Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3857/21 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 maja 2021 r. nr PR.503.11.2021.NP.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 lutego 2021 r., nr PL.535.12.2020.MO.3; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "G." Sp. z o.o. w W. 7975 (siedem tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3857/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę "G." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia 25 sierpnia 2020 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gdańsku wezwał skarżącą do przekazania dokumentacji związanej z prowadzeniem następujących aptek ogólnodostępnych:

1. "A.", zlokalizowana w S., na podstawie zezwolenia nr [...], z dnia 16.06.2009 r.;

2. "A.", zlokalizowana w G., na podstawie zezwolenia nr [...], z dnia 21.07.2009 r.;

3. "G.", zlokalizowana w G., na podstawie zezwolenia nr [...], z dnia 13.02.2013 r.

Wezwanie miało służyć ustaleniu, czy spółka spełnia wymagane prawem warunki do wykonywania działalności gospodarczej.

Na wniosek Pomorskiego WIF w Gdańsku, Główny Inspektor Farmaceutyczny wszczął wobec spółki postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127b ust. 1a i art. 37at ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.f.) z tytułu nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. We wniosku wskazano, że dokumentacja, do której przedstawienia wezwano, jest związana z czynnościami wyjaśniającymi dotyczącymi naruszania przepisów antykoncentracyjnych.

Decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu nieprzekazania, wbrew art. 37at ust. 8 u.p.f., określonej w wezwaniu WIF w Gdańsku dokumentacji.

Decyzją z dnia 24 maja 2021 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl obowiązujących przepisów organ jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. Stwierdziwszy to naruszenie, GIF decyduje jedynie o wysokości nałożonej kary pieniężnej. Kwestionowana przez stronę zasadność wezwania do przekazania dokumentacji w związku z podejrzeniem naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. pozostaje poza przedmiotem postępowania w przedmiocie kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zaskarżyła w całości powyższą decyzję GIF, wnosząc o jej uchylenie w całości, umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3857/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie incydentalne (wpadkowe) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, które zapadło w ramach postępowania głównego w sprawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez skarżącą art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Zdaniem WSA w Warszawie istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania głównego w przedmiocie zbadania przestrzegania przez skarżącą przepisów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Skoro bowiem zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to uprawnione są do prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także wydanych na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 37at ust. 8 u.p.f. na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. W ocenie Sądu obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., czyli umowy spółki czy umowy franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. W związku z tym, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przekazała żądanej dokumentacji, to zdaniem Sądu uznać należało, że naruszyła ona art. 37at ust. 8 u.p.f., co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "G." Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organów administracji publicznej i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37at. ust. 8 u.p.f., poprzez ich błędną wykładnię, manifestującą się przyjęciem, że art. 37at ust. 8 u.p.f. stanowi samodzielną i abstrakcyjną podstawę prawną do żądania przez organ nadzoru przekazania dowolnej dokumentacji związanej z działalnością podmiotu prowadzącego aptekę, w dowolnym czasie, bez konieczności prowadzenia kontroli lub inspekcji, na podstawie wezwania do przedstawienia dokumentacji otrzymanego bez odwołania się do jakiegokolwiek postępowania toczącego się wobec spółki, o którego wszczęciu spółka zostałaby zawiadomiona, podczas gdy art. 37at ust. 8 u.p.f. nie przyznaje organowi nadzoru takiej kompetencji i dla skorzystania z niej konieczne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie kontroli lub inspekcji;

2. prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że skoro zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w sprawie udzielenia, zmiany, cofnięcia, odmowy udzielenia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to są one uprawnione także do prowadzenia na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 niezależnego, odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia, czy przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć, w tym także te wskazane w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., nadal zachodzą w stosunku do pozwoleń już udzielonych, gdy tymczasem art. 99 ust. 3 u.p.f., jako przepis zawierający normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, odnosi się wyłącznie do postępowania o udzielenie takiego zezwolenia;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu, która winna skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji wydanych z naruszeniem następujących zasad:

a) zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niepoinformowanie skarżącej kasacyjnie o toczącym się postępowaniu, niewskazanie celu oraz kontekstu skierowanego do niej wezwania do przedstawienia dokumentacji, a także nieodniesienie się do kwestii braku odpowiedzi na wątpliwości Spółki wyrażone co do zasadności podstawy prawnej wskazanej przez WIF w swoim wezwaniu, co w konsekwencji skutkowało, że skarżąca kasacyjnie nie miała jakichkolwiek informacji na temat tego, dlaczego takie wezwanie zostało do niej skierowane i jaki jest kontekst sprawy;

b) zasadę pisemności postępowania wyrażoną w art. 14 k.p.a. poprzez niepoinformowanie spółki ani w formie pisemnej, ani w żadnej innej, o toczącym się przeciwko niej postępowaniu w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., oraz niepoinformowanie o celu i kontekście skierowanego do niej wezwania do przedstawienia dokumentacji;

c) zasadę pogłębiania zaufania obywateli, wyrażonej w art. 8 § 1 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.), poprzez niezwłoczne zastosowanie przez GIF sankcji finansowej wobec Skarżącej kasacyjnie, poprzez co organ ten usankcjonował działanie WIF polegające na niepodjęciu jakiejkolwiek komunikacji ze spółką po wystosowaniu przez nią odpowiedzi na wezwanie, tym samym pozbawiając ją faktycznej możliwości obrony przed pozbawionym podstawy prawnej sposobem postępowania WIF;

d) zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez wybór interpretacji art. 37at ust. 8 u.p.f. będącej zarazem najbardziej skrajną jak i najbardziej niekorzystną interpretacją dla spółki, skutkującą automatycznym nałożeniem na nią kary pieniężnej;

e) zasadę zaufania do przedsiębiorcy wyrażoną w art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez całkowite zignorowanie oświadczenia spółki o chęci współpracy z WIF i woli przedstawienia żądanych od skarżącej kasacyjnie dokumentów po uprzednim odniesieniu się przez WIF do podniesionych przez nią wątpliwości prawnych, które to oświadczenie zostało zawarte w odpowiedzi spółki na otrzymane przez nią wezwanie do przedstawienia dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie rozwinęła argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do skarżącej zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at 8 u.p.f. w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z czynnościami wyjaśniającymi dotyczącymi naruszania przepisów antykoncentracyjnych przez spółki prowadzące apteki "G.", w związku z zawartymi umowami (m. in. franczyzy).

Z powodu nieprzekazania dokumentacji, na skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a-1b u.p.f.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że art. 37at ust. 8 u.p.f. należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tzn. że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego.

Z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., i ich uzasadnień wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy (choć wskazuje na niewłaściwą komunikację ze stroną), lecz przede wszystkim zarzuca, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 37at ust. 8 u.p.f. oraz art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 u.p.f. W związku z tym, że istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy o prawie farmaceutycznym, NSA rozpoznał te zarzuty łącznie.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw, wypowiadając się na temat prawidłowej wykładni tych przepisów (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22; z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23; z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24; z 12 lipca 2025, sygn. akt II GSK 148/22; z 4 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 740/22). W powołanych orzeczeniach NSA - wskazując w szczególności, że jakkolwiek przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów - uznał, że przepis art. 37at ust. 8 u.p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

W sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. O poprawności wykładni świadczy bowiem to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. m.in. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.).

Art. 37at u.p.f. zawiera upoważnienie dla organu zezwalającego na prowadzenie apteki do prowadzenia inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tej inspekcji i kontroli. Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at u.p.f. (ust. 8: "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej.

W ocenie NSA, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at u.p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym - generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w odniesieniu do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.

Przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37at ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a u.p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z zasadą wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), prawem do ochrony zdrowia (art. 68 § 1 Konstytucji RP) oraz zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej, choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102).

W konsekwencji, nieuprawnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, także w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Poza tym nie można uznać za uprawnione stanowiska WSA w Warszawie, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie, czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a u.p.f., czyli umowy spółki czy umowy franczyzy jako związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością.

To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37at ust. 8 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 u.p.f., nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania skarżącej karą pieniężną, na podstawie art. 127b ust. 1a u.p.f., za nieprzekazanie dokumentów żądanych od niej w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f., trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Kwestia wykładni i powiązania tych obu przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18; z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23; z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 u.p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie u.p.f. odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna.

Zasadność wskazanych wyżej zarzutów przesądza zatem o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, jak również o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).