Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 742/23 przy udziale M.S. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] marca 2023 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 742/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę R.B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "Kolegium") z [...] marca 2023 r., nr [...] odmawiającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. Art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późń. zm., dalej u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

2. Art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

3. 3. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, iż obowiązkiem strony skarżącej było przedłożenie dokumentacji medycznej na potwierdzenie schorzeń osoby niepełnosprawnej, podczas gdy ustawa nie przewiduje obowiązku wykazywania stanu zdrowia niepełnosprawnej w żaden inny sposób aniżeli legitymowanie się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności.

4. Art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

5. Art. 2. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną;

6. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J.B., w sytuacji gdy skarżąca miała przyznany, wcześniejszą decyzją Wójta Gminy P., od [...] lutego 2016 r., specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, przez co zachodził zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowiły, aktualne na dzień jej wydania, przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że matka skarżącej (urodzona w 1936 r.) legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania w Tarnowie o niepełnosprawności z 12 kwietnia 2016 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia KRUS w Tarnowie wynika, że skarżąca do 31 stycznia 2016 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik. Z jej oświadczenia z 24 listopada 2022 r. wynika zaś, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 24 listopada 2022 r. Na mocy decyzji Wójta Gminy P. od [...] lutego 2016 r. został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy ze względu na opiekę nad matką. Sprawowana opieka nad matka polega na: pomocy w myciu , ubieraniu, zmianie pampersów, smarowaniu kremem przeciw odparzeniom, mierzeniu ciśnienia, poziomu cukru, podawaniu posiłków, sprzątaniu, robieniu zakupów, wożeniu w razie konieczności na wizyty lekarskie, realizowaniu recept, czuwaniu podczas snu. Skarżąca wykonuje także prace związane z prowadzeniem domu. Powyższe ustalenia są zbieżne z treścią złożonego przez skarżąca oświadczenia (bez daty). Z oceny J.B. wg skali Barthel wynika, że otrzymała ona 20 pkt wg 100 skali co oznacza "stan pacjenta bardzo ciężki". Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i stałej obecności skarżącej , która będąc w jej pobliżu pozostaje w gotowości do udzielenia mu niezbędnej pomocy.

Dalej zauważyć trzeba, że bezsprzecznie zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo , należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Ustawodawca nie przewidział wymogu braku zdolności do sprawowania opieki w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie powyższe okoliczności, nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, iż brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Pomimo jednak uchybienia Sądu I instancji w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób wskazany powyżej, nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika z art. 184 in fine p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie oddalając skargę, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy zauważyć, że w myśl z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Dalej należy wskazać, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można jednak traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

Z analizy powyższych przepisów wynika, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione na moment wydawania decyzji. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1380/23; wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1433/23 publik. CBOSA)

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że od [...] lutego 2016 r. skarżącej został przyznany specjalny zasiłek pielęgnacyjnym a składając przedmiotowy wniosek skarżąca złożyła oświadczenie, że wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że skarżąca od początku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, któremu udzieliła także pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia w zakresie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. .

W realiach przedmiotowej sprawy zatem dopiero wcześniejsze uchylenie decyzji ustalającej na rzecz skarżącej prawo do zasiłku opiekuńczego zlikwidowałby określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (posiadanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego) negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącej skutku tego nie miało złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z wraz z jej oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie NSA - mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., brak było prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ) u.ś.r. wykluczało możliwość równoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu postępowania nie może zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 w zw. z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.