Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2020 roku sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Wójta Gminy w zapewnieniu bezpłatnego dowozu ucznia do szkoły z opiekunem oddala skargę.

Pismem z 25 listopada 2019 r. P. T. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148), o zapewnienie jego córce L., ur. "[...]" r., zam. w B., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Szkoły Podstawowej oraz w czasie powrotu do domu - od dnia 1 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że droga jego córki do szkoły przekracza 3 km. Dowóz dzieci do szkoły pod pieczą opiekuna jest zadaniem własnym gminy, wynikającym z powołanego przepisu. Zarzucił, że gmina odmawia zapewnienia dziecku bezpłatnego transportu w asyście opiekuna i narzuca jedynie uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu. Skarżący zmuszony jest do posyłania dziecka za pośrednictwem komunikacji publicznej, podczas gdy ze względów zawodowych i osobistych ani on, ani jego żona nie są w stanie zapewnić córce osobistej opieki podczas podróży.

W odpowiedzi, pismem z 27 grudnia 2019 r. Zastępca Wójta, działając

z upoważnienia Wójta Gminy, nie zgodził się z żądaniem skarżącego. Wyjaśnił, że gmina może wypełnić obowiązek wskazany w art. 39 ustawy Prawo oświatowe poprzez: 1) zorganizowanie transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły, 2) zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej. Rozłączny charakter art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy pomiędzy powyższymi obowiązkami wskazuje w sposób jednoznaczny, iż w przypadku zwrotu kosztów przejazdów komunikacją publiczną, ustępuje obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki. Podkreślono, że z przepisu tego nie wynika, by uczniowi w trakcie przejazdu środkami komunikacji publicznej musiał obowiązkowo towarzyszyć opiekun. Odpowiedzialność za ucznia dojeżdżającego do szkoły środkami komunikacji publicznej ponoszą jego rodzice (prawni opiekunowie). Przepis powyższy umożliwia natomiast zwrot kosztów ich przejazdu środkami komunikacji publicznej w przypadku, gdy dziecko nie ukończyło 7 lat. Zauważono, że obecnie obowiązujący art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe jest dosłownym powtórzeniem art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 7).

W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano zaś, że na podstawie art. 17 ust. 3 pkt 1 obowiązkiem gminy będzie również zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej opiekuna dziecka do czasu ukończenia przez dziecko siódmego roku życia w sytuacji, gdy droga dziecka z domu do szkoły przekroczy odległość 3 km. Zmiana ta miała charakter porządkujący, związany z przyznaniem opiekunom dzieci 6-letnich uczęszczających do szkoły podstawowej takich samych praw, jakie posiadają opiekunowie dzieci 6-letnich kontynuujących przygotowanie przedszkolne. W aktualnym stanie prawnym obowiązek szkolny mogą rozpocząć dzieci zarówno sześcioletnie jak i siedmioletnie. Jeśli, dziecko rozpoczyna naukę w szkole w wieku 6 lat lub jeśli ukończy 7 lat w trakcie trwania roku szkolnego, to odpowiedzialność za dziecko podczas drogi do szkoły spoczywa na rodzicach, bądź opiekunach prawnych. Po ukończeniu 7 roku życia dziecko może poruszać się samodzielnie. Organ wykonawczy gminy zaznaczył, że dodanie w art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty po słowach "zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej" zwrotu: "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej" nie miało za zadanie wprowadzenia "preferencji" w zakresie sposobu wykonania obowiązku (tj. umożliwienie gminie wywiązania się z niego poprzez zwrot kosztów przejazdu komunikacją publiczną wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice mogą i chcą towarzyszyć dziecku w trakcie podróży do szkoły), a jedynie zrównanie praw opiekunów dzieci 6-letnich uczęszczających do szkoły podstawowej z prawami opiekunów dzieci 6-letnich kontynuujących przygotowanie przedszkolne. Dlatego należy przyjąć, iż na gminie nie spoczywa obowiązek zapewnienia opieki dzieciom, które dojeżdżają do szkoły komunikacją publiczną. Organ stwierdził, że obowiązek gminy w zakresie zwrotu kosztów dojazdu do szkoły środkami komunikacji publicznej pojawia się automatycznie z chwilą, kiedy gmina nie zapewnia dziecku uczęszczającemu do właściwej mu szkoły obwodowej bezpłatnego transportu wraz z opieką w trakcie przewozu.

Pismem z 7 stycznia 2020 r., skarżący wezwał Wójta Gminy, na podstawie art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie wynikającego z ustawy obowiązku zapewnienia córce bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły i powrotu do domu.

Pismem z 17 stycznia 2020 r. Wójt Gminy poinformował skarżącego, że powyższe wezwanie potraktował jako ponaglenie, w rozumieniu art. 37 k.p.a.

i zobowiązał skarżącego do nadesłania uzasadnienia.

W odpowiedzi skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy. Zarzucił, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w realizacji obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Dlatego wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa przez uznanie obowiązku dowozu dziecka do szkoły pod pieczą opiekuna i jego natychmiastową realizację.

Pismem z 31 stycznia 2010 r. organ wykonawczy gminy poinformował skarżącego, że ponowna analiza stanu faktycznego i prawnego nie dała podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z 27 grudnia 2019 r. Wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności organu.

W dniu 5 lutego 2020 r. Wójt Gminy przekazał ponaglenie do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Pismem z 4 marca 2020 r. Kolegium uznało, że nie jest właściwe do rozpoznania ponaglenia.

W dniu 11 lutego 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie realizacji obowiązku zapewnienia córce bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu z domu do szkoły i w czasie powrotu. Wniósł

o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w realizacji tego obowiązku;

2. zobowiązanie organu do uznania obowiązku; 3. zobowiązanie organu do realizacji obowiązku.

W uzasadnieniu skarżący podniósł argumenty mające na celu wykazanie niezasadności stanowiska organu zajętego w powołanych pismach. Wyjaśnił, że od 1 grudnia 2019 r. na terenie gminy S. funkcjonuje gminna komunikacja publiczna, realizująca powszechne usługi transportu zbiorowego pomiędzy miejscowościami na wzór miejskiej komunikacji publicznej w miastach. Wraz z rozpoczęciem funkcjonowania tego systemu władze gminy wycofały się z dotychczasowej formy dowozu dziecka do szkoły i ograniczono się do wykupienia dziecku biletów miesięcznych, na podstawie których przysługują bezpłatne przewozy, przy czym brak jest zorganizowanej opieki w czasie transportu. Gmina przeciwstawia się zorganizowania opiekuna, mimo że przedstawiono kilka sposobów jego pozyskania, bez uszczerbku dla budżetu gminy. Skarżący przekonywał, że nie jest spełnieniem obowiązku zapewnienia dziecku bezpłatnego transportu zwrot kosztów przejazdu

w sytuacji, gdy w czasie transportu rodzice nie mogą zapewnić mu opieki.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w piśmie z 27 grudnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty

w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce

w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na zasadzie przytoczonych przepisów rolą Sądu w sprawach skarg na bezczynność jest przede wszystkim zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też

w orzecznictwie zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu rozpatrujących zgłoszone żądanie. Oznacza to, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd nie wnika

w merytoryczną poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy

w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu bezczynność zarzucono, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, czy organ podjął działania i czy pozostaje

w sprawie w zwłoce.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do Wójta Gminy z żądaniem zapewnienia jego córce bezpłatnego transportu i opieki w celu dojazdu do szkoły podstawowej i powrotu z niej do domu, tj. realizacji uprawnień wynikających

z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148). W sprawie bezspornym jest, że do 1 grudnia 2019 r. gmina S. zapewniała córce skarżącego wnioskowany transport i opiekę. Natomiast od dnia rozpoczęcia funkcjonowania gminnej komunikacji publicznej, gmina zwraca koszty przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej. Skarżący uważa, że w takiej sytuacji gmina powinna zapewnić dzieciom również opiekuna. Ze stanowiskiem skarżącego nie zgodził się Wójt Gminy, którego właściwość do rozpatrzenia wniosku nie budzi w sprawie wątpliwości z uwagi na miejsce zamieszkania i dotychczasową realizację przedmiotowych uprawnień na terenie gminy S. Organ ten odpowiedział na wniosek pismem z 27 grudnia 2019 r., w którym przedstawił swoje stanowisko co do braku zasadności żądania. Organ wykonawczy gminy tym samym rozpatrzył odmownie wniosek skarżącego. Takie działanie było wystarczające do załatwienia wniosku, skoro organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Istotnym w sprawie jest, że skarżone działanie Wójta Gminy, a zdaniem skarżącego brak wymaganego działania, dotyczy realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3

§ 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19 (publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym. NSA przypomniał również, wskazując na uchwały wydane w składzie siedmiu sędziów (OPK 1/97 i I OPS 3/07), że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W związku z powyższym skarżący niezasadnie utożsamia odmowne rozpatrzenie jego żądania z bezczynnością organu. Pismo organu wykonawczego gminy z 27 grudnia 2019 r., adresowane konkretnie do skarżącego, stanowiące odpowiedź na jego wniosek, w którym organ wprost odnosi się do zasadności zgłoszonego żądania - jest aktem, który może podlegać odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie może podejmować ocen w kwestiach, podlegających odrębnemu zaskarżeniu. W cytowanym wyroku z 29 kwietnia 2020 r. NSA wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po wydaniu aktu lub podjęciu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, podlega oddaleniu.

Wobec obowiązywania zasady skargowości i jednoznacznego brzmienia skargi (skarga na bezczynność), Sąd nie mógł z urzędu zmienić przedmiotu skargi, ze skargi na bezczynność na skargę na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dlatego też skarga na bezczynność, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.