Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi H.W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. H. W. (zwana dalej również jako "Skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała").

Skarżąca zaznaczyła, że jest właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...] K. i, położonych w mieście P.. Dla tychże działek zaskarżona uchwała wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowego opracowania planistycznego symbolami ZO*

oraz MN/MW. Te ostatnie odpowiednio wskazują (ZO*) tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni [jednocześnie rzeczone tereny zostały zaliczone

do terenów wyłączonych z zabudowy] oraz (MN/MW) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Skarżąca oceniła, że "ograniczenie jej prawa własności, nieznajdujące odzwierciedlenie

w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego". W ocenie Skarżącej nie znajduje stosownego uzasadnienie stanowisko Rady Miasta w zakresie wyłączenia przedmiotowych terenów

z zabudowy. Jednocześnie, zdaniem Skarżącej, nie jest jej rolą znajdowanie takiego uzasadnienia, lecz powinna znaleźć wyłożenie właściwych argumentów

w zaskarżonej uchwale. Za takowe trudno przyjąć lakoniczne stwierdzenie w części III studium, iż "celem wskazania terenów wyłączonych z zabudowy jest ochrona przed zabudową istniejącego potencjału przyrodniczego i powstrzymanie ekspansji procesów urbanizacji na tereny zieleni, przy jednoczesnym dopuszczeniu urządzeń, które wspomagać będą ich ochronę oraz pozwolą na korzystanie z ich potencjału rekreacyjnego". To ostatnie wskazuje bowiem co do zasadny cel wyłączenia terenów z zabudowy - a nie przyczynę, która nie została w sposób przejrzysty wyartykułowana. W świetle braku stosownego uzasadnienia przyjętych rozwiązań, Skarżąca już na samym wstępie, niezależnie od przywołanych w skardze naruszeń jej interesu prawnego przyjęła, że nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego przy jednoczesnym naruszeniu obowiązujących przepisów prawnych - polegające na braku wskazania uwarunkowań oddziałujących na kierunek wyznaczony w studium.

Skarżąca wskazała na następujące uchybienia:

1) zakres merytoryczny ustaleń studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został określony przepisem art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., 199, zwanej dalej jako u.p.z.p.). Żaden przepis u.p.z.p. jak też żaden przepis wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej również jako "rozporządzenie") nie upoważnia organów gminy do przesądzania na etapie sporządzania studium o wskaźnikach i parametrach zabudowy. Za naruszające zasadę praworządności, recypowaną na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać zatem należy określenie przedmiotowym studium maksymalnej wysokości budynków. Dla terenów o kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MN/MW określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. W tym zakresie przesądzono o możliwej wysokości budynków określanej w planie miejscowym. Skarżąca już w tym momencie została pozbawiona możliwości wnioskowania o określenie wyższej wysokości budynków na etapie sporządzania planów miejscowych. Określenie wysokości zabudowy w studium należy zatem jednocześnie traktować jako uchybienie doraźnie i aktualnie (bowiem już w tym momencie wpływa na prawa Skarżącej do składania wniosków do planów miejscowych) wpływające na sytuację prawną Skarżącej. Sam fakt niezgodności z prawem należy zaś wywodzić z braku podstawy prawnej do ograniczenia prawa własności Skarżącej. Połączenie ze sobą dwóch ostatnich, w opinii skarżącej stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego przy jednoczesnym uchybieniu obowiązującym przepisom prawnym.

2) zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium obowiązkowo określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie przepis § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowi, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zaskarżone studium nie spełnia powyższych wymogów, bowiem: 1) względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium); 2) względem maksymalnej powierzchni zabudowy wyznacza tylko maksymalne powierzchnie zabudowy. W obydwu wskazanych przypadkach zaniechano zatem podania wartości granicznych na rzecz określenia tylko jednej wartości - minimalnej lub maksymalnej. Zdaniem Skarżącej studium nie spełnia rygoryzmu merytorycznych ustaleń określonych przez ustawodawcę, tym samym bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącej, którą pozbawia na etapie sporządzania planów miejscowych możliwości wpływania na ich ustalenia. Nie może jednocześnie pozostać bez znaczenia, że dla części działek których właścicielem pozostaje skarżąca wyznaczony został kierunek zagospodarowania przestrzennego: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Brak stosownych minimalnych wskaźników i parametrów wpływa już na etapie wejścia w życie studium na interes prawny Skarżącej. Kierunek wyznaczony w studium wpływa bowiem na wartość nieruchomości (art. 154-155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2015 r. poz. 782). Ograniczenie w zakresie wielkości powierzchni zabudowy będzie prowadzić do spadku wartości nieruchomości. Brak zatem wiedzy w zakresie minimalnej powierzchni zabudowy wpływa niekorzystnie na wartość nieruchomości. Adekwatnie, brak informacji co do maksymalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (co oznacza że może ona być dowolnie zawyżana w sporządzanych planach miejscowych) negatywnie wpływać będzie na wartość nieruchomości. W opinii Skarżącej wskazane uchybienia wynikają z braku wywiązania się przez Radę Miasta z obowiązków nałożonych na nią przez ustawodawcę. Te z kolei wpływają na interes faktyczny Skarżącej. Połączenie zaś dwóch ostatnich elementów prowadzi do wniosku o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej, bowiem ta ostatnia poprzez uchybienie przez Radę Miasta powszechnie obowiązującym przepisom prawnym została pozbawiona gwarantowanych jej praw.

3) skarżona uchwała nie zawiera "części uwarunkowań" przedstawionej w formie graficznej. Wskazane uchybienie w kontekście podniesionych powyżej okoliczności w zakresie braku wskazania przesłanek do wyłączenia z zabudowy nieruchomości będących własnością Skarżącej, tej ostatniej daje podstawę przyjąć że uchybiając powszechnie obowiązującym przepisom prawnym naruszyło jednocześnie jej interes prawny. Brak stosownego obowiązującego "elementu składowego studium" już na etapie wejścia skarżonego opracowania planistycznego w życie ograniczyło gwarantowane prawa Skarżącej – poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności – bez "pokazania" motywów działania Rady Miasta.

4) zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium winny być wskazane m.in. obszary na których będą rozmieszczone wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W zaskarżonym studium Rada Miasta bez podstawy prawnej określiła rzeczoną powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na przekraczającą 2000 m2. Skarżąca zaznaczyła, że art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127 poz. 880) wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, które to obszary miały być wyznaczane w studium. Wskazana ustawa została wprawdzie w całości uznana za niezgodną z Konstytucją, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 (OTK ZU 2008 Nr 6A, poz. 104), jednak jak podkreśla doktryna, utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać (np. A. Zoll, Skuteczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w: Ius et lex: księga jubileuszowa ku czci profesora Adama Strzembosza, red. Antoni Dębiński, Alicja Grześkowiak, Krzysztof Wiak). Skarżąca utrzymuje, iż błędna interpretacja dotycząca wielkości powierzchni sprzedaży skutkuje naruszeniem jej interesu prawnego w zakresie w jakim powinna ona mieć wiedzę co do konkretnego kierunku związanego z możliwością lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2).

5) zaskarżona uchwała ma naruszać przywołany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. także w zakresie w jakim warunkuje możliwość lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej (s. 131 części kierunków studium) oraz w jakim nie przesądza o realizacji tychże obiektów handlowych (s. 131 kierunków zagospodarowania przestrzennego). Nie sposób tutaj przyjąć, że Rada Miejska ma prawo zmieniać postanowienia rangi ustawowej, zgodnie z którymi istnieje obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie studium.

6) zaskarżona uchwała ma naruszać przepis art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nakładania niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie stosownych postępowań administracyjnych, cyt. "projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej niż 50 m npt podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP" (s. 38 części kierunków studium). W tym zakresie wskazać należy, iż ograniczenie wysokości zabudowy dotyczy wysokości lokowanych budynków. Nie sposób wykluczyć bowiem, iż na działkach będących własnością skarżącej lokowane będą np. urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji. Nałożenie w tej sytuacji na skarżącą (skądinąd nie sposób przyjąć kogo dokładnie obowiązek uzgodnienia ma dotyczyć) obowiązku dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie wynika ż żadnych przepisów prawnych. Skarżąca podniosła, że żaden organ nie może podejmować działań, tym bardziej nakładać ciężarów - które nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisów prawnych.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2015 r. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Zaznaczyła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Miasta w dniu [...] marca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. wystosowano do Skarżącej pismo, w którym wyjaśniono, iż zarzuty podniesione w wezwaniu są bezzasadne.

Rada Miasta podkreśliła, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Jest zaledwie aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero wskutek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku gdy uchwalony zostanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopiero on może stworzyć stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Sam stan zagrożenia w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) jest jednak niewystarczający dla ziszczenia się przesłanki legitymacji skargowej. Postanowienia studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak - co do zasady - tylko pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny, t.j. skierowany do organów administracji, charakter zapisów studium). Taką rolę, kształtującą sytuację prawną właścicieli mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Także art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Z tego też względu samo jedynie prawo własności do nieruchomości objętych studium, przy uwzględnieniu charakteru studium, niebędącego aktem prawa miejscowego, a więc nie kształtującego prawa własności (studium jest aktem kierowniczym, przeznaczonym dla organów administracji), nie rodzi realnego naruszenia interesu prawnego.

Rada Miasta stwierdziła, że warunkowania dla terenów oznaczonych symbolem ZO i ZO* są szczegółowo opisane; wskazała na Tom II studium "Kierunki", s. 14, 21, 42-43. Co więcej, wyznaczenie na działkach Skarżącej terenów o kierunku przeznaczenia ZO i ZO* wynika z faktycznych uwarunkowań i jest wynikiem analiz, dokumentów oraz opracowań specjalistycznych. Jednym z przejawów uwzględnienia faktycznych uwarunkowań środowiskowych było objęcie części nieruchomości Skarżącej terenami oznaczonymi symbolami ZO i ZO*, z uwagi na wchodzenie tych nieruchomości w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta P.. Głównym celem kreowania klinów zieleni jest ochrona przyrody, wód i zapewnienie właściwego nawietrzania, a także zapewnienie atrakcyjnej krajobrazowo i przyrodniczo przestrzeni rekreacyjnej dla mieszkańców. Nadrzędnym zadaniem, stawianym w Studium, jest zachowanie i odtwarzanie ciągłości oraz podbudowa biologiczna istniejących elementów systemu.

Odnosząc się do poszczególnych enumeratywnie wskazanych w skardze uchybień pełnomocnik podniósł, co następuje:

ad. 1. Określanie wskaźników zabudowy nie jest zarezerwowane wyłącznie dla planu miejscowego, o czym świadczy brzmienie § 6 pkt 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi zdefiniowanie dla zabudowy niskiej maksymalnej wysokości 12 m ponad powierzchnią terenu nie stanowi naruszenia prawa. W treści Tomu II Studium, - "Kierunki" na s. 19, podano, iż "określenia odnoszące się do charakteru i wysokości zabudowy odpowiadają zapisom użytym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) Zarówno więc użyte w Studium określenia ("budynki niskie") jak i ich definicje (w tym wysokość) odzwierciedlają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Nadto Rada Miasta zaznaczyła, że już z wywodu skargi wyraźnie wynika, że zarzucane naruszenie ma charakter jedynie potencjalny, a nie faktyczny. Ponadto, jak wskazano w tomie II Studium na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może być lokalnie obniżona lub podwyższona.

ad. 2. Oczywistym jest, że określenie wartości minimalnej lub maksymalnej jest wskazaniem wartości granicznych, rozumianych także jako przedział pomiędzy wartością zerową a wartością maksymalną oraz przedział pomiędzy wartością minimalną a wartością 100 %. Treść § 6 ust. 2 rozporządzenia oznacza, iż w zależności od rodzaju parametru podaje się jego maksymalną bądź minimalną wielkość. Na przykład minimalną dla powierzchni biologicznie czynnej, a maksymalną dla powierzchni zabudowy. Przyjmując logiczny ciąg wyznaczonych w studium kierunków zagospodarowania, w zależności od sytuacji, określono odpowiednie dla danej kategorii terenu wskaźniki, przy konstruowaniu których kierowano się przede wszystkim ich wpływem na kształtowanie ładu przestrzennego, na poziomie jakim jest dokument studium.

ad. 3. Tom I Studium - "Uwarunkowania" zawiera część graficzną w formie 24 tematycznych map. Jeżeli intencją Skarżącej było wskazanie, iż nie wszystkie uwarunkowania zostały ujęte w części graficznej, to zdaniem Rady Miasta nie wszystkie uwarunkowania są możliwe do zobrazowania w formie graficznej, lecz wymagają formy opisowej dla poszczególnych terenów oznaczonych na załącznikach graficznych. Niezwykle problematycznym byłoby również zlanie wszystkich załączników graficznych uwarunkowań w jedną grafikę, która, z uwagi na liczne szrafy, byłaby trudną do interpretacji, czy wręcz nieczytelną.

Rada Miasta zaznaczyła, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Rozporządzenie to nie zawiera szczegółowych regulacji w przedmiocie części graficznej uwarunkowań. Z tego względu w orzecznictwie i piśmiennictwie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, wobec praktycznie braku unormowania zakresu graficznego studium w przepisach prawa, podstawowe znaczenie dla ustaleń studium ma część tekstowa. Natomiast część graficzna, będąc wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające - nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające - kryterium oceny ustaleń studium. Vide: I. Zachariasz [w:] I. Zachariasz, H. Izdebski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, 2013 r., s. 99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2007 r., II SA/Op 718/06 (LEX nr 460549).

ad. 4. Wskutek wyroku TK z dniem 11 lipca 2008 r. przestała obowiązywać wskazana zmiana przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, czyli przestają być jego elementem. Zarówno nauka prawa konstytucyjnego, jak i orzecznictwo dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do "odżycia" przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją (L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90; W. Wróbel, S. Zabłocki, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99 (OTK 1999, Nr 7, poz. 165), a także z dnia 3 marca 1996 r., K 25/95 (OTK 1996, Nr 6, poz. 52); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11.

W judykaturze podnosi się, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08 (OSNC 2009 r., Nr 12, poz. 172).

Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Ol 1131/13). Oznacza to, że w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zastosowanie ma w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji. Obecny jest też pogląd, zgodnie z którym, wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07) przyjąć należy, iż obowiązujący stan prawny do decyzji rady gminy, podejmowanej w ramach władztwa planistycznego, pozostawia określenie minimalnej wielkości powierzchni sprzedaży obiektów, których rozmieszczenie będzie wskazane w studium, zgodnie z wymogiem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wolters Kluwer, 2013 r., s. 114). Nawet gdyby przyjąć taką interpretację obecnego stanu prawnego, gmina miałaby prawo sama określić wielkość wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wyznaczanych w Studium. W obecnej sprawie oznaczałoby to zapewne utrzymanie dotychczasowej praktyki i wskazywanie potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2.

Zdaniem Rady Miasta, mając powyższe na uwadze, uwzględniając oba przedstawione poglądy, gmina miała prawo do wskazania potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Natomiast z obecnego stanu prawnego nie wynika obowiązek wyznaczania lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Rada Miasta podkreśliła, że Studium dla działek Skarżącej wyznacza kierunki zagospodarowania tereny ZO i ZO* oraz tereny MN/MW, dla których Studium określa wiodący kierunek przeznaczenia jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) lub zabudowa wielorodzinna niska o charakterze "willi miejskich", a jako kierunek uzupełniający zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Vide: Tom II Studium - "Kierunki", s. 30-31. Z kierunków wyznaczonych dla nieruchomości skarżącej wyraźnie wynika, iż na terenach ZO i ZO* nie mogą w ogóle powstać obiekty handlowe. Tym bardziej nie może na tych terenach powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Natomiast na terenie MN/MW w Studium dopuszczono lokalizację, jako kierunek uzupełniający, zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z tego wynika, że teoretycznie może tam powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (jednak nie więcej niż 2000 m2, gdyż Studium nie dopuszcza tam takich obiektów). Jednakże, to dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, organy gminy przeanalizują i ostatecznie przesądzą możliwość zlokalizowania tam takiego obiektu, gdyż Studium nie definiuje jakiej wielkości mają być obiekty usługowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, ani jakiego charakteru mają być to usługi.

ad. 5. Zarzucając naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie w jakim Studium warunkuje lokowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, Skarżąca nie podnosi naruszenia jej interesu prawnego. Studium, na niektórych terenach MW/U, U i U/P, w miejscach określonych szrafem na rysunku Studium pt. "Kierunki", dopuszcza lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m Oznacza to, iż żadna ze wskazanych w Studium lokalizacji nie jest lokalizacją obligatoryjną. Pełnomocnik wskazał, że teren o którym pisze skarżąca - ul. [...] w P., znajdująca się w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżącej (przy granicy miasta P. z gminą [...]) - jest oznaczony symbolem MW/U, dla którego przewidziano możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m Jako kierunkowe zagospodarowanie terenów położonych przy ul. [...] wskazuje się funkcję zabudowy wielorodzinnej lub usługowej. Zapis ten oznacza w praktyce, iż dla danych terenów, w miejscowym planie, wyznaczyć można przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo usługowej albo mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Pełnomocnik podkreślił, że z uwagi na charakter Studium, zapis o lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi wytyczną dla sporządzenia miejscowego planu. Z tego względu wskazane zapisy Studium nie stanowią warunkowania lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz kierunkują t.j. wyznaczają możliwe formy przeznaczenia terenów w miejscowych planach, sporządzanych dla tych terenów. Zatem zapis dopuszczający realizację tak dużego centrum handlowo-usługowego, na wyżej wskazanych warunkach, jest zapisem doprecyzowującym możliwość jego powstania. P. on na dopuszczenie, w przyszłym planie miejscowym, lokalizacji takiego obiektu wyłącznie jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji mieszkalnej. Przyszły plan miejscowy nie powinien natomiast dopuszczać obiektu wielkopowierzchniowego w przypadku przeznaczenia terenu wyłącznie pod zabudowę usługową.

Rada Miasta stwierdziła, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie został naruszony, a Skarżąca przyjmuje błędną interpretację zapisów Studium, które nie warunkują lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz jako zapisy skierowane do planistów w toku sporządzania miejscowych planów, wskazują im możliwe kierunki zagospodarowania danych terenów.

ad. 6. Rada Miasta podkreśliła, że studium jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, jego adresatami są jednostki organizacyjne podporządkowane radzie gminy. Z tego też względu niesłusznym jest twierdzenie skarżącej jakoby studium nakładało na potencjalnego inwestora, obowiązek dokonania rzeczonych uzgodnień, gdyż Studium nie jest skierowane do potencjalnych inwestorów. Z tego też względu przedmiotowy zapis nie stanowi skierowanego do inwestora "nieuzasadnionego obowiązku dokonywania uzgodnień", a ma charakter jedynie instrukcyjny. Ubocznie pełnomocnik wskazał, że nie jest prawdą, jak twierdzi skarżąca, iż konieczność dokonywania uzgodnień nie ma podstawy prawnej, gdyż konieczność taka jednoznacznie wynika z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.). Ponadto, przedmiotowy zapis został uwzględniony w treści Studium na skutek opiniowania projektu Studium przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P..

Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 353/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę H. W. z uwagi na niewykazanie przez Skarżącą, ażeby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2947/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że naruszenie interesu prawnego Skarżącej przez zaskarżone przez nią studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego P. polega na tym, że określono w nim m.in. parametry możliwej zabudowy na nieruchomościach, której Skarżąca jest właścicielem, w tym maksymalną wysokość zabudowy. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to studium narusza interes prawny Skarżącej. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny Skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżone studium, w szczególności postanowienia kwestionowane przez skarżącą, są zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Warunki formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (data wpływu do organu [...] marca 2015 r.) Skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta udzieliła pismem z dnia [...] marca 2015 r., a skarga została złożona w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Ponadto zaskarżona uchwała narusza interes prawny, co zostało przesądzone w postanowieniu NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2947/15, a stosowanie do art. 190 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Wprawdzie Skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzania studium jednak Sąd zobligowany był zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową uchwałę i nie stwierdził uchybień w tym zakresie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), a więc aktem powszechnie obowiązującym. Oznacza to, że w zakresie polityki przestrzennej gminy i sposobu przeznaczenia określonego terenu studium wiąże jedynie organy gminy przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia – zgodnie z art. 6 ust. u.p.z.p. - kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wywołuje skutki prawne w stosunku do podmiotów zewnętrznych.

Oceny, czy zaskarżone studium jest obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wyłączenia z zabudowy terenów oznaczonych symbolem ZO* w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia gminy wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w doktrynie określa się jako "władztwo palnistyczne". Na mocy przywołanego przepisu organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy kształtowaniu asad ich zagospodarowania i zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 1407/11, http://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto pamiętać trzeba, że prawo własności korzysta z ochrony zagwarantowanej w Konstytucji. Nie jest to jednak prawo absolutne i nieograniczone. Przykład może stanowić art. 64 ust. 3 Konstytucji, w którym wskazano, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Skoro studium uchwalane jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym studium jest dopuszczalne. Powszechnie przyjmuje się, że wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenia prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowiąc podstawową funkcje ochrony prawa własności statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Warszawa 2013, 57-58). Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.

Mimo, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym ustalenia studium w sposób pośredni mogą ingerować w prawo własności Skarżącej.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia władztwa planistycznego w zakresie w jakim zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie nieruchomości będącej własnością Skarżącej jako tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo, Sąd uznał, że postanowienia studium odpowiadają prawu. Tereny oznaczone w studium symbolem ZO* to tereny wyłączone z zabudowy. Na stronie 21 tomu II studium wskazano, że celem wskazania terenów wyłączonych z zabudowy jest ochrona przed zabudową istniejącego potencjału przyrodniczego i powstrzymanie ekspansji procesów urbanizacji na tereny zieleni, przy jednoczesnym dopuszczeniu urządzeń, które wspomagać będą ich ochronę oraz pozwolą na korzystanie z ich potencjału rekreacyjnego. Dodatkowe uzasadnienie takiego przeznaczenia odszukać można na stronie 43 tomu I studium, w którym wskazuje się, że "system zieleni miejskiej zależny jest od kompozycji urbanistycznej, warunków przyrodniczych miasta, rzeźby terenu, układu wodnego. Doliny cieków mają ogromne znaczenie nie tylko hydrologiczne, ale jako podstawa zachowania i formowania korytarzy ekologicznych, którymi następuje migracja organizmów. Korytarze stanowią tzw. łańcuchy siedlisk pomostowych niezależnych od siebie odrębnych ekosystemów, które spełniają podstawowe warunki niszy wędrującej populacji i umożliwiają przeżycie jej osobników w trakcie przemieszczania się w korytarzu, w którego skład te ekosystemy wchodzą. Korytarze zapewniając zwierzętom odpowiednie warunki do przemieszczania się, dają tym samym dostęp do pokarmu oraz możliwość schronienia i przetrwania. Ponadto kumulują się tam największe wartości przyrodnicze i bogactwo gatunkowe roślin i zwierząt. Korytarze ekologiczne są jednym z nieodzownych elementów systemu przyrodniczego w mieście. Zasilają i wzbogacają inne tereny, zapewniając ciągłość procesów biologicznych w warunkach i miejscach silnej antropopresji".

Tym samym w zaskarżonej uchwale wykazano cel jakiem służyć ma wyłączenie możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZO*. Ponadto w ocenie Sądu ustalenie przeznaczenia niezgodnego z oczekiwaniem właściciela należącej do niego nieruchomości nie może jeszcze oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". Pamiętać należy, że żaden przepis nie tworzy obowiązku uwzględnienia uwag lub żądań właściciela nieruchomości. Nie sposób zatem zakwestionować prawa gminy do prowadzenia na jej terenie konkretnego przeznaczenia określonych terenów, czy też pewnych ograniczeń w ich wykorzystywaniu, pod warunkiem oczywiście zachowania odpowiedniej proporcji do założonych celów w zakresie kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. W ocenie Sądu Rada Miasta w zaskarżonej uchwale zasady tej nie naruszyła.

Nie zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie w jakim studium określa maksymalną wysokość zabudowy.

Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p., celem uchwalenie studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego.

O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 751/07). Nie oznacza to, że Sąd stoi na stanowisku, iż w studium nie określa się wysokości zabudowy w ogóle. Takie ustalenia powinny się bowiem w studium znaleźć, a wynika to z treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który wskazuje, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Z kolei § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zdaniem Sądu wskaźniki urbanistyczne dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia

To również określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów. Niemniej jednak w ocenie Sądu z uwagi na charakter aktu jakim jest studium, tj. aktu określającego zasadnicze założenia polityki przestrzennej gminy parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności.

Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p. może oznaczać, że już w akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje na to zakres przedmiotowy planu określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym przyjąć trzeba, że wyznaczenie wskaźników zagospodarowania terenu powinno przyjąć w studium formę ogólnych wskazań, do których uszczegółowienia dochodzi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe uwagi do treści zaskarżonego studium Sąd wskazuje, że ustalone w zaskarżonej uchwale wartości w zakresie wysokości zabudowy dla terenów MW/MN zostały określone w tabeli II.2.3.3./3 na stronie 30 Tomu II studium jako zabudowa niska, średniowysoka. Jednocześnie na stronie 19 Tomu II studium Rada Miasta posłużyła się pojęciami "budynki niskie", "budynki średniowysokie", "budynki wysokie" oraz "budynki wysokościowe", a także przypisała każdej z kategorii budynków minimalne i maksymalne wartości określające dopuszczalną wysokość zabudowy. Za budynki niskie Rada Miasta przyjęła budynki o wysokości do 12 m, a za budynki wysokie budynki o wysokości ponad 12 m do 25 m. Rada Miasta zaznaczyła jednocześnie, że są to parametry graniczne, które powinny zostać uściślone na etapie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto na stronie 33 Tomu II studium wskazuje się ,że określona w studium wysokość zabudowy wyznaczona została w celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na danym terenie. Na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może być lokalnie obniżona lub podwyższona.

Takie uregulowanie w ocenie Sądu znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z związki z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Nie może odnieść skutku zarzut Skarżącej, iż Rada Miasta w zakresie budynków niskich określiła jedynie maksymalną wartość. Sformułowanie jakim posłużyła się Rada Miasta oznacza w ocenie Sądu, że Rada nie określając minimalnej wysokości zabudowy w tym zakresie uznała, że za budynku niskie uznać trzeba wszystkie budynki, których wysokość nie będzie przekraczać 12 m. Nieokreślenie minimalnej wartości w tym zakresie nie stanowi więc naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.

Z podobnych względów Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej w zakresie ustalenia tylko minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie przez Radę tylko maksymalnego wskaźnika odczytywane musi być jako przedział od 60 % do 100 % (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r. sygn.. akt II OSK 1337/14; dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący braku części graficznej dla części "uwarunkowania". Uchwała podejmowana w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch części. W pierwszej określane są uwarunkowania, czyli okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium gminy. W drugiej części studium przedstawiane powinny być kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, (red.) Z Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 98). W § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że projekt studium powinien zawierać część określająca uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Sąd stwierdza, że Tom I zaskarżonej uchwały stanowiący uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta P. składa się zarówno z części tekstowej jak i części graficznej. Tym samym wbrew stwierdzeniom Skarżącej Rada Miasta w tym zakresie nie naruszyła przepisów prawa.

W ocenie Sądu nie może odnieść zamierzonego przez Skarżącą skutku argumentacja dotycząca naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie w jakim Skarżąca stara wykazać, iż Rada Miasta błędnie przyjęła powierzchnię obiektów handlowych, których lokalizacja powinna być określona na etapie tworzenia studium oraz uzależnia możliwość lokowania obiektów wielopowierzchniowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Przypomnieć należy, że zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznacza naruszenie interesu prawnego Skarżącej (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W związku z tym Sąd stwierdza, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego Skarżącej z postanowieniami Studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których Skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny, niż ww. sposób. Gdyby na gruntach należących do Skarżącej wskazano, w studium, lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych, to wówczas Skarżąca, chcąc posadowić taki obiekt nie mogłaby tego zrobić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca w skardze nie wykazała naruszenia takiego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1146/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 842/13; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego samego powodu Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nałożenie obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie postępowań administracyjnych. Kwestionowany zapis studium odnosi się bowiem do konieczności uzgodnienia z Szefem Służby Ruchu Lotnictwa Sił Zbrojnych RP decyzji o pozwoleniu na budowę, wszelkich projektowanych obiektów o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m. Dla obszarów, w których położone są nieruchomości będące własnością Skarżącej nie przewidziano możliwości zabudowy o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m. i tym samym jej interes prawny w tym zakresie nie został naruszony.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.