Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1735/18 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1735/18, odrzucił skargę W. S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W. S.A. z siedzibą w [...] wywiodła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] i wniosła o uchylenie uchwały lub stwierdzenie nieważności. Skarżąca zakwestionowała "w szczególności" postanowienia ww. uchwały w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3, § 43 ust. 2 pkt 1c i 1e, § 43 ust. 2 pkt 3a i pkt 4 oraz innych "punktów uchwały" wprowadzających zabudowę wysokościową w jednostce 7U i uprzywilejowującą ją względem zabudowy sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała dopuszcza na terenie oznaczonym 7U posadowienie "drapaczy chmur", zaś w jej ocenie jest to niemożliwe, niefunkcjonalne i sprzeczne z porządkiem planistycznym w okolicy. Zdaniem skarżącej oznacza to: naruszenie zasady równego traktowania i zasady proporcjonalności, albowiem władający działką przeznaczoną pod budynek wysokościowy jest uprzywilejowany kosztem sąsiadów; wprowadzenie ustaleń sprzecznych z treścią studium; dopuszczenie do zapaści komunikacyjnej "w tym kwartale" poprzez lokalizowanie wysokościowca i skomunikowanie z ulicy [...] (jednokierunkowej). Skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku przy ul. [...][...], a na wezwanie sądu – przy piśmie z 20 sierpnia 2018 r. - złożyła odpisy ksiąg wieczystych dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...]. Natomiast w piśmie z 8 marca 2019 r. skarżąca oświadczyła, że ma interes prawny w sprawie. Podniosła, że obecnie nie wiadomo jaki jest status zaskarżonej uchwały wobec rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] częściowo derogującego tę uchwałę, a następnie wyroku WSA w Warszawie, który częściowo deroguje te rozstrzygnięcie nadzorcze.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając przedmiotową skargę przywołanym na wstępie postanowieniem, stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Sąd stanął na stanowisku, że argumentacja skarżącej nie przemawia za naruszeniem jej bezpośrednich i realnych uprawnień. Z wywodów strony skarżącej można jedynie wnioskować, że nie zgadza się z zaskarżoną uchwałą, gdyż na skutek stwierdzenia nieważności uchwały w części stała się ona nieczytelna. Z powyższego twierdzenia nie sposób wywieść czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie, zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Twierdzenia te uniemożliwiają ocenę uchwały na tle art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), a także, że doszło na nadużycia władztwa planistycznego.

Skargą kasacyjną W. S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art.1.1.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (u.p.z.p.) poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady zrównoważonego rozwoju, a także zasady unikania niepotrzebnych konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach;

2) art. 1.2.7 u.p.z.p. poprzez petryfikację rozwiązań błędnych i kadłubowych, nazbyt i w sposób chaotyczny ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości Spółki;

3) art. 1.2.7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności jako kryteriów przy wykonywaniu władztwa planistycznego;

4) art.6.2.1 u.p.z.p. poprzez tolerowanie obecnie dowolnych i przypadkowych ograniczeń w odniesieniu do prawa Spółki do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

5) art. 140 KC w zw. z art. 233 KC poprzez tolerowanie przypadkowej, chaotycznej ingerencji w prawo własności Spółki (budynki) i jej prawo użytkowania wieczystego (grunt);

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia skargi, a tym na niezapoznaniu się ze stanem faktycznym, niezapoznaniu się treścią normatywną skarżonego aktu, przypadkowe wnioskowania sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej "Konwencja") poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu stały się przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, do czego doszło wskutek perforacji planu i ukształtowania w konsekwencji zupełnie przypadkowej i chaotycznej, żeby nie powiedzieć bezsensownej, jego treści normatywnej;

3) art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a polegające na zaniechaniu merytorycznego rozpatrzenia skargi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uwzględnianie skargi, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ planistyczny w sposób nieuzasadniony zróżnicował właścicieli nieruchomości w tym samym kwartale. Sąd nie może w związku z tym twierdzić, że przedmiotowy plan nie narusza interesu skarżącej - każde ograniczenie w wysokości czy intensywności zabudowy działki dokonane planem miejscowym (oraz wszelkie inne parametry regulowane planem miejscowym i prowadzące do powstania związanych z tym ograniczeń) są ingerencją w prawo własności, a zatem są naruszeniem interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego). Skarżący wskazał, że naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości leżącej na terenie objętym planem jak najbardziej może wynikać z uregulowań dotyczących nie jego nieruchomości, lecz działek sąsiednich. Niektóre zapisy planu miejscowego mogą bowiem w sposób pośredni wpływać na sytuację prawną innych osób, ograniczając sposób użytkowania działek sąsiednich. Tak było zdaniem skarżącej w tym przypadku, gdy plan na działce bezpośrednio obok działki skarżącej lokalizował drapacz chmur, który zniekształcał jakąkolwiek harmonię planistyczną i przygniatał istniejący budynek skarżącej. Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie zbadał nawet, jaka część planu obowiązuje i jaka jest jej treść.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że W. S.A. z siedzibą w [...] nie legitymuje się interesem prawnym w skarżeniu przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez odrzucenie skargi.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność (użytkowanie wieczyste) osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem. Przy czym, aby doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., nieruchomość skarżącego nie musi znajdować się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wynikające z postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 7U pod zabudowę wysokościową w jego północno-zachodniej oraz północno-wschodniej części oraz określenie maksymalnej wysokości zabudowy części wysokościowej, oznaczonej na rysunku planu jako dominata wysokościowa Nr 8, zabudowy frontowej od strony ul. [...] i ul. [...] na poziomie 94 m (z przeznaczeniem pod funkcje usługowe i usługowo-mieszkaniowe), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego działek (nr [...], [...], [...], [...], [...]) znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu, na którym uchwalono ww. dominatę wysokościową, oraz na sposób korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności posadowionego na tych działkach budynku, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości związanych ze zwiększeniem się ruchu komunikacyjnego (na co skarżąca Spółka zwracała uwagę w skardze) czy ograniczeniem dostępu światła dziennego.

Wskazać także należy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (ust. 2). Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, publ. CBOSA).

Podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżąca wykazała konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. Tak należy rozumieć aktualny interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wysokościową realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz prawa własności posadowionego na tych działkach budynku. Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 1402/17 - CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji –wykazała naruszenie jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi.

Podkreślić przy tym należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące zgodność z prawem przedmiotowej uchwały nie mogły odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania, w którym przedmiotem oceny była wyłącznie kwestia prawidłowości odrzucenia skargi W. S.A. z siedzibą w [...] z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały.

Rozpoznając natomiast ponownie skargę Spółki na przedmiotową uchwałę Sąd I instancji będzie zobligowany do szczegółowej oceny wpływu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w odniesieniu do wskazanych szczegółowo w tym rozstrzygnięciu zapisów tej uchwały, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18, na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien rozważyć w jakim zakresie podlega ocenie Sądu zaskarżona uchwała (w całości czy też w określonej części). Wcześniejsze rozważenie tej kwestii jest konieczne dla oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, w szczególności czy uchwała ta narusza interesy skarżącej Spółki w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa (zasady i tryb sporządzania planu miejscowego - art. 28 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).