyjaśnienie przez Sąd rozbieżności twierdzeń Stron co do faktu kto faktycznie jest właścicielem wód, o których mowa w ww., uchwale, pomimo tego, iż fakt ten jest istotny dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania;

ii. niewyjaśnienie przez Sąd istotnych w niniejszej sprawie wątpliwości, tj. dotyczących faktu użytkowania przez Skarżącego kasacyjnie śródlądowych wód płynących w postaci starorzecza rzeki Narew "Brzóze A", a co za tym idzie - faktu, że Skarżący kasacyjnie jest uprawnionym do rybactwa na określonych w umowie wodach, a zaskarżone zarządzenie, o którym mowa powyżej, narusza wykonywanie przysługujących mu praw;

iii. uznanie, że złożone w ramach niniejszego postępowania przez Skarżącego kasacyjnie dowody, tj. Rozporządzenie nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja "2044 r." (powinno być: "2004 r.") w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 maja 2016 r., znak AR - 410/297/16 oraz uchwała nr [...] [...] z [...] lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów PZW po zmianach administracyjnych kraju, nie miały rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, pomimo iż dowody te wprost wskazywały, że Gmina Rzewnie nie jest właścicielem wód, o których mowa w ww. zarządzeniu, a że właścicielem tym jest Skarb Państwa, natomiast zarządcą Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie", co uprawniało je do podpisania ze Skarżącym kasacyjnie umowy użytkowania określonego obwodu rybackiego;

b. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie złożonej przez skarżącego kasacyjnie skargi na ww. zarządzenie, pomimo iż nie zachodzą ku temu żadne przesłanki;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że Wójt Gminy Rzewnie mógł wydać zaskarżone zarządzenie, pomimo faktu, iż zgodnie z dowodami przedstawionymi w niniejszym postępowaniu przez Skarżącego kasacyjnie, wody, o których mowa w ww. zarządzeniu nie należą do Gminy Rzewnie, a do Skarbu Państwa.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku, znak: B.RUH.4410.101.2024, z dnia 26 sierpnia 2024 r., celem wykazania faktu, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku "wprost wskazuje", że Gmina Rzewnie nie jest "właścicielem obwodu rybackiego" rzeki Narew nr 6, wchodzącego w skład "Starorzecza Brzóze A", a uprawnionym do rybactwa na tym obwodzie jest OM PZW, co przedstawia odmienne niż przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko "odnośnie możliwości wydania przez Radę Gminy Rzewnie zaskarżonej uchwały", jak i "celem wykazania faktu, że zdaniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Wójt Gminy Rzewnie zarybiał ww. zbiornik bez wymaganego zezwolenia".

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (punkt drugi wyroku, oddalający skargę na zarządzenie nr 68/2022 Wójta Gminy Rzewnie z dnia 24 listopada 2022 r. w przedmiocie określenia warunków amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiorników w Brzóze Duże – Brzóze Małe).

3. Analiza zasadności skonkretyzowanych przez stronę skarżącą podstaw kasacyjnych uzasadnia wniosek, że jakkolwiek zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 106 § 3 p.p.s.a., skoncentrowany wokół zagadnienia statusu prawnego wód zbiornika objętego ww. zarządzeniem nr 68/2022 z dnia 28 stycznia 2021 r., nie zasługuje na uwzględnienie, to jednak podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zakresie, w jakim kontrolowany Sąd Wojewódzki uchylił się od oceny legalności zaskarżonego aktu, ma uzasadnione podstawy, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia kwestionowanego orzeczenia.

4. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. podlegał oddaleniu jako oczywiście bezzasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie, kwestionując prawidłowość oceny legalności ustalenia stanu prawnego i faktycznego przyjętego przez skarżony organ jako podstawa wydania zaskarżonego zarządzenia, wskazała bowiem nieadekwatny wzorzec kontroli kasacyjnej.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady nie może być skutecznie powoływany jako podstawa kasacyjna służąca do oceny prawidłowości kontroli przez sąd pierwszej instancji legalności ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego. Jedynie w określonych stanach faktycznych pominięcie oceny określonych dowodów uzupełniających z dokumentów ujawnionych w toku postępowania sądowego, pomimo ich rozstrzygającego znaczenia dla wyjaśnienia istotnych i podnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości co do legalności albo nielegalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, może stanowić podstawę do uznania, że sąd administracyjny naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w dalszej kolejności prowadzi najczęściej do związkowego naruszenia innych przepisów stanowiących część normy odniesienia (np. art. 134 p.p.s.a.) lub normy dopełnienia (np. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo w zw. z art. 151 p.p.s.a.). W takich wypadkach przewidziana w tym przepisie formuła normatywna ("sąd może") "wyraża już nie tylko kompetencję procesową, lecz także instrumentalnie z nią związany obowiązek czynienia z niej użytku" (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 99/21).

Tymczasem w świetle stanu wynikającego z akt sądowych nie można przyjąć, że Sąd Wojewódzki pominął lub pozostawił poza zakresem oceny prawnej dokumenty w postaci rozporządzenia nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, pisma nr AR - 410/297/16 Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 maja 2016 r. oraz uchwały nr [...] [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie terenu działania okręgów Polskiego Związku Wędkarskiego. Sąd a quo uwzględnił powyższe dokumenty w procesie rozpoznania i rozstrzygania zagadnienia statusu własnościowego spornych wód, dochodząc na podstawie innych dokumentów (w tym urzędowych wydruków z elektronicznych ksiąg wieczystych, decyzji administracyjnych będących podstawą wpisów w księdze wieczystej, wypisów z rejestru gruntów) do wniosku, że wody zbiornika (zbiorników) Brzóze Duże – Brzóze Małe mają charakter śródlądowych wód powierzchniowych stojących (zob. art. 21 i 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne/u.p.w.), a zatem – znajdując się w granicach nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Rzewnie – stanowią własność tej Gminy (zob. art. 214 u.p.w.). Odrębną kwestią – niepodlegającą badaniu w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej – jest natomiast skuteczność prawna zawartej z Okręgiem Mazowieckim Polskiego Związku Wędkarskiego w Warszawie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ww. umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki Narew – nr 6 z dnia 4 grudnia 2019 r. (wraz z aneksami), ustanowionego rozporządzeniem nr 10/2004 Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących (załącznik nr 3, poz. 6). Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (u.r.ś.) dyrektor regionalnego zarządu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bowiem upoważniony do przekazywania do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego tylko publicznych śródlądowych wód powierzchniowych płynących, które stanowią własność Skarbu Państwa.

5. Dalsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle uznanego za zasadny zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. jest konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1723/23. W powyższym orzeczeniu NSA, uchylając postanowienie Sądu Wojewódzkiego o odrzuceniu skargi na uchwałę nr XXIX/188/2021 Rady Gminy Rzewnie z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb, przesądził, że strona skarżąca kasacyjnie ma legitymację materialną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, niezależnie od kwestii statusu własnościowego wód spornego zbiornika. Ponieważ zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Rzewnie ma charakter wykonawczy względem powyższej uchwały, dlatego WSA w Warszawie, uznając istnienie bezpośredniego związku pomiędzy tymi aktami, uchylił własne postanowienie z dnia 7 lipca 2023 r. o odrzuceniu skargi. Tym samym Sąd ten, w zgodzie z oceną prawną NSA wyrażoną w ww. postanowieniu z dnia 9 listopada 2023 r., dokonał pozytywnej weryfikacji przesłanki legitymacji skargowej strony skarżącej kasacyjnie do zaskarżenia spornego zarządzenia.

W związku z powyższym Sąd a quo miał w przedmiotowej sprawie obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia nr 68/2022 Wójta Gminy Rzewnie z dnia 24 listopada 2022 r. w przedmiocie określenia warunków amatorskiego połowu ryb na obszarze wód zbiorników w Brzóze Duże – Brzóze Małe. Kontrolowany Sąd Wojewódzki uchylił się jednak od powyższego obowiązku, ograniczając rozważania prawne – zgodnie z treścią zarzutów skargi – jedynie do zagadnienia statusu śródlądowych wód powierzchniowych zajmujących sporny zbiornik (zbiorniki) oraz pozostawiając poza zakresem kontroli treść samego zarządzenia, pomimo iż zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) weryfikacja legalności materialnej zaskarżonego aktu nie może ograniczać się jedynie do oceny zarzutów skargi. Oznacza to, że legalność wykonania przez skarżony organ kompetencji, o której mowa w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k.) oraz w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 7 ust. 8 u.r.ś., nie została prawidłowo (w sposób pełny) oceniona, a tym samym – co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – przepisy te zostały wadliwie zastosowane w procesie weryfikacji sądowoadministracyjnej.

6. Wobec uchylenia się przez kontrolowany Sąd Wojewódzki od obowiązku pełnej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia w granicach sprawy objętej jej treścią, brak było podstaw do uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona (art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a.), a zatem zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w zakresie objętym skargą kasacyjną.

W toku ponownego postępowania Sąd a quo uwzględni związek niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. II GSK 454/25, w której wyrok oddalający skargę na uchwałę nr XXIX/188/2021 Rady Gminy Rzewnie z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu amatorskiego połowu ryb został również uchylony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie również pod rozwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, z tym zastrzeżeniem, że organy te mogą powierzyć (w drodze odrębnej uchwały) te kompetencje organom wykonawczym właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa podstawa normatywna podlega uzupełniającej konkretyzacji w zakresie ustalania i poboru opłat za wydawanie zezwoleń na uprawianie amatorskiego połowu ryb w zbiornikach stanowiących samorządowe obiekty użyteczności publicznej. W takich wypadkach właściwa jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot uprawniony do rybactwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.) może pobierać opłaty tego rodzaju w wysokości przez siebie ustalonej (art. 7 ust. 8 u.r.ś.) w uchwale właściwego organu stanowiącego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) lub akcie właściwego organu wykonawczego (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz w zw. z właściwymi przepisami ustrojowymi – np. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Akty ustalające wysokość opłat za korzystanie z obiektów wodnych użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie uprawiania amatorskiego połowu ryb (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 8 u.r.ś.) nie mogą jednak określać innych zasad lub warunków uprawiania amatorskiego połowu ryb. W szczególności akty te nie mogą określać limitów czasowych, przestrzennych, gatunkowych lub ilościowych połowu amatorskiego ryb w danym zbiorniku będącym obiektem użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie jest to zagadnienie istotne, albowiem w § 4 ust. 2 i § 5 zaskarżonego zarządzenia określono czasowe oraz gatunkowo-ilościowe limity zezwoleń na uprawianie amatorskiego połowu ryb.

7. Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

2