I OSK 1084/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-03	
Data wpływu	2013-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 626/12	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 § 2 pkt 5 i 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 77  ust. 2 i art. 45 ust. 1, art. 165;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 25 ust. 2, art. 102; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 2 ust. 1-3, art. 4 ust.. 1 pkt 2, art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 77, art. 79 ust. 1 i 4, art. 89; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 21 poz 94; art. 70;  Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 112 poz 654; art.46 ust. 3; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Limanowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 626/12 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Limanowskiego z dnia 26 stycznia 2012 r., Nr 321/12 w przedmiocie odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego w Limanowej - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Limanowskiego na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego i stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Limanowskiego z 26 stycznia 2012 r., Nr 321/12 w przedmiocie odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego w Limanowej-Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zakwestionowana uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") polegającym na braku uzyskania zgody Rady Gminy Tymbark, w której D. S. sprawował funkcję radnego, na podjęcie zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu Limanowskiego.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej "u.s.p.") do zadań zarządu powiatu należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarządy powiatów w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Na poparcie swojej oceny prawnej Sąd powołał liczne i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze - por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Sąd zauważył, że art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zawiera jedynie upoważnienie do złożenia oświadczeń woli ze strony organu założycielskiego, nie przesądzając formy stosunku prawnego z dyrektorem. Zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 14 poz. 89), a obecnie art. 46 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2011r., nr 112, poz. 654 ze zm.), podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną.

W niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu odwołująca dyrektora szpitala ze stanowiska została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż nie uwzględnia stanowiska Rady Gminy Tymbark zawartego w uchwale z 25 stycznia 2012 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., Dyrektorem Szpitala w Limanowej. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, w której pracownik jest radnym, na rozwiązanie z nim stosunku pracy, zawarty w art. 25 ust. 2 u.s.g., ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jego celem jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także powołanie. Rozwiązanie stosunku pracy z D. S., będącym radnym gminy Tymbark i jednocześnie pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania, wymagało uprzedniej zgody rady gminy, w której D. S. jest radnym. Zgoda powinna była być wyrażona uprzednio, a więc winna była poprzedzać podjęcie zaskarżonej uchwały. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadził ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, uzależniając rozwiązanie od zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to zgoda ta powinna zostać wyrażona przed odwołaniem pracownika. Bezspornym jest, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Tymbark tej zgody nie udzieliła, przeciwnie - w dniu 25 stycznia 2012 r. podjęła ona uchwałę o odmowie wyrażenia zgody.

Wobec braku zgody Rady Gminy Tymbark na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym, Zarząd Powiatu Limanowskiego nie mógł podjąć uchwały odwołującej D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. Niezależnie zatem od wyników kontroli legalności uchwały Rady Gminy Tymbark z 25 stycznia 2012 r. o odmowie wyrażenia zgody na odwołanie D. S., zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera wady powodujące jej nieważność, nie została bowiem poprzedzona uchwałą Rady Gminy Tymbark wyrażającą zgodę na odwołanie. Z tego powodu, nie ma podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności uchwały Rady Gminy Tymbark odmawiającej wyrażenia zgody.

Zarząd Powiatu Limanowskiego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu kontroli sądowo administracyjnej uchwały Zarządu Powiatu Limanowskiego nr 321/12 z 26 stycznia 2012 r. podjętej w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Szpitala Powiatowego - Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym właściwości sądu administracyjnego, lecz dotyczy sprawy ze stosunku pracy, kreuje więc sprawę cywilną do rozpoznania której właściwy jest Sąd powszechny (Sąd pracy);

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 58 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem odrzucenia skargi, a to z uwagi na fakt, że sprawa odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu nie należy do zakresu administracji publicznej i nie podlega właściwości sądów administracyjnych, lecz jako sprawa z zakresu prawa pracy podlega rozpoznaniu przez Sąd pracy, który nie uznał się za niewłaściwy i nie odrzucił pozwu, lecz rozpoznał sprawę, wydając wyrok, który stał się prawomocny;

A także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

3) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w zw. z art. 76 ust. 1 i ust. 2, w zw. z art. 81 ust. 1 u.s.p., w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w zw. z art. 1 k.p.c. oraz 476 § 1 k.p.c. poprzez błędną wykładnię powyższych uregulowań polegającą na przyjęciu, że uchwala zarządu powiatu działającego jako pracodawca w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu jest władczym aktem organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i podlega nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę, w konsekwencji również właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów w niniejszej sprawie winna skutkować stwierdzeniem, że charakter podjętej uchwały jako oświadczenia woli strony stosunku prawnego z zakresu prawa pracy, nie podlega nadzorowi Wojewody, a uprawnionym do jej oceny i rozstrzygania ewentualnie wynikłych z tej czynności sporów jest sąd powszechny;

4) art. 25 ust. 2 u.s.g., w zw. z art. 76 ust. 2 u.s.p., w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji naruszenia przez pracodawcę art. 25 ust. 2 u.s.g. ochrona pracownika - radnego obejmuje prawo występowania przez organ nadzoru na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powołanych unormowań winno skutkować przyjęciem stanowiska, że do rozpoznawania żądań wynikłych z naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. właściwy jest jedynie sąd powszechny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Wojewody Małopolskiego z 6 kwietnia 2012 oraz o 2) zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz Zarządu Powiatu Limanowskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a w związku z tym wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego skarga powinna zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarząd Powiatu Limanowskiego wydał zaskarżoną Uchwałę działając w trybie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 70 Kodeksu pracy oraz art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Przedmiot tej uchwały - odwołanie ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, a więc swoista czynność zmierzająca do rozwiązania stosunku pracy pracodawcy z pracownikiem powoduje, że właściwym w sprawie ewentualnej oceny tej czynności jest sąd powszechny. Zresztą w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego D. S. zapadł prawomocny wyrok przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (IV P 53/12), którym oddalono żądania D. S. o przywrócenie do pracy oraz zgłoszone roszczenia odszkodowawcze.

Nie sposób podzielić poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku, że w sytuacji gdy wola organu powiatu ma formę prawną aktu opartą na przepisach prawa administracyjnego to podlega ona nadzorowi administracyjnemu, a co za tym idzie kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlega akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. O ile bezspornym jest, że uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o tyle wątpliwości pojawiają się przy określeniu, czy jest to akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji, czy może on stanowić przedmiot kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Brak jest jednej obowiązującej metody ustalania przedmiotu właściwości sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, należy w odniesieniu do każdego konkretnego przypadku badać, czy dane działanie organu administracyjnego stanowi akt administracyjny w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest to czynność, której kontrola nie podlega właściwości sądu administracyjnego.

W postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 października 2010 r.; II SA/Gd 782/2010 stwierdzono, że nie stanowi czynności objętej kognicją sądu administracyjnego wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Powyższe należy odnieść do przedmiotowej sprawy, w której Uchwała nie stanowiła aktu administracyjnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz była oświadczeniem woli osoby prawnej jaką jest Powiat Limanowski, w imieniu którego działał upoważniony do tego organ - zarząd powiatu. W konsekwencji więc, podmiotowi, którego Uchwała dotyczyła przysługiwały określone przez prawo pracy roszczenia, do rozpoznania których właściwy był sąd powszechny. Nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż powołanie na stanowisko i odwołanie ze stanowiska dyrektora podmiotu leczniczego jest równoznaczne z wykonywaniem zadań z zakresu promocji i ochrony zdrowia, które to zadania, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. należą do zadań powiatu.

Czynność powołania i odwołania kierownika SPZOZ jest czynnością z zakresu prawa pracy, do oceny której właściwy jest sąd powszechny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku NSA z 05.10.2001 r., II SA/Po 1301/01, Sąd stwierdził, iż "skutki uchwały organu wojewódzkiego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie powołania nie podlegają nadzorowi o jakim mowa w art. 78 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (...) w zakresie dotyczącym rozmnażania stosunku pracy." Potwierdza zatem okoliczność, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania uchwały organu j.s.t. w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy. Z kolei w wyroku NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 54/10 stwierdzono, iż "powołanie, o którym mowa w art. 44 ust. 4 ustawy z 1991 r. u.z.o.z. jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 k.p. i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności tego powołania. Stosunek pracy dyrektora zakładu opieki zdrowotnej (art. 44 ust. 4 ustawy z 1991 r. u.z.o.z.) jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art. 68 i nast. K.p. zaś "zarządzenie" wójta gminy o powołaniu tego dyrektora jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika (art. 68 § 1 k.p.), a nie - zarządzeniem podlegającym wyłącznie nadzorowi administracyjnemu. Odnosząc się do tego orzeczenia należy wskazać, iż obecny art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej odpowiada w swej treści art. 44 ust, 4 poprzednio obowiązującej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Obecnie obowiązujący art. 46 ust. 3 tejże ustawy stanowi, iż "w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracą albo zawiera z nim umową cywilnoprawną." Tak więc wynika z powołanego przepisu, iż ustawodawca przyznał podmiotowi tworzącemu SPZOZ swobodę wyboru nawiązania stosunku pracy (umowa o pracę, powołanie), a nawet zawarcia umowy cywilnoprawnej (np. kontrakt menadżerski). Przemawia to zatem za przyjęciem, iż uchwała organu powiatu w tym zakresie jest czynnością prawną z zakresu prawa prywatnego, nie podlegającą kognicji sądów administracyjnych,

Powołano się również na wyrok NSA z 17.03.2010 r., II OSK 23/10, w którym stwierdzono, iż "powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.dz.kult. jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 u.dz.kult. Stosunek pracy dyrektora biblioteki gminnej (...) jest stosunkiem pracy z powołania w rozumieniu art. 68 i nast. Kodeksu pracy, zaś "zarządzenie" wójta gminy o powołaniu tego dyrektora jest "powołaniem", o którym mowa w art. 68 § 1 Kodeksu pracy czyli jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie - organu administracji publicznej podlegającym władczemu nadzorowi administracyjnemu". Z przedstawionego stanowiska wynika, że nie ulega wątpliwości, że odwołanie dyrektora Szpitala Powiatowego jest czynnością prawną z zakresu prawa prywatnego i kreuje sprawę z zakresu prawa pracy, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, a nie administracyjny.

Dalej na poparcie swoich twierdzeń skarżący kasacyjnie postanowienie NSA z 4.04.2012 r., I OSK 2250/11, w którym jednoznacznie wskazano, że z uwagi na charakter sprawy, której uchwała o odwołaniu dyrektora Muzeum dotyczy, a więc sprawy z zakresu prawa pracy, podlega ona reżimowi prawa pracy i należy do właściwości sądów pracy. NSA w tym orzeczeniu przesądził, że uchwały organów j.s.t. w tym uchwała zarządu powiatu o odwołaniu kierownika SPZOZ wywołuje skutki w sferze prawa pracy, tak jak odwołanie na podstawie art. 70 k.p., a w efekcie podlega kognicji sądów powszechnych, a sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania tych spraw. Również poniższe orzeczenia, uzasadniają powyższe stanowisko, tj. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, wyrok SN z 11 maja 2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., II PK 225/06, Lex nr 599537, wyrok NSA z 17 marca 2010 r., II OSK 23/10 (Lex nr 597502) czy też wyrok WSA w Białymstoku z 18 października 2011 r., II SA/Bk 531/11 Lex nr 1102076, w którym, "powołując/odwołując w trybie art. 15 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze. zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, skarga Wojewody Małopolskiego powinna zostać, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucona. Dodano, że w sytuacji braku jednoznacznych unormowań niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów uzasadniających ingerencję nadzoru administracyjnego w prawnie chronioną sferę samodzielności powiatu. Uchwala o odwołaniu kierownika SPZOZ jako oświadczenie woli pracodawcy nie podlega nadzorowi Wojewody określonego w art. 76 i n. u.s.p., a zatem skarga Wojewody na taką uchwałę nie podlega rozpoznaniu sądu administracyjnego. Na poparcie tego poglądu, powołano się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 27.09.1994 r., (W 10/93).

Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym, niebędącym przedsiębiorcą, jakim jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej ponosi kierownik. Zgodnie zaś z cytowanym już ust. 3 powołanego art. 46 w przypadku podmiotów leczniczych niebądących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracą albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Takie same rozwiązanie kwestii nawiązania stosunku pracy zawierał poprzednio obowiązujący art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z powyższego unormowania wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, iż powiat jako tworzący podmiot leczniczy miał na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o z.o.z. i w dalszym ciągu ma swobodę w nawiązaniu z jego kierownikiem odpowiedniej formy stosunku pracy jak również stosunku cywilnego. Tak więc skoro przepis ustawy jednoznacznie mówi o nawiązaniu stosunku pracy lub stosunku cywilnego, to uchwała o powołaniu oraz odwołaniu z funkcji kierownika Szpitala Powiatowego nie jest z aktem z zakresu administracji publicznej, lecz czynnością wywołującą skutki w sferze prawa pracy lub w sferze prawa cywilnego, a zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że odwołany Uchwałą kierownik jednostki organizacyjnej powiatu D. S. zatrudniony był na podstawie stosunku pracy z powołania. Stosunek ten uregulowany jest w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepisami odrębnymi, na podstawie których dopuszczalne jest nawiązanie stosunku pracy w formie powołania jest m.in. obecnie obowiązująca ustawa o działalności leczniczej, a wcześniej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Fakt, iż podstawą powołania przez podmiot tworzący SPZOZ jego kierownika jest ustawa odrębna, której regulacja należy do sfery administracyjnej (publicznoprawnej), nie przesądza, iż uchwala w przedmiocie powołania/odwołania jest aktem administracyjnym. Oświadczenia woli pracodawcy, który jest organem publicznym w zakresie stosunku pracy z powołania, uregulowanego w Kodeksie pracy nie są władczymi aktami z zakresu administracji publicznej.

Bezspornym jest, że podejmując uchwałę o odwołaniu D. S. z funkcji Dyrektora Szpitala Powiatowego Zarząd Powiatu Limanowskiego nie dysponował uchwałą rady gminy, w której odwołany dyrektor sprawował mandat radnego. Niemniej jednak ocena naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz kwestia ochrony naruszonych podjętą czynnością praw pracownika winna podlegać jedynie ocenie sądu powszechnego. Pogląd Trybunału wyrażony w wyroku z 9.12.2003 r., P 9/02 nie oznacza, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi Wojewody Małopolskiego. Zaznaczenia wymaga okoliczność, na którą zwrócił uwagę Trybunał, że na gruncie unormowań konstytucyjnych istnieje domniemanie właściwości sądu powszechnego. Sąd powszechny w sposób domniemany jest właściwy we wszystkich sprawach - może uznać swą niewłaściwość tylko wskazując przepis, determinujący właściwość innego sądu. W przedmiotowej sprawie Sąd powszechny przyjął sprawę z powództwa D. S. i wydał w niej wyrok. Nie doszło więc do pozbawienia powoda możliwości ochrony swoich praw na drodze sądowej. W sytuacji zatem, w której ustawodawca nie przesądził, jaki sąd jest właściwy w sprawie naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g., podmiot domagający się ochrony swoich praw wynikłych z naruszenia wskazanego przepisu winien zwrócić się do sądu powszechnego, któremu przysługuje domniemanie właściwości. Ocena legalności podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez sąd administracyjny możliwa jest wówczas, gdy brak jest podstaw do dochodzenia ewentualnie naruszonych przez taką uchwałę praw przez zainteresowany podmiot na drodze innych postępowań sądowych, w tym w pierwszej kolejności przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji rządowej podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne z niżej podanych powodów.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy przy tym mieć na względzie, że ta kategoria aktów nie obejmuje rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (zob. art. 102 u.s.g. i art. 89 u.s.p.).

Przedmiotowa uchwała jest objęta zakresem kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i jednocześnie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlega ocenie nadzorczej wojewody i kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, to osoba odwołana ze swej funkcji, może dochodzić przed sądem pracy ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań – np. wskazanych w art. 25 ust. 2 u.s.g. – dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej.

Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.), podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne – por. np. art. 2 ust. 1 – 3 u.s.p. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 p.u.s.a.).

Podstawę prawną zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 165 Konstytucji RP. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26.

Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że uchwała, której nieważność stwierdzono zaskarżonym wyrokiem, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., art. 70 Kodeksu pracy w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a nie w oparciu o przepisy dotyczące oświadczeń woli. Powołany przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 70 Kodeksu pracy i art. 46 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej mają charakter przepisów prawa materialnego, konkretyzujących zadania i kompetencje organów administracji publicznej. Organizowanie i prowadzenie działalności z zakresu promocji i ochrony zdrowia jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Powołane w podstawie prawnej zarządzenia przepisy mają charakter publicznoprawny, taki sam charakter ma zadanie organów administracji publicznej występujących w roli organizatora ochrony zdrowia. Z uwagi na powołane podstawy prawne, uchwała Zarządu Powiatu Limanowskiego z 26 stycznia 2012 r. ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy) i takie związane z nimi względy, legły u postaw zaskarżonego wyroku. Przedmiotem badania Sądu I instancji nie były zatem ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy odwołania tegoż dyrektora. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem - z uwagi na charakter podstaw prawnych przedmiotowej uchwały, jej formy i podjęcia jej w wykonaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej – stanowiska, że odwołanie D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego w Limanowej-Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej jest tylko sprawą z zakresu prawa pracy. Wskazane czynności organu wykonawczego powiatu jako służące realizacji zadań gminy mają znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Okoliczność, że czynności związane z odwołaniem ze wskazanego stanowiska mają także skutki w sferze prawa pracy ma znaczenie dla dochodzenia roszczeń z nimi związanych, ale nie dla zakresu uprawnień nadzorczych wojewody. Brak takich roszczeń prowadziłby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniałby akt organu wykonawczego, mający formę publicznoprawną - uchwały - rażąco naruszający prawo, a zarazem "wyjęty spod nadzoru legalnościowego organów państwa". Zakres działania samorządu terytorialnego określają ustawy i z nich wynika zakres działalności powiatu poddany nadzorowi państwowemu. Zarząd wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu, określone przepisami prawa, w tym art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Nadzór nad działalnością samorządu służy ochronie obiektywnego porządku prawnego (jego kryterium stanowi zgodność z prawem – zob. np. art. 77 u.s.p.). Ograniczeniem kompetencji nadzorczych wojewody jest forma działania organu powiatu - uchwała. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1597/02 w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwał zarządu w przedmiocie powołania na stanowiska dyrektorów naczelnych teatrów, w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 48, w postanowieniu Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNAP 2000, nr 21, poz. 779 wydanym w sprawie dotyczącej powierzania stanowiska dyrektora szkoły (SN uznał w nim iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzania stanowiska w zakresie obowiązkowych działań własnych mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej). Działania organów jednostek samorządu terytorialnego związane z wykonywaniem zadań administracji publicznej powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi, ustawowo określonymi procedurami. Jeżeli są one podejmowane w formach wskazanych w art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p. lub art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) to podlegają one nadzorowi określonych ustawowo organów państwa. W konsekwencji zostały one również poddane kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji w celu jej wyjaśnienia.