Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -

[...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" "Inwestor") wystąpiła 22 stycznia 2016 r. do Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na aparthotel z garażem podziemnym, drogą dojazdową z włączeniem do ul. [...]

i infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej: "Inwestycja"). Wniosek następnie zmodyfikowano pismem z 19 lutego 2016 r. poprzez jego rozszerzenie również na działki nr ew. [...] i [...].

Decyzją z [...] marca 2017r. Nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na wskaźnik powierzchni zabudowy kwartału, w którym znajduje się teren Inwestycji – działki objęte wnioskiem powinny został niezabudowane.

Od wskazanej decyzji, z zachowaniem terminu ustawowego, odwołanie wniósł Inwestor podnosząc, że decyzja organu I instancji narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 i 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7, 77 ust. 1, 107 § 1 i 3 a także art. 8 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), bowiem analiza przeprowadzona w oparciu o kwartały jest sprzeczna z prawem. Podniesiono, że parametry nowej zabudowy ustala się co do działek objętych wnioskiem, a nie w odniesieniu do kwartałów, w którym znajduje się teren Inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "Kolegium", "organ II instancji") decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz wskazał, m. in. że nieuprawnione jest przy ustalaniu parametru wskaźnika zabudowy kierowanie się wskaźnikiem zabudowy danego kwartału (tj. kilku działek odrębnych zabudowanych i ograniczonych ulicami). Powyższe zdaniem Kolegium narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – (dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r.), w szczególności § 5 tego rozporządzenia, gdyż wskaźnik powierzchni zabudowy ustalany jest w stosunku do powierzchni działki albo terenu a zatem nie może to być ustalenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do kwartału, w którym znajduje się teren inwestycji. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy na danym terenie tylko dlatego, że okoliczne działki zabudowane są w blisko 100% a niezabudowana działka ma stanowić teren wolny zaniżając wskaźnik zabudowy w danym kwartale. Takie bowiem podejście powoduje, że dana działka staje się terenem nie podlegającym zabudowie co przy braku planu miejscowego stanowi rażące naruszenie prawa własności. Kolegium wskazało również, że zupełnie niezrozumiałe jest odstąpienie przez organ I instancji od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie średniego dla działek w obszarze analizowanym a także podniosło, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. A zatem co do zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych , jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować ale ustanawia istotne ograniczenia w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Kolegium wskazało przy tym że kontynuacja zabudowy, o jakiej mowa w art. 61 ust.,1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza identyczności, lecz umożliwia realizację zabudowy podobnej. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie rozważył wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który winien wytyczyć obszar analizowany zgodnie z prawem, ustalić średnie wielkości parametrów istniejącej zabudowy w myśl obowiązujących przepisów i w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną, po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Wspólnota [...] w [...] i Wspólnota [...] w [...] (dalej: "Wspólnoty", "Skarżący") zaskarżając decyzję z dnia [...] września 2018r. w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 2747/18 uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku niniejszej sprawy Kolegium skorzystało z tego uprawnienia, uzasadniając to koniecznością ponownego wytyczenia obszaru analizowanego, zgodnie z prawem, a następnie ustalenia średnich wielkości parametrów istniejącej zabudowy w myśl obowiązujących przepisów i w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną, po dokonaniu wymaganych prawem uzgodnień.

Jednakże zdaniem Sądu, organ II instancji pominął znajdującą się w aktach sprawy, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro taka analiza znajdowała się w aktach sprawy, a w ocenie Kolegium nie została sporządzona prawidłowo w zakresie wskaźnika zabudowy to organ mógł w sprawie zastosować zapis art. 136 k.p.a. i uzupełnić wskazaną analizę w zakresie prawidłowo dokonanej analizy tego wskaźnika. Należy jednak również wskazać, że wskazana analiza zawiera także wskaźnik zabudowy nie tylko dla obszarów (kwartałów) ale również określono w niej wskaźniki zabudowy dla poszczególnych działek. A zatem jeżeli zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób błędny w oparciu o wskaźniki zabudowy dla kwartałów przyjął, że planowana inwestycja nie będzie spełniała wymogu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., to organ odwoławczy miał niewątpliwie możliwość przy uwzględnieniu wskazanych w analizie wskaźników wydać w sprawie orzeczenie reformacyjne. W ocenie Sądu, takie postępowanie mieściło się w granicach kompetencji reformacyjno-merytorycznych, jakie przysługują zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organowi II instancji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ z przepisu.

Kolegium nakazano rozważenie możliwości wydania orzeczenia merytorycznego orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., bądź wykazanie, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Po zwrocie akt i ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium wydało decyzję nr [...] z [...] lutego 2020 r., którą ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu z [...] marca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że przyczyną odmowy wydania przez Zarząd decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie, że w wyniku realizacji Inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w kwartale w granicach którego położony jest teren Inwestycji, jest największy ze wskaźników ww. wielkości w obszarze analizowanym, należy pozostawić go bez zmian stanu istniejącego. Pozostałych wskaźników organ I instancji nie analizował gdyż uznano brak możliwości realizacji Inwestycji z uwagi na zbytnie zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy w danym kwartale. Kolegium podkreśliło, że wnioski takie są sprzeczne z prawem, albowiem § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). W ocenie organ II instancji w sprawie niniejszej parametry dla wnioskowanej inwestycji należy ustalić dla działek wskazanych jako teren inwestycji a nie w odniesieniu do kwartału. W przeciwnym razie doprowadziłoby to do sytuacji, w której ustalenie wartości ww. wskaźnika w odniesieniu do całego kwartału może spowodować konieczność pozostawienia danej działki niezabudowanej. Powyższe w ocenie Kolegium nie ma nic wspólnego z planowaniem i ładem przestrzennym a stanowi naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym oraz możliwości inwestorskich właściciela danej nieruchomości. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy na danym terenie tylko dlatego, że okoliczne działki zabudowane są w blisko 100%, a niezabudowana działka ma stanowić teren wolny zaniżający wskaźnik zabudowy w danym kwartale.

Odnosząc się do zarzutów stron postępowania, Kolegium wskazało, że sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa służy ograniczeniu właścicielowi nieruchomości możliwości realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, do takich, które da się zrealizować dostosowując planowaną inwestycję do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże zasada ta nie służy wyeliminowaniu prawa właściciela nieruchomości do przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji w jej imię. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Przy dokonaniu takiej oceny postępowania Zarządu, a także wobec odstąpienia przezeń od ustalenia pozostałych parametrów dla Inwestycji, oraz z uwagi na konieczność ewentualnego uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium zdecydowało ponownie o uchyleniu zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja Kolegium Stała się ponownie przedmiotem sprzeciwu Skarżących oraz Wspólnoty [...] w [...], w którym zarzucono organowi II instancji naruszenie:

a) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niewykonanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 20 marca 2019 r. i wydaniu kolejnych decyzji kasatoryjnych;

b) art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której cały materiał dowodowy określony w dyspozycji art. 61 ust.1 u.p.z.p. w związku

z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., został przez organ I instancji zgromadzony i dołączony do akt sprawy, a zatem po stronie organu odwoławczego istniał obowiązek wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7b i 12 k.p.a. a nie decyzji uchylającej, zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie przy jednoczesnym ponownym dokonaniu wiążącej i błędnej zdaniem skarżącego wykładni art. 61 u.p.z.p. z nałożeniem na organ I instancji obowiązku jej zastosowania (w trybie art. 138 § 2a k.p.a.);

c) art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy został przez organ I instancji po raz kolejny zgromadzony pełen materiał dowodowy do wydania decyzji merytorycznej;

d) art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji uznał, że w sprawie nie została dokładnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że w wyroku z 20 czerwca 2019 r. wskazano, że jeżeli materiał dowodowy posiada braki, powinien zostać przez Kolegium uzupełniony;

e) art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez:

ponowne błędne przyjęcie, iż analizując obszar wyznaczony wokół działki, na której zaplanowano nową inwestycję należało odnieść się do wskaźnika powierzchni zabudowy poszczególnych działek, a nie zabudowy danego kwartału, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ odwoławczy, iż planowana inwestycja jest zgodna z koncepcją urbanistyczną przyjętą na przedmiotowym terenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna doprowadzić do wniosku, "iż w celu zachowania charakterystycznych cech układu zabudowy nie jest właściwe wprowadzanie nowego budynku na teren podwórka międzyblokowego. Dokonanie badania w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wykazały, że zabudowa dogęszczająca przedmiotowy kwartał spowodowałaby zwiększenie i tak już największego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu kwartału, który obecnie wynosi ok. 0,40"; tym razem pominięcie przez organ II instancji przy wykładni art. 61 ust.1 u.p.z.p. przede wszystkim pkt 1. Który stanowi, że aby wydać warunki zabudowy dla nieruchomości łącznie muszą być spełnione następujące warunki: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, natomiast zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, w tym w szczególności sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała bowiem, że z uwagi na specyficzne położenie spornej nieruchomości (w przestrzeni międzyblokowej osiedla – osiedli wzniesionych w latach 50-tych, zaprojektowanego przy zachowaniu określonego ładu urbanistycznego tak jak np. plac MDM ten sam okres i styl) nie jest możliwe łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek, w tym zachowania kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości, co uszło uwadze Kolegium i w brew jego twierdzeniu służy zachowaniu tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. , II OSK 2378/19).

W ocenie Sądu organ drugiej instancji trafnie zastosował art. 138 § 2 kpa. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Kolegium - wbrew zarzutom sformułowanym w sprzeciwie – nie naruszyło art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z treści wyroku z 20 marca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 2747/18 nie wynika zakaz wydania orzeczenia kasacyjnego przez Kolegium. Sąd nakazał jedynie rozważenie możliwości wydania orzeczenia merytorycznego orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o znajdującą się w aktach analizę funkcji oraz cech zabudowy, ewentualnie uzupełnienie brakującego materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. albo też wykazanie, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia wydania orzeczenia kasacyjnego WSA pozostawił zatem otwartą, aczkolwiek obwarowaną warunkiem wykazania przez Kolegium, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Nadto w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2019 r. sąd wprost stwierdził, że ze względu na treść art. 64 e p.p.s.a. nie był uprawniony do badania innych zarzutów niż naruszenie art. 138 § 2 kpa, w szczególności naruszeń prawa materialnego. W uzasadnieniu WSA stwierdził : "Stąd nie jest możliwe rozpoznanie tej części skargi, która dotyczy dokonania, zdaniem skarżących, przez Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p" (k. 5 uzasadnienia).

Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy koniecznej były wydanie przez organ decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wykazując przy wydaniu drugiej decyzji w sposób przekonujący, że decyzja kasacyjna była konieczna.

Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że co do zasady wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a. – por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy (tak trafnie wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji opierając się na analizie terenu, która w ocenie organu II sporządzona była w sposób sprzeczny z prawem, z góry wykluczył możliwość dokonania jakiejkolwiek zabudowy terenu. Z tych względów nie przeprowadzał dalszej analizy, ani też nie dokonywał ewentualnych uzgodnień. W takiej sytuacji racji ma SKO, że konieczne jest w istocie przeprowadzenie postępowania w całości. Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Organ wykazał, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Zarzuty zawarte w sprzeciwie sprowadzają się do żądania spowodowania, że SKO utrzyma w mocy decyzję pierwszoinstancyjnej. W istocie są to zarzuty dotycząca naruszenia przez SKO prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust.1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Takie stanowisko wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego w ramach rozpatrywania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano - zgodnie z art 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw jest instrumentem dotyczącym kwestii procesowych – a mianowicie trafności decyzji kasatoryjnej biorąc pod uwagę przesłanki jej podjęcia, w szczególności zakres niezbędnego postępowania dowodowego. Ocena trafności ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (pozytywnej albo negatywnej), w tym również poglądu prawnego na temat terenu, jaki należy brać pod uwagę przy analizie urbanistycznej, będzie mogła być przedmiotem ewentualnej skargi do sądu administracyjnego - stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.