Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 868/18 w sprawie ze skargi C. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2018 r. nr SN-III.7570.37.2018.12 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 868/19 oddalił skargę C. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 lipca 2018 r., nr SN-III.7570.37.2018.12 w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta [...] decyzją z 27 grudnia 2016 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa") udzielił zezwolenia na realizację wyżej wymienionej inwestycji drogowej w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych obejmującego w szczególności działkę o nr o, będącą własnością skarżącego oraz zatwierdził podział tej działki na działki o nr o (działka zajęta pod realizację inwestycji) i nr o (działka stanowiąca własność dotychczasowego właściciela). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Do wydania nieruchomości doszło w ustawowym terminie (art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy), a ustanowiona na działce nr [...] hipoteka umowna na rzecz Banku [...] S.A. z siedzibą [...] , zgodnie z obowiązującymi przepisami, wygasała z 3 lutego 2017 r., kiedy decyzja Starosty stała się ostateczna.

Wykonany na zlecenie organu operat szacunkowy z 9 sierpnia 2017 r. określił wartość nieruchomości (działka nr [...]) na łączną kwotę 146 000,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że działka znajdowała się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oznaczona była jako teren zabudowy mieszkaniowej (M). Dla przedmiotowego terenu wydano również decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję w postaci hali produkcyjno- magazynowej. W procesie wyceny biegła uwzględniła fakt, że w dacie wydania decyzji na gruncie istniały nakłady budowlane oraz nasadzenia roślinne i dokonała wyceny tych części składowych nieruchomości na kwoty odpowiednio: 14.600,00 zł i 4.400,00 zł. Operat zawiera wszystkie składniki wymienione w § 56 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, zwanego dalej: "Rozporządzenie").

W toku postępowania przed organami obu instancji rzeczoznawca majątkowy dwukrotnie (pismem z 30 listopada 2017 r. oraz z 16 maja 2018 r.) ustosunkowała się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, który kwestionował prawidłowość wyceny.

Decyzją z 7 lutego 2018 r., nr GN.N.683.107.2017, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 12 i art. 18 specustawy oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: "u.g.n.") Starosta:

I. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za utracone prawo własności Nieruchomości przejętej na rzecz Powiatu P. dla celów realizacji inwestycji drogowej w trybie art. 12 specustawy, w łącznej kwocie 146.000,00 złotych, obejmujące: wartość gruntu (nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] ) w kwocie 127.000,00 zł; wartość nakładów budowlanych w kwocie 14.600,00 zł oraz wartość nasadzeń roślinnych w kwocie 4 400,00 zł,;

II. ustalone w pkt. I odszkodowanie podwyższył o 5% do kwoty 153.300,00 zł z tytułu wydania nieruchomości przez byłego właściciela na rzecz Powiatu nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID w trybie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy;

III. określone w pkt II odszkodowanie w całości przyznał na rzecz wierzyciela hipotecznego – [...] S.A. – z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej ujawnionej w Dziale [...] księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla Nieruchomości, wskazując, że odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami;

IV. wskazał, że ustalone w pkt II i przyznane w pkt III odszkodowanie wypłacone zostanie przez Zarząd Powiatu na rzecz [...] S.A. jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał szczegółowo podstawy prawne wydania decyzji oraz dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dowodu z opinii biegłego.

Organ stwierdził poprawność operatu oraz zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Organ stanął również na stanowisku, że metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie wyceny wartości gruntu była właściwa, ponieważ w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym koniecznym było podjęcie analizy rynku nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania. Konsekwencją przeprowadzonej analizy porównawczej nieruchomości było bowiem przyjęcie przez biegłą jako podstawy wyceny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą (a nie jak wynika z "zasady korzyści" - według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. celu wywłaszczenia), a to z uwagi na rozwiązania przewidziane w art. 134 ust. 3 u.g.n. W ocenie organu zostało to wyraźnie uzasadnione w treści przedmiotowego operatu szacunkowego.

Organ odniósł się również do kwestii wyceny przez biegłą części składowych nieruchomości w postaci nakładów budowlanych i nasadzeń roślinnych, podnosząc, że zgodnie z treścią art. 47 § 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny ( Dz. U. z 1964, nr 16, poz. 94, z późn. zm., dalej "k.c.") nakłady budowlane i nasadzenia roślinne związane z nieruchomością nie są przedmiotem odrębnego obrotu rynkowego, a stanowią część składową gruntu. W konsekwencji, w ocenie organu, rzeczoznawca prawidłowo dokonała w operacie również wyceny tych części składowych Nieruchomości.

W zakresie punktu II sentencji organ argumentował, iż ustalono, że nastąpiło wydanie nieruchomości i miało to miejsce nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, co skutkowało powiększeniem wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości ustalonej w ramach odszkodowania, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy.

Ponieważ w toku postępowania ustalono, że na nieruchomości (działka nr [...] ) została ustanowiona hipoteka umowna łączna na rzecz [...] S.A., organ wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 1007 ze zm.) w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna), ergo hipoteka obciążająca istniejącą przed podziałem nieruchomość obciążyła powstałe po podziale działki nr [...] i nr [...] Podkreślono, że art. 12 ust. 4c specustawy przewiduje, że w takiej sytuacji z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, prawa te wygasają. W konsekwencji z 3 lutego 2017 r., hipoteka obciążająca działkę nr [...] uległa wygaśnięciu z mocy prawa.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wywiódł również, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi gminne, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 specustawy, jest właściwy powiat. Zgodnie natomiast z art. 132 ust. 1a u.g.n., w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna.

Następnie Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z 31 lipca 2018 r., nr SN-III.7570.37.2018.15, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. z 7 lutego 2018 r., nr GN.N.683.107.2017.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny ustalony w sprawie oraz omówił podstawy prawne wydanej decyzji, w szczególności art. 12 oraz art. 18 specustawy, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 154 ust. 2 u.g.n., a także § 36 ust. 1-4 Rozporządzenia. Na tym tle organ odwoławczy stanął na stanowisku, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i nie zostały naruszone obowiązujące przepisy.

W szczególności w ocenie Wojewody kompleksowa analiza operatu szacunkowego nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Operat wykonany został zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 i stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy, mogący stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Według Wojewody Starosta słusznie uznał operat jako wiarygodny dowód w sprawie, spełniający wymogi formalne określone w § 56 i § 57 Rozporządzenia. Podkreślono, że operat ten nie budzi zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania.

Dokonując oceny operatu Wojewoda wskazał, że proces wyceny przeprowadzony został przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównania parami. Rzeczoznawca majątkowy określił rodzaj, obszar, okres badania rynku i formę władania przedmiotową nieruchomością. Dla określenia wartości jednostkowej nieruchomości gruntowej (działka gruntu nr [...] ), przeznaczonej pod drogę publiczną, do ostatecznej analizy porównawczej (metodą porównania parami) przyjęto 4 transakcje nieruchomościami (umowy sprzedaży gruntów o przeznaczeniu drogowym), zawarte w okresie 3 lat poprzedzających. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość działki nr [...] (po zaokrągleniu) wynosi 127.000,00 zł. Przyjął przy tym (w zaokrągleniu) następujące atrybuty waloryzujące w badanej próbce nieruchomości oraz ich wagi procentowe: (1) lokalizacja - 20 %, (2) powierzchnia - 40 % , (3) droga - 18 %, (4) stan zagospodarowania - 5 % i (5) kształt działki - 17 %, zaznaczając, że cechy "ekspozycja" oraz "dojazd" nie różnicują cen transakcyjnych badanych nieruchomości co w konsekwencji powoduje eliminację tych cech w procesie wyceny. Wskazano również, że rzeczoznawca ustalił wartość odtworzeniową nakładów budowlanych, znajdujących się na działce nr 174/2, na kwotę 14.600,00 zł, na którą złożyły się wartości odtworzeniowe za ogrodzenie z siatki w ramach na stalowych słupkach, ogrodzenie panelowe na słupkach stalowych na cokole betonowym, płyta betonowa i rama reklamowa z kształtownika. Ustalił również wartość odtworzeniową nakładów roślinnych (7 brzóz 34-letnich, 1 brzoza 43-letnia, 1 krzew dzikiej róży 30-letni) na działce nr 174/2 na kwotę 4.400,00 zł (w zaokrągleniu). W konsekwencji rzeczoznawca przyjął, że wartość odtworzeniowa wynosi 146.000,00 zł i obejmuje wartość rynkową prawa własności gruntu - działka nr 174/2, wartość odtworzeniową nakładów budowlanych i wartość odtworzeniową nasadzeń roślinnych.

Organ odwoławczy podkreślił również, że w toku postępowania rzeczoznawca dwukrotnie, na piśmie, odniósł się do stawianych operatowi zarzutów, a wyjaśnienia biegłej były prawidłowe i zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności biegła odniosła się do przywołanego w odwołaniu operatu szacunkowego, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, podnosząc zasadnie, że operat, na który powołał się pełnomocnik skarżącego został sporządzony dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności hipotecznej, tj. odmiennego celu aniżeli sporządzony operat szacunkowy na potrzeby niniejszego postępowania. Rzeczoznawca odniosła się również do zarzutu, iż metoda wyceny zastosowana w operacie szacunkowym rzekomo pomija gospodarczy i zarobkowy charakter korzystania z Nieruchomości, w skutek czego ustalone odszkodowanie jest rażąco niższe od rynkowej wartości nieruchomości. W tej mierze biegła stwierdził i uzasadniła, że taka metodyka wyceny gruntu nie ma umocowania w przepisach u.g.n. W ocenie Wojewody dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, zawarte w pismach z 30 listopada 2017 r. i z 16 maja 2018 r., znajdują w pełni oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w operacie szacunkowym.

Końcowo organ stwierdził, iż Starosta słusznie uznał, iż w sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 18 ust. 1e specustawy, które uzasadniają podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Jednocześnie za chybiony uznał zarzut zawarty w odwołaniu, iż Starosta naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a., albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez informowanie o podejmowanych w sprawie działaniach, a przed wydaniem decyzji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w piśmie z 12 stycznia 2018 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył C. L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty są prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Badając zgodność z prawem decyzji organów obu instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd podzielił również ocenę prawną uzewnętrznioną w rozstrzygnięciach organów obu instancji uznając, że organy prawidłowo ustaliły podstawy prawne wydanych rozstrzygnięć, dokonały prawidłowej wykładni powołanych przepisów oraz prawidłowo je zastosowały. Organy nie naruszyły również przepisów proceduralnych, a postępowania były prowadzone z poszanowaniem zasad wnikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności faktycznie nie są sporne w sprawie. Spór stron koncentruje się wokół tego, czy ustalone odszkodowanie w łącznej kwocie 146.000,00 zł za działkę nr [...] , objętą decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, odpowiada jej wartości odtworzeniowej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu z tych obowiązków organy w niniejszym postępowaniu wywiązały się prawidłowo.

Sąd przypomniał, że na potrzeby niniejszego postępowania 9 sierpnia 2017 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M. P., który zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Sąd zwrócił uwagę, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr uprawnienia [...] ). Zakres treściowy operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów Rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 Rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego Rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Ponadto Sąd wskazał, że biegły wymienił transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. W szczególności biegła wyjaśniła, dlaczego wyceny dokonywała w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod aktywizację gospodarczą. W tej mierze rzeczoznawca wskazała, że średnia arytmetyczna cen nieruchomości drogowych na terenie gminy S. wyniosła 80 zł/m2, natomiast nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację 140 zł/m2. Powołując się na regulację art. 134 ust. 3 i 4, zgodnie z którą wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, zaś jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, biegła wyjaśniła, że w opisanych okolicznościach zasadnym było zatem pominięcie transakcji nieruchomościami drogowymi i określenie wartości rynkowej gruntu w oparciu o transakcje gruntami przeznaczonymi pod aktywizację gospodarczą, co jest względniejsze dla samego skarżącego.

Reasumując, zdaniem Sądu operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa i słusznie został przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową.

W ocenie Sądu, w kontekście art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy Starosta zasadnie również przyjął (pkt II sentencji decyzji), iż doszło do wydania nieruchomości w ustawowym terminie, a zatem spełniona została przesłanka do doliczenia ustawowych 5% do wartości odszkodowania wynikającego z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowo orzekł Starosta w pkt III i IV decyzji. Organ ustalił, iż na nieruchomości została ustanowiona hipoteka umowna łączna na rzecz [...] S.A. Tymczasem zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna).W myśl art. 12 ust. 4c specustawy, jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe (m.in. hipoteka) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Wreszcie zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami i jest wypłacane osobie, której to prawo przysługiwało w dacie wydania decyzji (art. 18 ust. 1d ustawy), w niniejszej sprawie – ww. bankowi.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") powodowałyby konieczność wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

Skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji państwowej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które nie wystąpiłyby przy przeprowadzeniu dowodu z opinii innego biegłego;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji państwowej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji i oparł za organem administracji ustalenia na kwestionowanej opinii biegłego działającego na zlecenie urzędu, odrzucając prywatną opinię przedstawioną przez skarżącego i nie dopatrując się uchybienia w nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o powołanie dowodu z opinii innego biegłego.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z I kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wojewoda Wielkopolski w piśmie procesowym z 18 maja 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący w piśmie procesowym z 1 czerwca 2022 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach jednej podstawy kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 lipca 2018 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 7 lutego 2018 r., z uwagi na ich zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 151 p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji gdy ze względu na uchybienie przepisom prawa materialnego oraz procesowego przy wydaniu skarżonej decyzji, skarga winna była zostać uwzględniona - jest uwarunkowana skutecznością pozostałych zarzutów procesowych i zarzutów materialnych. W razie bezzasadności zarzutów skargi, przy braku okoliczności skutkujących nieważność, oddalenie skargi nie stanowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 193/21, źródło CBOSA).

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zarzuty w większości odnoszą się do postępowania dowodowego - skarga kasacyjna wraz z jej uzasadnieniem podnoszą kwestię niedokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzuty te zostaną zatem rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach ppsa.

Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji państwowej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji i oparł za organem administracji ustalenia na kwestionowanej opinii biegłego działającego na zlecenie urzędu, odrzucając prywatną opinię przedstawioną przez skarżącego i nie dopatrując się uchybienia w nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o powołanie dowodu z opinii innego biegłego. Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy.

Działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie dopatrujące się uchybienia w nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o powołanie dowodu z opinii innego biegłego należy uznać za prawidłowe. Uprawnienia Sądu sprowadzają się bowiem wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady jest dokonywana na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnej w terenie. Podkreślić również należy, że skarżący w postępowaniu administracyjnym ani nie kwestionował prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, ani nie złożył przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jej obalenia.

W niniejszej sprawie WSA w Poznaniu trafnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organu administracji. Przeprowadziły one bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), właściwie oceniły materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.). WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1, poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi C. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada zaufania obywateli do organu, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., obliguje organy do postępowania, w którym w organy wypowiadając się w tych samych kwestiach (aczkolwiek w różnych ich aspektach) czynią zbieżne ustalenia faktyczne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady poprzez poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych zbieżnych z tymi, które wynikają z kontrolowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.