II SA/Po 552/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-10	
Data wpływu	2012-06-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 93/13	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 134 par. 1, art. 135, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1, art. 223 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 5 ust. 5g, 5h, 5i, 5j, 5k, 5l, art. 5c pkt 1 i 2, art. 7, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 58 ust. 2, art. 60 ust. 2, art. 61 ust. 2; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854; art. 19 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 31, art. 89 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1, art. 100, art. 102; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 106 par. 1 i 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349; par. 14 ust. 2 pkt 1lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.	
Tezy
Brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która ograniczy jego stosowanie jedynie do szkół organizacyjnie samodzielnych i wyeliminuje z zakresu stosowania tej normy szkoły filialne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na pismo Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz na opinię Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...]2012 r. nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia szkół publicznych; I. uchyla zaskarżone akty, II. nakazuje ściągnąć od Wielkopolskiego Kuratora Oświaty kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, III. zasądza od Wielkopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżone akty nie mogą być wykonane.	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2012 r. Rada Miejska w S. wyraziła zamiar przekazania z dniem 31 października 2012 r. prowadzenia Filii w B. Szkoły Podstawowej w S. [...] Spółce "A". z o.o. z siedzibą w S. .

Pismem dnia 30 marca 2012 r. Burmistrz Miasta S. zwrócił się do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu o wydanie opinii w sprawie przekazania szkoły w B., będącej Filią Szkoły Podstawowej w S. [...] z dniem 31 października 2012 roku osobie prawnej - spółce "A" Sp. z o.o., będącej własnością Gminy S. . Burmistrz wyjaśnił, iż decyzja o przekazaniu podyktowana jest zbyt małą liczbą dzieci w poszczególnych rocznikach urodzeń. W obecnym roku szkolnym w filii uczy się 32 uczniów oraz 9 dzieci w oddziale "przedszkolnym". Dalej Burmistrz przedstawił jak kształtowała się liczba uczniów tej placówki na przestrzeni lat 2006-2012, wyjaśniając, iż liczba dzieci urodzonych w ostatnich latach, które jeszcze nie zaczęły uczęszczać do tej szkoły nie uległa zmianie.

Wpływa to na ogromne koszty prowadzenia tej szkoły w porównaniu do innych placówek, a budynek w którym mieści się filia wymaga przeprowadzenia prac remontowych, które pochłoną kolejne środki finansowe. Zdaniem Burmistrza przekazanie szkoły umożliwi zmniejszenie nakładów gminy na wydatki bieżące, ale także umożliwi wygenerowanie środków na inwestycje poprawiające stan infrastruktury oświatowej w B. Wyjaśniono ponadto, iż przewidywane pensum nauczycieli będzie się kształtować w przedziale 30 - 34 godziny lekcyjne. Nauczyciele zatrudnieni w B. na pełne pensum otrzymają propozycje zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Z pozostałymi nauczycielami spółka będzie ustalać indywidualnie warunki nauczania. Do wniosku o wydanie opinii w sprawie przekazania szkoły w B. osobie prawnej Burmistrz S. dołączył uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 29 marca 2012 r., nr [...] oraz wzór umowy w sprawie przekazania prowadzenia Filii w B. Szkoły Podstawowej w S. jaką zamierzał zawrzeć ze Spółką "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. .

Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wicekurator Oświaty w Poznaniu poinformował Burmistrza S. , iż wniosek o wydanie opinii w przedmiocie przekazania Filii Szkoły Podstawowej w B. osobie prawnej - spółce "A" Sp. z o.o. jest bezprzedmiotowy. Przedmiotem opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w trybie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest bowiem przekazanie szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów. Szkoła Filialna w B. jest natomiast szkołą podporządkowaną organizacyjnie innej szkole, w tym przypadku Szkole Podstawowej w S. [...] i nie podlega przekazaniu na warunkach wyżej wskazanych przepisów.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Gminy S. wezwał Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na:

- naruszeniu art. 106 § 1 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegającym na wyrażeniu negatywnej opinii organu prowadzącego nadzór pedagogiczny nie w formie przewidzianej prawem, kiedy organ miał obowiązek wyrazić swoją opinię w formie postanowienia;

- naruszeniu art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na tym, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wicekurator Oświaty nie przedstawił w sposób należyty i wyczerpujący okoliczności faktycznych oraz prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków Gminy S. , w szczególności nie uzasadnił, dlaczego szkoła filialna nie może zostać przekazana osobie prawnej;

- naruszeniu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na tym, iż organ administracyjny rozstrzygnął sprawę co do istoty, nie zapewniając przy tym stronie możliwości czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- naruszeniu art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającym na przyjęciu przez organ administracyjny, iż ww. przepisu nie stosuje się do szkoły filialnej.

- naruszeniu art. 31 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o systemie oświaty polegającym na tym, iż opinia z dnia 5 kwietnia 2012 r. została wydana przez Wicekuratora Oświaty, a nie przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu, który ma wyłączne kompetencje do sporządzania opinii w sprawie przekazywania szkół liczących do 70 uczniów osobom fizycznym lub prawnym.

Zdaniem strony, zajęcie stanowiska przez organ administracyjny następuje w drodze postanowienia, natomiast pismo Wicekuratora Oświaty z dnia 5 kwietnia 2012 r. nie spełnia wymogów postanowienia określonych w art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności brak jest w piśmie pouczenia o przysługującym zażaleniu, przywołania podstawy prawnej wydaniu aktu administracyjnego oraz prawidłowego oznaczenia stron postępowania. Ponadto organ nie dokonał żadnych czynności ponad przyjęcie do rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta S. . W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też postępowania dowodowego. Organ administracyjny nie umożliwił wypowiedzenia się stronie co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawianych żądań. Przedstawione w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. uzasadnienie jest lakoniczne i niezrozumiałe. Kurator Oświaty nie wyjaśnił, dlaczego w opinii tego organu, szkoła filialna nie podlega przejęciu na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.

Nadto podniesiono, że opinia została wydana przez Wicekuratora Oświaty, co stanowi naruszenie art. 31 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o systemie oświaty ponieważ wyłączne kompetencje do wydawania przedmiotowej opinii posiada jedynie Kurator Oświaty w Poznaniu.

Zdaniem pełnomocnika Gminy S. przedstawiona przez organ interpretacja art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jest błędna. Rato legis art. 5 ust. 5g polega na możliwości utrzymania mniejszych szkół poprzez przekazanie ich osobie fizycznej lub prawnej. Ustawodawca wprowadził ww. przepis w celu możliwości kontynuowania działalności oświatowej przez mniejsze placówki, które z uwagi na ograniczone możliwości finansowe jednostek samorządu terytorialnego były częstokroć skazane na likwidację. W przedmiotowej sprawie, mimo iż Szkoła w B. jest z punktu widzenia formalnego podporządkowana Szkole Podstawowej w S. [...], faktycznie stanowi odrębną placówkę, która mogłaby być prowadzona jako samodzielna szkoła. Z uwagi na powyższe zasadnym jest przyjęcie, że filia szkoły, która nie posiada więcej niż 70 uczniów może zostać przekazana zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty spółce komunalnej.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr [...] Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu po rozpoznaniu pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 30 marca 2012 r. negatywnie zaopiniował przekazanie Filii w B. Szkoły Podstawowej w S. [...] osobie prawnej – "A" sp. z o. o. z siedzibą w S. .

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkolę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Według organu art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości przekazania szkoły, a nie części szkoły, za którą niewątpliwie uznać należy szkolę filialną, albowiem jest ona organizacyjnie podporządkowana szkole podstawowej. Kurator Oświaty wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny określa (...) w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Według § 1 ust. 2 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) w przypadku szkoły filialnej nazwa szkoły zawiera nazwę szkoły, której szkoła filialna jest podporządkowana oraz określenie "Szkoła filialna w ...".

Zdaniem organu przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organem prowadzącym Szkołę Podstawową w Starkowcu [...] byłaby z jednej strony Gmina S. , a jej organizacyjnie podporządkowanej Filii w B. - Spółka z o. o. "A" w S. .

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 106 § 1, art. 9 w zw. z art. 124 i w zw. z art. 106 § 5, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 54 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 i art. 124 K.p.a.. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty polegającym na przyjęciu przez organ administracyjny, iż ww. przepisu nie stosuje się do szkoły filialnej.

Strona skarżąca podniosła, iż stosownie do treści art. 106 § 1 K.p.a. zajęcie stanowiska przez organ administracyjny następuje w drodze postanowienia. Opinia z dnia 27 kwietnia 2012 r. nie spełnia wszystkich wymagań postanowienia. Brak jest w niej pouczenia o przysługującym zażaleniu do Ministra Edukacji Narodowej. Strona wyjaśniła, że z ostrożności procesowej, skarżący w dniu 7 maja 2012 złożył za pośrednictwem organu zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej uznając, iż jedynie ten tryb odwołania się od pisma opiniującego przekazanie szkoły jest właściwy w tego typu sprawach.

Opinia z dnia 27 kwietnia 2012 roku nie dość, że została wydana w wadliwej formie, to zawiera błędne pouczenie wskazujące, iż skargę należy kierować bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem reguł wskazanych w art. 54 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według strony skarżącej tom że opinia Kuratora Oświaty wydana na gruncie przepisów o systemie oświaty powinna przybrać formę postanowienia wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Dalej strona zarzuciła, że Kurator Oświaty nie dokonał żadnych czynności w sprawie oprócz przyjęcia wniosku do rozpoznania. W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też postępowania dowodowego. Organ administracyjny nie umożliwił wypowiedzenia się Gminie co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawianych żądań.

Zdaniem skarżącej Gminy racio legis art. 5 ust. 5g polega na możliwości utrzymania mniejszych szkół poprzez przekazanie ich osobie fizycznej lub prawnej. Ustawodawca wprowadził ten przepis w celu możliwości kontynuowania działalności oświatowej przez mniejsze placówki, które z uwagi na finanse jednostek samorządu terytorialnego były częstokroć skazane na likwidację. W przedmiotowej sprawie, mimo iż Szkoła w B. jest z punktu widzenia formalnego podporządkowana Szkole Podstawowej w S. [...], to faktycznie stanowi odrębną placówkę, która mogłaby być prowadzona jako samodzielna szkoła. Tym samym filia szkoły, która nie posiada więcej niż 70 uczniów może zostać przekazana zgodnie z art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty osobie prawnej.

Strona wskazała, iż przepisy prawa pozwalają na likwidację szkoły filialnej po pozytywnej opinii odpowiedniego kuratorium, co potwierdził Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 maja 1996 r. sygn. akt ON.1.01374/6/96. Powyższe wskazuje, iż organy państwa dostrzegają konieczność odpowiedniego stosowania do filii szkół i przedszkoli przepisów ogólnych o szkołach i przedszkolach. Interpretacja taka wpływa na efektywność i przyspieszenie procesu reorganizacji szkolnictwa w ramach gminy. Analogicznie do przepisów o likwidacji należy stosować przepisy o przekazaniu szkoły, które następuje zasadniczo w takim samym trybie.

Według skarżącej Gminy także wykładnia funkcjonalna przemawia za możliwością przekazania szkoły filialnej osobie prawnej, albowiem Gmina posiada instrumenty prawne pozwalające na wyodrębnienie szkoły filialnej i utworzenie z niej osobnej szkoły (która następnie mogłaby być przekazana osobie trzeciej).

Przejęcie szkoły filialnej przez spółkę komunalną spowoduje, iż stanie się ona wyodrębnioną jednostką, której jedynym organem prowadzącym będzie spółka – nie będzie ona tym samym podlegała Szkole Podstawowej w S. [...].

Podkreślono, iż jeżeli Gmina nie przekaże wyżej wskazanej szkoły filialnej spółce, to będzie zmuszona szkołę tę zamknąć z uwagi na daleko idącą nierentowność.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż do opinii wydawanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może znaleźć zastosowania forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Do przedmiotowej opinii stosuje się natomiast przepisy art. 89 i 98 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej pełnomocnik organu wskazał, iż z uzasadnienia do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2012 r. wynika, że do Szkoły Filialnej w B. w roku szkolnym 2011/2012 uczęszcza 32 uczniów, co spełnia warunek przekazania szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów określony w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Jednakże szkoła mająca zostać przekazana osobie prawnej jest filią Szkoły Podstawowej w S. [...], a zatem jest jej organizacyjnie podporządkowana.

Wbrew temu co napisano w uzasadnieniu do uchwały, Filia w B. nie jest szkołą o strukturze I-VI z oddziałem przedszkolnym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI, a zgodnie z art. 61 ust. 2 tej ustawy, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne.

Według pełnomocnika organu przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości przekazania szkoły, a nie filii, albowiem jest ona organizacyjnie podporządkowana innej szkole. Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organem prowadzącym Szkołę Podstawową w S. [...] byłaby z jednej strony Gmina S. , a jej organizacyjnie podporządkowanej Filii w B. - Spółka z o. o. "A" z siedzibą w S. . Przepisy prawa nie pozwalają na przekazanie do prowadzenia w omawianym trybie części szkoły, a właśnie jako część Szkoły Podstawowej w S. uznać trzeba jej Filię w B. Natomiast zmiana statusu szkoły filialnej w szkołę samodzielną może nastąpić tylko w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty, który to przepis reguluje kwestię likwidacji i przekształcania szkół publicznych.

Dalej pełnomocnik organu ponownie zauważył, iż do opinii wydawanych w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty nie znajdują zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Tym samym skargę na powyższą opinię wnosi się trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo, odnosząc się do okoliczności podpisania pisma z dnia 5 kwietnia 2012 r. przez wicekuratora, pełnomocnik organu wyjaśnił, iż zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie organizacji kuratoriów oświaty oraz zasad tworzenia ich delegatur (Dz. U. Nr 164, poz. 1169; z poźn. zm.) wicekurator wykonuje zadania i kompetencje w zakresie określonym przez kuratora, a według § 1 ust. 6 tego rozporządzenia, w przypadku gdy kurator nie może pełnić obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicekuratora rozciąga się na wszystkie kompetencje kuratora, a gdy powołano dwóch wicekuratorów, kompetencje kuratora wykonuje wicekurator wyznaczony przez kuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, dostępne w Systemie Aktów Prawnych Lex).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Biorąc pod uwagę skomplikowany prawnie charakter sprawy w pierwszym rzędzie ustalić należy jakiego rodzaju aktem jest opinia kuratora oświaty o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w tym w szczególności czy jest ona – jak podniesiono to w odpowiedzi na skargę – aktem nadzoru nad działalnością gminną w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe pozwoli bowiem na stwierdzenie czy i w jakim trybie podlega ona zaskarżeniu oraz w jakim trybie winna być wydawana.

Dla poczynienia powyższych ustaleń koniecznym jest przy tym dokonanie kompleksowej wykładni wszystkich przepisów prawa regulujących przekazywanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzenia szkół publicznych.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły.

Już w tym miejscu zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi jakoby przepisy o przekazaniu szkoły należało stosować analogicznie do przepisów o likwidacji, bowiem następuje to zasadniczo w takim samym trybie jakiegokolwiek zastosowania w sprawie nie znajdą zarówno uregulowania, jak i dorobek orzeczniczy i dorobek nauki prawa odnoszący się do likwidacji szkół publicznych albowiem ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, w art. 59 ust. 8 ustawy o systemie oświaty, iż przepisów dotyczących likwidacji szkół zawartych w art. 58 ust. 1-5 tej samej ustawy nie stosuje się w razie przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły lub placówki publicznej osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej.

Regulacja zawarta w art. 59 ust. 8 ustawy o systemie oświaty wyraźnie przy tym wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było całkowicie odrębne i kompleksowe uregulowanie instytucji przekazania prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego innej osobie prawnej bądź fizycznej od instytucji likwidacji szkoły, czy też instytucji przekształcenia szkoły poprzez utworzenie zespołu szkół. Takie zróżnicowanie uznać należy za w pełni racjonalne, albowiem jak zostanie to wykazane poniżej, przekazanie prowadzenia szkoły osobie prawnej bądź fizycznej, odmiennie niż jej likwidacja bądź połączenie z inną szkołą w zespół szkół nie ma jakiegokolwiek wpływu na sytuację prawną i faktyczną podmiotów będących użytkownikami zakładu administracyjnego, którym niewątpliwie jest szkoła publiczna – to jest uczniów danej szkoły reprezentowanych przez osoby sprawujące nad nimi władzę rodzicielską.

W poszczególnych jednostkach redakcyjnych artykułu 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazał bowiem, że do szkoły lub placówki przejętej stosuje się przepisy dotyczące szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, z wyjątkiem art. 58 ust. 3-5 (ust. 5i), jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana przejąć prowadzenie szkoły lub placówki przekazanej, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę nie wykonała polecenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lub 2, narusza ustawę lub warunki prowadzenia szkoły lub placówki określone w umowie, o której mowa w ust. 5g. (ust. 5j), a osoba prawna lub fizyczna, która przejęła do prowadzenia szkołę lub placówkę publiczną na podstawie umowy, nie może zlikwidować tej szkoły lub placówki, lecz na wniosek tej osoby jednostka samorządu terytorialnego, która przekazała szkołę lub placówkę, przejmuje jej prowadzenie w trybie określonym w umowie, o której mowa w ust. 5g (ust. 5k).

Jak wynika z powyższych przepisów przekazanie prowadzenia szkoły nie rodzi jakichkolwiek, nawet potencjalnych skutków dla uczniów i nie zagraża w jakikolwiek sposób przebiegowi ich edukacji, albowiem przepisy niedopuszczają możliwości jakiegokolwiek pogorszenia ich sytuacji, czy też wykorzystania przekazania prowadzenia szkoły dla obejścia niewątpliwie bardziej restrykcyjnych przepisów regulujących jej likwidację.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w kolejnym ustępie tego samego artykułu prawodawca określił obowiązki informacyjne jednostki samorządu terytorialnego związane z przekazaniem szkoły jedynie wobec pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej (ust. 5l), a więc odmiennie niż w przypadku likwidacji szkoły, gdzie obowiązek informacyjny obejmuje także rodziców uczniów (art. 59 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż prawodawca nie uważa użytkowników zakładu administracyjnego, którego prowadzenie jest przekazywane osobie fizycznej lub prawnej, za podmioty posiadające jakikolwiek interes prawny bądź faktyczny związany, z tym przekazaniem i co za tym idzie zainteresowane nim.

W kolejnych ustępach art. 5 ustawy o samorządzie gminnym prawodawca szczegółowo uregulował zagadnienia dotyczące uprawnień podmiotu przejmującego szkołę i nauczycieli związanych ze zmianami stosunków prawnych łączących te podmioty, względem dotychczasowych stosunków prawnych łączących nauczycieli z jednostką samorządu terytorialnego, co także wskazuje, iż to w tym właśnie zakresie wystąpią zasadnicze skutki przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu względem jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie w art. 5 ust. 5h tej samej ustawy wskazano, iż umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności:

1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły;

2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k;

3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki;

4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy;

5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.

Również treść tego przepisu wskazuje, iż poprzez określenie w nim bezwzględnie obowiązujących elementów umowy dotyczącej przekazania prowadzenia szkoły publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotowi zewnętrznemu ustawodawca zmierzał do zabezpieczenia interesów użytkowników zakładu administracyjnego i nie pogorszenia ich sytuacji. Zawarcie bowiem umowy o przekazanie prowadzenia szkoły, która nie zawierałaby któregokolwiek z elementów wskazanych w przywołanym powyżej przepisie powodowałoby, iż byłaby to czynność prawna sprzeczna z ustawą i co za tym idzie obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z 1964 r. ze zm., dalej k.c.).

Dokonując wykładni art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły uznać należy, iż ustawodawca przewidział dla przekazania podmiotowi zewnętrznemu prowadzenia szkoły szczególny wieloetapowy tryb postępowania zasadniczo odmienny od postępowania związanego z tworzeniem, przekształcaniem i likwidacją szkół publicznych przez ich organy prowadzące.

Dla odtworzenia tego trybu koniecznym jest dokonanie wnikliwej analizy powyższego przepisu.

Z analizy tej wyłania się w ocenie sądu możliwość wyodrębnienia następujących etapów procesu przekazywania prowadzenia szkoły publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotowi zewnętrznemu:

- podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wyrażającej wolę tego organu co do przekazania prowadzenia szkoły,

- uzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny co do zamiaru przekazania szkoły,

- zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną lub prawną, która zamierza przejąć prowadzenie szkoły.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w toku tego procesu występują zarówno czynności o charakterze władczym i jednostronnym – jak podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i wydanie opinii przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jak i klasyczna czynność cywilnoprawna jaką jest zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy z osobą fizyczną lub prawną, która zamierza przejąć prowadzenie szkoły.

Podkreślić przy tym należy, iż skutek prawny jakim jest przekazanie prowadzenia szkoły jednoznacznie powiązany został przez ustawodawcę z zawarciem umowy, a więc z czynnością cywilnoprawną, a nie z jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem organu administracji.

Rozważenia w tym miejscu wymaga jaki organ winien reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego przy zawieraniu powyższej umowy. Kolejnym jawiącym się problem jest ustalenie co stanowi przedmiot opiniowania ze strony organu nadzoru pedagogicznego, w tym w szczególności czy przedmiotem tym jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego czy też zamiar zawarcia umowy przez organ reprezentujący tą jednostkę.

Odnośnie odpowiedzi na pierwsze ze wskazanych pytań zauważyć należy, iż ustawodawca nowelizując ustawę o systemie oświaty, poprzez wprowadzenie do niej możliwości przekazywania prowadzenia szkół podmiotom zewnętrznym nie znowelizował jednakże art. 5c tej samej ustawy określającego (w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego) jakie zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonują organy stanowiące tych jednostek (art. 5c pkt 1), względnie organy wykonawcze (art. 5c pkt 1 i 2). Technika prawodawcza zastosowana przy konstruowaniu art. 5c ustawy o systemie oświaty, a polegająca na wyliczeniu i przypisaniu poszczególnym organom jednostek samorządu terytorialnego kompetencji określonych w wskazanych przepisach ustawy nie pozwala przy tym na zastosowanie go w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, iż organem prowadzącym szkołę, której prowadzenie ma zostać przekazane jest w niniejszej sprawie Gmina S. , zastosowanie znaleźć muszą przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r., ze zm.). Zgodnie z art. 1a organami gminy są wyłącznie rada gminy, oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kompetencje rady gminy określa przy tym art. 18 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, zaś w ust. 2 zawiera enumeratywne wyliczenie spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. W wykazie tym brak uprawnienia do zawierania jakichkolwiek umów cywilnoprawnych w imieniu gminy, w tym w szczególności dotyczących przekazywania prowadzenia szkół gminnych osobom fizycznym lub prawnym. Jednocześnie art. 26 ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organem wykonawczym gminy jest wójt (a w gminie w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy – burmistrz), który w myśl art. 30 ust. 1 wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, w tym w szczególności gospodaruje mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 31 tej samej ustawy wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

W tym stanie prawnym uznać należy, iż organem reprezentującym gminę, będącą organem prowadzącym szkołę przy zawieraniu umowy w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły osobie prawnej lub fizycznej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ decyduje o zawarciu tej umowy.

Przekazanie podmiotowi zewnętrznemu prowadzenia szkoły niewątpliwie wiąże się bowiem z wykonywaniem zadań własnych gminy określonych przepisami prawa w zakresie edukacji oraz stanowi przejaw gospodarowania mieniem gminy, zarówno w zakresie przekazania majątku służącego prowadzeniu szkoły, jak i zobowiązań finansowych gminy względem pracowników (w tym nauczycieli) przekazywanej szkoły.

Powyższe znajduje uzasadnienie także w brzmieniu samego art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym przekazanie szkoły następuje w drodze umowy na podstawie uchwały organu stanowiącego, co wskazuje, iż organem zawierającym umowę jest organ inny niż organ stanowiący.

Dokonując oceny charakteru uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty wskazać należy, iż jak wynika z treści tegoż przepisu uchwała ta ma charakter wyłącznie intencyjny i nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych w stosunku do szkoły, jej pracowników i uczniów oraz podmiotu zewnętrznego, który zamierza przejąć jej prowadzenie, a jest ona jedynie jednym z elementów od zaistnienia których uzależniona jest dopuszczalność zawarcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniej umowy.

Inaczej rzecz ujmując podjęcie takowej uchwały nie przesądza w żadnym razie o przekazaniu szkoły, albowiem ostateczna w tym zakresie decyzja należeć będzie wyłącznie do stron umowy cywilnoprawnej, które nawet w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały i uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego mogą jednak umowy nie zawrzeć, co skutkować będzie utrzymaniem dotychczasowej sytuacji danej szkoły. Odstąpienie od zamiaru zawarcia umowy przez którąkolwiek ze stron, w tym w szczególności przez podmiot zewnętrzny zamierzający przejąć prowadzenie szkoły, jest przy tym ich wyłączną kompetencją i nie wymaga jakiegokolwiek uzasadnienia.

Jest to zatem sytuacja zasadniczo odmienna od zachodzącej w przypadku likwidacji lub połączenia szkół, gdzie właśnie uchwała organu stanowiącego jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem rodzącym skutki prawne dla pracowników i użytkowników danego zakładu administracyjnego.

Gwoli kompleksowego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu trzeba, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu w trybie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty winno być poprzedzone zaopiniowaniem projektu uchwały przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego.

Zgodnie z treścią art.19 ust.1 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 79 z 2001r. poz. 845 z późn. zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W myśl zaś art.19 ust.2 wymienionej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z wymienionych przepisów wynika, iż związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie i nie zostało dotychczas zdefiniowane w doktrynie. O tym jak należy je rozumieć wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 29 lipca 2010r. w spr. I OPS 2/10 (ONSAiWSA nr 1 z 2011r. poz.2). W wymienionej uchwale przyjęto szeroką wykładnię aktu prawnego na gruncie ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktem prawnym jest w zasadzie każda uchwała organu samorządu terytorialnego lecz nie oznacza to, iż wszystkie uchwały bez wyjątku podlegają procedurze opiniowania na podstawie art.19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. Należy przede wszystkim badać czy przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne to należy jej poddawać opiniowaniu.

Jak wskazano zaś powyżej, skutki prawne przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej dotykają nie użytkowników tego zakładu administracyjnego, lecz jego pracowników, a przede wszystkim nauczycieli (art. 5 ust. 5m do 5r ustawy o systemie oświaty), którzy w następstwie tegoż przekazania utracić mogą większość przywilejów określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, albowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a nauczyciele zatrudnieni w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego podlegają tej ustawie nie w pełnym zakresie, a tylko w ograniczonym zakresie określonym ustawą. Uchwała intencyjna, bez której nie jest możliwe zawarcie umowy skutkującej przekazaniem prowadzenia szkoły dotyka zatem interesu grupy osób tzn. pracowników przekazywanej szkoły i co za tym idzie wymaga opiniowania na podstawie art.19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż w przypadku przekazania prowadzenia szkoły o jakim mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty przedmiotem zaopiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowiąca podstawę działań organu wykonawczego, lecz zamiar zawarcia tej umowy przez organ wykonawczy gminy.

Dalej uznać należy, iż organem właściwym do wystąpienia do organu nadzoru pedagogicznego z wnioskiem o zaopiniowanie zamiaru zawarcia umowy przekazania prowadzenia szkoły publicznej osobie prawnej lub fizycznej jest organ wykonawczy gminy, który do wniosku takowego poza uchwałą intencyjną rady winien dołączyć także projekt planowanej umowy.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nadto wykładnia celowościowa analizowanych przepisów. Skoro bowiem ustawodawca uzależnia dopuszczalność przekazania prowadzenia szkoły (co następuje w drodze zawarcia umowy o przekazaniu) od uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego, który winien czuwać nad tym, by przekazanie odbyło się zgodnie z prawem, to zasadnym jest umożliwienie organowi nadzoru pedagogicznego zapoznania się z projektem umowy, w której to umowie, a nie w uchwale organu stanowiącego znajdą się istotne i wiążące strony postanowienia o jakich mowa w art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty. Ocena kompletności projektu umowy pod kątem wymogów określonych w art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty stanowić przy tym winna jeden z elementów jej opiniowania przeprowadzanego przez organ nadzoru pedagogicznego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż odmiennie niż w przypadku likwidacji szkoły ustawodawca utrzymał w przypadku przekazania prowadzenia podmiotowi zewnętrznemu wymóg uzyskania nie jakiejkolwiek, lecz wyłącznie pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego. Takie zróżnicowanie jest uzasadnione faktem, iż odmiennie niż w przypadku likwidacji szkoły, gdzie odpowiednia uchwała o likwidacji szkoły podjęta przez radę gminy podlega następnie kontroli w ramach nadzoru nad działalnością gminną, w przypadku przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu, co następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, to opinia organu nadzoru pedagogicznego stanowi ostatni i de facto jedyny środek administracyjnoprawnej kontroli nad prawidłowością tego procesu.

Dla oceny charakteru prawnego opinii o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty zasadnicze znaczenie mieć będzie także ustalenie jakiego rodzaju skutki prawne zaistnieją w sytuacji przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu, czyli zawarcia odpowiedniej umowy, pomimo braku pozytywnej opinii (co obejmuje sytuację gdy organ jednostki samorządu terytorialnego o opinię w ogóle się nie zwrócił, opinii pomimo skierowania odpowiedniego wniosku nie uzyskał, względnie uzyskał opinie negatywną).

Zauważyć przy tym należy, iż bezwzględny wymóg uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego co do zamiaru przekazania prowadzenia szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie fizycznej lub prawnej sprowadza się zatem w praktyce do konieczności uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego zgody organu administracji rządowej na zawarcie umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu.

Wymóg uzyskania zgody organów administracji na zawarcie umowy, a więc dokonanie czynności cywilnoprawnej nie jest instytucją znaną wyłącznie analizowanej regulacji i pojawia się chociażby w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000 roku ze zm.), czy też w art. 26 ust. 3 i 5 ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2000 roku ze zm.).

Przy braku takowej zgody, która w realiach niniejszej sprawy przybiera formę pozytywnej opinii, każdorazowo zastosowanie w sprawie znajdował będzie art. 58 § 1 k.c., zgodnie z którym czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.

Zawarcie umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły publicznej pomimo braku pozytywnej opinii niewątpliwie będzie stanowiło czynność prawną sprzeczną z ustawą, przy czym zarówno w art. 5 ust. 5g jak i w innych przepisach nie przewidziano innego skutku takiego uchybienia, co powoduje, iż taka czynność prawna będzie z mocy ustawy nieważna.

Podkreślenia wymaga, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty uzależniającego dopuszczalność zawarcia umowy o przekazaniu prowadzenia szkoły od uzyskania pozytywnej opinii organu nadzoru pedagogicznego, sąd powszechny rozpoznający powództwo o stwierdzenie nieważności takowej umowy nie będzie miał kompetencji dla badania prawidłowości stanowiska zajętego przez organ nadzoru pedagogicznego, względnie przyczyn braku zajęcia takowego stanowiska.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły publicznej osobie fizycznej lub prawnej nie stanowi aktu nadzoru nad działalnością gminną w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym o jakim mowa w art. art. 89. ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie bowiem z art. 89. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jednocześnie art. 98 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, iż stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Przepis art. 89. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym definiuje zatem określony w nim akt nadzoru nad działalnością gminną jako czynność organu nadzoru, od której prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy.

Termin "rozstrzygnięcie organu gminy", o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozumieć szeroko jako uchwały wszelkiego rodzaju (łącznie ze stanowieniem przepisów prawa), a także zarządzenia (np. zarządzenia porządkowe wydawane na mocy art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można jednakże do tych rozstrzygnięć zaliczyć decyzji wydawanych przez organy gminy w indywidualnych sprawach administracyjnych, ponieważ zgodnie z art. 102 ustawy o samorządzie gminnym, przepisów rozdziału 10 ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze.

Z analogicznych przyczyn nie sposób do rozstrzygnięć organów gminy zaliczyć umów cywilnoprawnych zawieranych przez te organy z odrębnymi osobami prawnymi bądź fizycznymi, albowiem zawarcie umowy cywilnoprawnej jest skutkiem nie władczego rozstrzygnięcia, lecz osiągnięcia przez strony dobrowolnego porozumienia co do treści tej umowy, a jednocześnie umowa jest aktem o charakterze indywidualnym.

W niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, przepisy ustawy o systemie oświaty nie uzależniają zaś od zaopiniowania przez organ nadzoru pedagogicznego ważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu gminy, rozumianego jako jednostronny akt władczy, lecz od uzyskania takowej opinii o określonej treści uzależniają dopuszczalność i co za tym idzie ważność umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy reprezentującym gminę wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a osobą prawną lub osobą fizyczną, która zamierza przejąć prowadzenie szkoły.

Inaczej rzecz ujmując nawet negatywna opinia organu nadzoru pedagogicznego co do zamiaru przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej nie ma wpływu na byt uchwały intencyjnej organu stanowiącego gminy w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły, a jedynie uniemożliwia organowi wykonawczemu gminy zawarcie umowy cywilnoprawnej, dopiero skutkiem której byłoby przekazanie prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu.

Przyjęcie, iż opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty nie stanowi aktu nadzoru w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje koniecznością stwierdzenia, iż do opinii tej, w tym do braku jej wydania w określonym terminie nie odnoszą się przepisy art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacje dotyczące trybu jej zaskarżenia określone w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, iż w przypadku tej opinii, inaczej niż w przypadku opinii w przedmiocie likwidacji szkoły tzw. milczenie organu nie może skutkować domniemaniem, iż została wydana opinia pozytywna i co za tym idzie wydanie opinii po terminie wskazanym w art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie powoduje z mocy prawa jej nieważności.

Powyższe zróżnicowanie charakteru prawnego opinii organów nadzoru pedagogicznego wydawanych w przedmiocie likwidacji szkół publicznych i przekazywania ich prowadzenia oraz skutków nie wydania opinii w określonym terminie znajduje przy tym głębokie uzasadnienie celowościowe. Jak wskazywano już bowiem powyżej opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana w przedmiocie likwidacji szkoły ma jedynie charakter fachowo-doradczy i nie jest wiążąca zarówno dla organów jednostek samorządu terytorialnego podejmujących uchwały o likwidacji szkoły, jak i dla organów sprawujących nadzór nad działalnością gminną i sądów administracyjnych. Opinia o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ma zaś charakter negatywnie wiążący dla organów jednostek samorządu terytorialnego zamierzających zawrzeć umowę o przekazaniu prowadzenia szkoły (na co wskazuje wymóg uzyskania pozytywnej opinii o jakim mowa w przepisie) i ewentualnie sądów powszechnych badających zgodność z prawem takowej umowy, a co za tym idzie brak takowej opinii albo jej negatywność uniemożliwiają skuteczne zawarcie umowy i to niezależnie od oceny argumentów w opinii takowej podnoszonych.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie wskazać, iż o świadomym i przemyślanym zamiarze ustawodawcy uregulowania zagadnień związanych z przekazywaniem prowadzenia szkół podmiotom zewnętrznym w sposób swoisty i zdecydowanie odmienny od likwidacji szkół świadczy nie tylko przyjęcie w tym zakresie cywilnoprawnej, a nie administracyjnej metody przeprowadzania tego typu zmian w strukturze szkół na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz także umieszczenie w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty zapisu o obowiązku uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, co zostało dokonane w tej samej nowelizacji ustawy o systemie oświaty, w której zniesiono wymóg uzyskania pozytywnej opinii co do likwidacji szkoły i zastąpiono go wymogiem jedynie zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (ustawa z dnia z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U Nr 56, poz. 458 z 2008 r.).

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Łd 283/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym opinię w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły publicznej osobie prawnej lub osobie fizycznej zalicza się do aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 paragraf 2 pkt 7 p.p.s.a. i co za tym idzie przyjmuje się, iż do przedmiotowej opinii mają zastosowanie art. 89 i 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy pogląd prawny opierany jest jednakże nie na analizie brzmienia przywołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o systemie oświaty, lecz na stwierdzeniu, że zgodnie z normą wynikającą z art. 31 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego, przy jednoczesnym powołaniu się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące opinii wydawanych w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej, a więc jak wykazano powyżej w odmiennej sytuacji prawnej, a także na przyjęciu, iż przedmiotem opiniowania jest nie zamiar zawarcia umowy, lecz uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o przekazaniu prowadzenia szkoły.

Nie sposób zaś zgodzić się z tą częścią argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wskazuje on, iż opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o przekazaniu szkoły. Realizacja tej uchwały uzależniona jest bowiem od pozytywnej opinii kuratora, a zawarcie umowy jest tylko rezultatem podjętej uchwały pozytywnie zaopiniowanej przez kuratora. De facto podjęta uchwała ma jedynie charakter warunkowy, to znaczy jej skutek prawny zależy od tego, czy właściwy kurator oświaty wyda pozytywną opinię w przedmiocie przekazania szkoły. Dopiero po otrzymaniu pozytywnej opinii (bądź w razie jej braku w terminie 14 dni albo prawomocnego uchylenia wydanej w powyższym terminie opinii negatywnej w wyniku kontroli sądowej) może być zawarta umowa o przekazaniu do prowadzenia szkoły. Podsumowując tylko pozytywna opinia kuratora oświaty będąca właściwie zgodą organu nadzoru pedagogicznego na przekazanie prowadzenia szkoły publicznej stanowi podstawę realizacji uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły, która następuje poprzez zawarcie stosownej umowy. Umowa jest więc tylko formą realizacji rozstrzygnięcia organu podjętego w postępowaniu uchwałodawczym pod warunkiem jego pozytywnego zaopiniowania.

Zasadniczą słabością tegoż rozumowania jest bowiem oderwanie go od treści znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w tym w szczególności art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wprost wskazuje na uzależnienie ważności rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, a nie jak sugeruje w cytowanym wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi zagadnienie wykonalności tegoż rozstrzygnięcia od opinii organu nadzoru.

Nie może zaś budzić żadnych wątpliwości, że choć negatywna opinia kuratora oświaty powoduje, iż uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły osobie fizycznej lub prawnej powoduje niemożność wykonania tej uchwały, to jednocześnie nie ma jakiegokolwiek wpływu na jej ważność.

Stwierdzenie, iż opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty nie stanowi aktu nadzoru w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i co za tym idzie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 98 tej samej ustawy, nie oznacza jednakże niedopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu do sądu administracyjnego.

Pomimo, iż ustawa o systemie oświaty nie przewiduje trybu zaskarżania tego rodzaju opinii wydawanych przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny, to uznać należy, iż podlegają one kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc decyzje administracyjne i określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zauważyć bowiem należy, iż czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to taka, która dotyczy uprawnienia lub obowiązku, wywołując skutki materialnoprawne. Występuje ona poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, gdyż podejmowana jest na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury

Nie budzi zaś wątpliwości, iż kurator oświaty jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny wydając opinię w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie fizycznej lub prawnej działa w ramach władztwa administracyjnego, a jego czynność dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, albowiem warunkuje dopuszczalność zawarcia przez jednostkę samorządu terytorialnego i zainteresowaną przejęciem prowadzenia szkoły osobę fizyczną lub prawną odpowiedniej umowy cywilnoprawnej oraz wynikających z przepisów prawa obowiązków jednostki samorządu terytorialnego odnośnie wykonywania zadań własnych z zakresu edukacji publicznej.

Rozstrzygnięcie (opinia) organu sprawującego nadzór pedagogiczny wydawana jest przy tym w ramach specyficznej procedury o mieszanym administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym charakterze uregulowanej jedynie w art. 5 ust. 5g-5r ustawy o systemie oświaty, do której nie znajdują zastosowania zarówno przepisy k.p.a. jak i rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Z analogicznych przyczyn za akt lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa uznać również należy odmowę wydania opinii w przedmiocie przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły publicznej podmiotowi zewnętrznemu, albowiem również akt odmowy wydania opinii wywołuje skutki materialnoprawne w postaci niedopuszczalności zawarcia umowy cywilnoprawnej o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przy tym należy, iż takim aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa było niewątpliwie pismo Wicekuratora Oświaty w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2012 r., w którym wskazano, iż wniosek o wydanie opinii w przedmiocie przekazania prowadzenia Filii Szkoły Podstawowej w B. osobie prawnej – Spółce z o.o. "A" jest bezprzedmiotowy.

Niezależnie bowiem od tego czy pismo to uznać za odmowę wydania opinii, co zdaje się sugerować jego forma i pierwsze zdanie, czy też za opinię negatywną uzasadnioną tym, iż szkoła, która ma zostać przekazana jest szkołą filialną podporządkowaną innej szkole i co za tym idzie jej prowadzenie nie może zostać przekazane osobie prawnej na warunkach określonych w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty oczywistym jest, iż było ono sposobem załatwienia wniosku Burmistrza S. .z 30 marca 2012 r. i niewątpliwie uniemożliwiało Gminie S. . I Spółce z o.o. "A" zawarcie umowy w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły publicznej.

Po doręczeniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. pisma z dnia 5 kwietnia 2012 r. Burmistrz S. wezwał organ sprawujący nadzór pedagogiczny pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. (doręczonym organowi 20 kwietnia 2012 r.) do usunięcia naruszenia prawa.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty rozpatrzone pismem z dnia [...] 2012 r. zatytułowanym "Opinia". Znamienne i istotne dla sprawy, iż w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. podpisanym w zastępstwie Wielkopolskiego Kuratora Oświaty przez Wicekuratora Oświaty organ nadzoru pedagogicznego wskazał wprost, iż opiniuje negatywnie przekazanie Filii w B. Szkoły Podstawowej w S. [...] osobie prawnej – Spółce z o.o. "A" z siedzibą w S. , powołując się wyłącznie na ten sam argument, który podnosił uprzednio w piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. formalnie odmawiającym wydania opinii w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły.

W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia pisma z dnia 27 kwietnia 2012 r. Burmistrzowi S. , jednakże jak wynika z akt zostało ono nadane w Urzędzie Pocztowym w W. w dniu 27 kwietnia 2012 r. (piątek), co w pełni uwiarygodnia zawarte w skardze stanowisko skarżącego, iż pismo to zostało mu doręczone 30 kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia 29 maja 2012 r. (nadanym w Urzędzie Pocztowym 30 maja 2012 r.) Burmistrz S. wniósł skargę na czynności Wielkopolskiego Kuratora Oświaty dokonane z naruszeniem prawa wskazując w niej, iż zaskarża pisma Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 kwietnia 2012 r. oraz 27 kwietnia 2012 r.

Skargę uznać zatem należało za wniesioną w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po spełnieniu wymogów o jakich mowa w art. 52 § 3 tej samej ustawy.

Podkreślić należy, iż wobec stwierdzenia, iż opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły publicznej osobie fizycznej lub prawnej nie stanowi aktu nadzoru nad działalnością gminną w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym o jakim mowa .w art. art. 89. ust. 1 tej ustawy, dla jej zaskarżenia przez organ wykonawczy gminy nie było konieczne uprzednie podjęcie uchwały o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych aktów wskazać należy, iż zapadły one z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż nie znajduje on zastosowania do szkół filialnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi, iż jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły.

Zarówno ten przepis, jak i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają definicji legalnych pojęcia szkoły jak i szkoły filialnej.

W art. 7 ustawy o systemie oświaty wskazuje się jedynie, iż szkołą publiczną jest szkoła, która:

1) zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania;

2) przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 1a;

4) realizuje:

a) programy nauczania uwzględniające podstawę programową kształcenia ogólnego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - również podstawę programową kształcenia w zawodach,

b) ramowy plan nauczania;

5) realizuje ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów.

W przepisach ustawy o systemie oświaty pojęcie szkoły filialnej pojawia się kilkukrotnie w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 58 ust. 2 i art. 61 ust. 2 ustaw. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż uprawnienia dyrektorów szkół, jako kierowników zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, nie przysługują dyrektorom jednooddziałowych przedszkoli oraz kierownikom szkół podstawowych (szkół filialnych) podporządkowanych organizacyjnie innej szkole. Uprawnienia te przysługują odpowiednio organowi prowadzącemu przedszkole lub dyrektorowi szkoły, któremu szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana. Zgodnie z art. 40 ust. 2 nauczyciele szkół zatrudniających mniej niż 3 nauczycieli są członkami rady pedagogicznej szkoły, której jest podporządkowana szkoła filialna, art. 58 ust. 2 ustawy stanowi, że akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny określa jej typ, nazwę i siedzibę, a także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. Z kolei w art. 61 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wskazano, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI (ust.1), zaś w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne.

Szczególnie ważki jest art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, z którego sformułowania wynika, iż szkoła filialna jest szkołą obejmującą część klas szkoły podstawowej, a jej powołanie musi być uzasadnione specyfiką warunków miejscowych. Z przepisu tego wynika nadto, iż niepełne, obejmujące jedynie część klas szkoły podstawowej szkoły mogą mieć charakter zarówno placówek zupełnie samodzielnych, jak i szkół filialnych.

Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów zasadnicza różnica funkcjonalna pomiędzy szkołą filialną, a szkołą samodzielną sprowadza się nie do jej wielkości, czy jakości oferty edukacyjnej, lecz do kwestii organizacyjnych związanych z zarządzaniem takową placówką nie przez jej dyrektora, lecz w części przez jej kierownika, a w części dyrektora szkoły, której jest organizacyjnie podporządkowana.

Szkoła filialna niewątpliwie spełnia zatem kryteria do uznania jej za szkołę publiczną w rozumieniu art. 7 ustawy o systemie oświaty i co za tym idzie nie sposób przyjąć – jak uczynił to Wielkopolski Kurator Oświaty, iż co do zasady nie znajdzie do niej zastosowania art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.

Podkreślić bowiem należy, iż jedyna różnica pomiędzy szkołą filialną, a samodzielną szkołą obejmującą jedynie część klas szkoły podstawowej dotyczy jedynie kwestii techniczno-organizacyjnych, nie związanych z procesem nauczania i realizowanie przez szkołę podstawową jej przewidzianych przez prawo zadań.

Inaczej rzecz ujmując, z perspektywy osoby korzystającej z usług danego zakładu administracyjnego bez znaczenia postaje, czy jest on samodzielną szkołą obejmującą jedynie część klas szkoły podstawowej, czy też funkcjonującą w tym zakresie szkołą filialną.

Decyzja co do zorganizowania samodzielnej szkoły obejmującej jedynie część klas szkoły podstawowej, czy też szkoły filialnej o takiej samej ilości klas i zasięgu terytorialnym (obwodzie), jest decyzją organu prowadzącego wynikającą z uwarunkowań miejscowych i pozbawionym jakiejkolwiek racjonalności byłoby takie działanie ustawodawcy, które umożliwiałoby przekazywanie podmiotom zewnętrznym prowadzenia małych szkół komunalnych, a uniemożliwiałoby przekazywanie funkcjonujących na alogicznych zasadach szkół filialnych. Nie można także pomijać – na co trafnie wskazuje skarżący – ratio legis przyjęcia przepisów umożliwiających przekazywanie prowadzenia szkół publicznych osobom fizycznym lub prawnym, którym jest umożliwienie dalszego funkcjonowania w tej zmienionej formie organizacyjnej takich placówek oświatowych, których utrzymanie jest z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego, pełniących funkcje organów prowadzących ekonomicznie nieuzasadnione. Przyjęcie wykładni proponowanej przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty prowadziłoby zaś do sytuacji, w której w stosunku do szkoły filialnej organy jednostki samorządu terytorialnego posiadałyby kompetencję do jej likwidacji, a pozbawione byłyby uprawnienia do niedolegliwego, dla korzystających z zakładu przekazania jego prowadzenia podmiotowi zewnętrznemu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny określa w przypadku szkoły podstawowej między innymi także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne, to jednak nie sposób przyjąć by eliminowało to możność przekazania prowadzenia szkoły filialnej podmiotowi zewnętrznemu. Biorąc pod uwagę, iż w przypadku przekazania prowadzenia szkoły osobie prawnej lub osobie fizycznej, konstytutywne znaczenie ma zawarcie umowy pomiędzy tym podmiotem, a jednostką samorządu terytorialnego oczywistym jawi się, iż pierwotnie musi zostać zawarta odpowiednia umowa wskazana, w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty dotycząca szkoły filialnej, a następnie może dojść do odpowiedniej zmiany aktu założycielskiego szkoły, której dana szkoła filialna była uprzednio organizacyjnie podporządkowana. Odwrotna kolejność mogłaby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której zniesionoby formalnie szkołę filialną, a następnie nie doszłoby jednak do zawarcia umowy o przekazaniu prowadzenia tej szkoły, co musiałoby skutkować bądź jej likwidacją, bądź jej usamodzielnieniem, a wiec skutkami nieakceptowanymi z punktu widzenia użytkowników zakładu i jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego zmierzającej do zmniejszenia kosztów funkcjonowania szkół na swoim obszarze, a nie do ich zwiększenia poprzez powoływanie nowych samodzielnych jednostek organizacyjnych, dla których gmina jest organem prowadzącym.

Uznać zatem należy, iż przekazanie prowadzenia szkoły mającej charakter szkoły filialnej osobie fizycznej lub prawnej znosi organizacyjne podporządkowanie takiej placówki szkole publicznej, której dotąd była podporządkowana i uzasadnia wprowadzenie odpowiednich zmian do jej aktu założycielskiego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż także powoływane przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) także nie dają podstaw dla przyjęcia, iż prowadzenie szkoły filialnej nie może zostać przekazane w trybie art. 5 ust. 5g ustawy systemie oświaty osobie fizycznej lub osobie oprawnej. Powoływany przez organ przepis § 1 ust. 2 załącznika nr 2 do powyższego rozporządzenia stanowi bowiem, iż w przypadku szkoły filialnej nazwa szkoły zawiera nazwę szkoły, której szkoła filialna jest podporządkowana oraz określenie "Szkoła filialna w ...". Powyższy zapis wskazuje bowiem jednoznacznie, że szkoła filialna posiada nazwę własną, która jedynie zawiera wskazanie szkoły, której szkoła filialna jest podporządkowana. Podkreślić przy tym należy, iż przepisy aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, iż minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, określi w drodze rozporządzenia, ramowe statuty szkół i placówek publicznych, uwzględniając w szczególności ogólne zasady organizacji szkoły lub placówki, a także zakresy spraw, które powinny być ustalone w statucie szkoły lub placówki nie mogą mieć przesądzającego znaczenia przy wykładni tych przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie dotyczą zagadnień związanych ze statutem szkoły, lecz z możliwością powierzenia jej prowadzenia osobie fizycznej lub prawnej.

Reasumując uznać należy, iż brak jest podstaw dla dokonywania takiej wykładni art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, która ograniczy jego stosowanie jedynie do szkół organizacyjnie samodzielnych i wyeliminuje z zakresu stosowanie tej normy szkoły filialne.

Stąd też uznać należy, iż zaskarżone akty Wielkopolskiego Kuratora Oświaty zapadły w tym zakresie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wprawdzie aktem o charakterze pierwotnym było pismo z dnia 5 kwietnia 2012 r., a pismo zatytułowane "Opinia" z dnia 27 kwietnia 2012 r. było w znaczeniu prawnym jedynie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jednak w ocenie Sądu zasadnym było uchylenie obu zaskarżonych aktów celem uniknięcia w przyszłości jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Rozpoznając ponownie wniosek Burmistrza S. o wydanie opinii w przedmiocie przekazania prowadzenia publicznej szkoły podstawowej osobie prawnej Wielkopolski Kurator Oświaty winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym wyroku i wydać opinię o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. W szczególności organ winien ustalić czy Filia w B. Szkoły Podstawowej w S. [...] oceniana odrębnie od Szkoły Podstawowej w S. [...] spełnia kryteria określone w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty odnośnie liczby uczniów, oraz czy przekazanie prowadzenia tej szkoły osobie prawnej nie naruszy innych przepisów prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż o ile akty zastrzeżone w przepisach prawa dla kuratora oświaty jako organu wykonującego w imieniu wojewody na obszarze województwa zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie o systemie oświaty wydawać ma wicekurator oświaty to w aktach sprawy, w szczególności gdy strona skarżąca podnosi tego rodzaju zarzuty winny znaleźć się dokumenty potwierdzające kompetencje wicekuratora, w tym w szczególności potwierdzające powierzenie wykonywania określonych zadań i kompetencji przez kuratora, względnie potwierdzające fakt niemożności pełnienia obowiązków służbowych przez kuratora w okresie wydawania danego aktu (§ 1 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 grudnia 1998 r. w sprawie organizacji kuratoriów oświaty oraz zasad tworzenia ich delegatur). Dokumentów takowych w aktach niniejszej sprawy zabrało, jak również nie zostały dołączone do odpowiedzi na skargę, co jednakże nie miało istotnego znaczenia dla sprawy wobec stwierdzonych naruszeń prawa o zasadniczym charakterze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących obrazy przepisów k.p.a. wskazać należy, iż są one bezzasadne, albowiem w swoistym postępowaniu dotyczącym wydania opinii o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują jakiegokolwiek zastosowania. W szczególności podkreślić należy, iż jakikolwiek przepis prawa nie nakładał na organ sprawujący nadzór pedagogiczny obowiązku wydania opinii w formie postanowienia o jaki mowa w art. 106 § 4 k.p.a. Oczywista bezzasadność stanowiska strony skarżącej w tym zakresie i podnoszonych przez nią zarzutów wynika chociażby z pobieżnej analizy art. 106 § 1 k.p.a. Przepis ten wyraźnie bowiem wskazuje, iż zawarta w nim regulacja dotyczy sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), podczas gdy w niniejszej sprawie przepis art. 5 ust. 5g od wydania opinii przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny uzależniał nie wydanie decyzji (czyli władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej), lecz dopuszczalność zawarcia umowy cywilnej. Podkreślić należy, iż zarzuty te musiałyby zostać uznane za oczywiście bezzasadne, także przy przyjęciu koncepcji, iż przedmiotowa opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad działalnością gminną w rozumieniu art. 89 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem jak trafnie wykazano w odpowiedzi na skargę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do tego rodzaju aktów nadzoru nad działalnością gminną jakimi są opinie, zatwierdzenia bądź uzgodnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz art. 223 § 2 p.p.s.a.

Zastosowanie w sprawie art. 223 § 2 p.p.s.a. wynika z faktu, iż strony skarżącej początkowo nie wezwano do uiszczenia wpisu od skargi wobec zakwalifikowania tejże skargi jako środka zaskarżenia gminy od rozstrzygnięcia nadzorczego, które to postępowanie zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym jest wolne od opłat. Wobec ustalenia w toku rozpoznawania sprawy, iż zaskarżone akty Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu nie stanowią rozstrzygnięć nadzorczych w rozumieniu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, lecz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sprawie zaistniała konieczność uiszczenia należnej opłaty sądowej, obowiązek uiszczenia której nałożono na skarżony organ ze względu na uwzględnienie skargi (art. 200 p.p.s.a.).

Orzeczenie zawarte w pkt IV wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.