I SA/Wa 1766/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-05	
Data wpływu	2013-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Marek Wroczyński	
Symbol z opisem	6290 Reforma rolna	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17; art. 2 ust. 1 lit. e; Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147; art. 5; Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...]r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...]r. nr [...]orzekającą o podpadaniu położonej w gminie P. nieruchomości ziemskiej [...]pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN") i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

L.R., którego następca prawnym jest J.O. (co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] r. sygn. akt [...]) był w dniu 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. (dniu wejścia w życie dekretu PKWN) właścicielem nieruchomości położonej we wsi [...], obecnie gmina P. o łącznej pow. [...] ha. Wnioskiem z 12 lipca 2006 r. zmodyfikowanym ostatecznie pismem z 7 maja 2008 r. J.O. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że część ww. nieruchomości obejmującej obecne działki nr nr [...], [...] [...] [...] [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż obejmowały one m.in. teren parku i nie były przeznaczone do celów rolnych.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...]r., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.; przywoływanego dalej jako "rozporządzenie MRiRR") orzekł, że nieruchomość ziemska [...] w części składającej się obecnie z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] o pow. [...] ha , [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha - [...] i [...] o pow. [...] ha, podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki podniósł, że zgodnie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przejęciu na własność Skarbu państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw - poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem wejścia dekretu w życie w całości i bez odszkodowania, bez względu na wielkość użytków rolnych tej powierzchni. Oznaczało to zdaniem organu, że jedynym kryterium przejęcia nieruchomości ziemskiej była jej całkowita powierzchnia, a obszar użytków rolnych nie był istotny. Całkowita powierzchnia nieruchomości objętych wnioskiem, a stanowiących przed przejęciem własność L. R., wynosiła [...] ha, co wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z [...] r. Tak więc przekraczała normę obszarową określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oceniając zaś, że przedmiotowe nieruchomości miały charakter rolniczy Wojewoda [...], odwołując się do treści zaświadczenia Starosty [...] z [...] r. nr [...], wskazywał, że w skład gospodarstwa rolnego należącego do L. R. obejmującego ww. działki wchodziły: dom mieszkalny (główny), [...] domów mieszkalnych, kuchnia, kaplica, kuźnia, lodownia, kurnik, 3 obory, 2 stodoły, 2 szopy, 4 stawy (sadzawki), park oraz 4 inne nieopisane budynki (prawdopodobnie 2 mieszkalne i 2 gospodarcze) na działkach o numerach [...] i [...], położone przy drodze [...] – [...]. Z kolei z dokumentacji geodezyjnej przesłanej przez Starostę [...] w piśmie z dnia [...] r. nr [...] wynika, że nieruchomość w większości stanowiła użytki rolne III i IV klasy bonitacyjnej, co stanowi dodatkową przesłankę do wydania decyzji stwierdzającej, że wnioskowana część nieruchomości podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu P.K.W.N.

Niezgadzając się z powyższą decyzją J.O. wniósł od niej odwołanie, wywodząc, że wydając rozstrzygnięcie naruszono art. 8, art. 9, art. 10 i art.12 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...]r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Ministra decyzja organu wojewódzkiego wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zakresie należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie ustalono charakteru oraz sposobu użytkowania przedmiotowej części nieruchomości przed jej przejęciem na cele reformy rolnej oraz nie dokonano oceny, czy wnioskowana część w ogóle mogła być przeznaczona na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ocenie istnienia zależności funkcjonalnej pomiędzy częścią nieruchomości ziemskiej objętej żądaniem wnioskodawcy, a pozostałą częścią nieruchomości mającej charakter ściśle związany z produkcją rolną. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...], stwierdzając, że przedmiotowa część nieruchomości podlega pod działanie przepisów dekretu PKWN z uwagi na fakt, iż łączny obszar nieruchomości ziemskiej [...] ([...] ha) przekracza normę obszarową z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, błędnie również zinterpretował przepisy tego aktu normatywnego. Dekret PKWN wyraźnie bowiem stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodziły bezzwłocznie i bez odszkodowania w całości na własność Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. Wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dokonał zaś Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, stwierdzając, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy objęta wnioskiem J. O. część nieruchomości ziemskiej [...]była wykorzystywana do takiej działalności. Dokonując zaś analizy materiału dowodowego w sprawie Minister doszedł do przekonania, że na jego podstawie nie można stwierdzić, aby obszar objęty żądaniem wnioskodawcy stanowił zorganizowaną całość gospodarczą pod względem użytkowym i funkcjonalnym wraz z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, o czym przesądził organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji także nie wynika, na czym taka zależność miałaby polegać. Wojewoda nie określił również dokładnego położenia takich obiektów jak: dom mieszkalny (główny), [...] domów mieszkalnych, kuchnia, kaplica, kuźnia, lodownia, kurnik, 3 obory, 2 stodoły, 2 szopy, 4 stawy (sadzawki), park oraz 4 inne nieopisane budynki, a na których istnienie wskazuje pismo Starosty [...]. Nie wyjaśniono w jaki sposób obiekty te były użytkowane w chwili przejęcia na własność Państwa oraz czy mogły być funkcjonalnie związane z częścią nieruchomości służącą do prowadzenia działalności rolniczej. Organ odwoławczy wskazał także na fakt posadowienia na nieruchomości obiektów nieposiadających charakteru rolniczego takich jak kaplica, domy mieszkalne czy park. Za nieuprawniony uznał Minister pogląd organu pierwszej instancji, iż spełniona została przesłanka z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z tego względu, że nieruchomość w większości stanowiła użytki rolne III i IV klasy bonitacyjnej. Nie zostało bowiem wykazane, które dokładnie części nieruchomości składały się z tych użytków rolnych oraz czy wchodziły one w skład części nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem.

W tym stanie rzeczy Minister nakazał, by badając ponownie sprawę organ wojewódzki zebrał materiał dowodowy poprzez zgromadzenie dodatkowych dowodów np. z dokumentów archiwalnych i historycznych, map klasyfikacyjnych, wyciągów z publikacji historycznych, opinii geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne określenie przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości na dzień 1 września 1939 r., albowiem z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] wynika, że Starostwo Powiatowe w [...] takim materiałem dysponuje.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G., będący współwłaścicielem działek nr [...] i [...], zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia MRiRR poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy organ drugiej instancji winien był utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazywał on, że zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia to strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość nie podlegała działaniu dekrety winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. W ocenie skarżącego przepis ten nakłada zatem na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia dokumentów stanowiących podstawę wniosku. Tym samym wobec bierności wnioskodawcy Wojewoda [...] wydał prawidłową decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniósł także J.O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga z przyczyn formalnych podlega oddaleniu.

Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy objętej skargą, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie zobligowany jest do oceny legitymacji skargowej podmiotu ją wnoszącego. Uprawnionym wszak do wniesienia skargi jest, poza publicznoprawnymi podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Interes prawny, kreuje także przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o czym stanowi art. 28 k.p.a. W konsekwencji legitymacja procesowa uprawniająca do wniesienia skargi nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu niemającego interesu prawnego w sprawie za stronę przez organ w postępowaniu administracyjnym. O statusie strony nie decyduje bowiem wola organu.

Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie o podpadanie danej nieruchomość lub jej części pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, rozstrzyganej na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR, a w konsekwencji przymiotu strony, nie mają obecni właściciele nieruchomości ani jej użytkownicy wieczyści, którzy działając w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych prawa do nieruchomości nabyli odpłatnie od Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej. Ich prawa bowiem, z uwagi na działanie przewidzianej w art. 5 ustawy dnia 6 lipca 1982 r. - o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707; dalej: "u.k.w.h." ) rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych są niewzruszalne.

Zważyć bowiem należy, że wydana w powyższym trybie decyzja administracyjna - o ile będzie pozytywna dla dawnych właścicieli (ich następców prawnych) - wprawdzie wywoła skutek prawnorzeczowy względem Skarbu Państwa, gdyż jej konsekwencją będzie stwierdzenie bezprawności przejęcia przez państwo nieruchomości lub jej części na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednakże nie będzie automatycznie prowadziła do restytucji utraconej własności. Chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w efekcie tej decyzji nie zostaną bowiem wzruszone, ani w jakikolwiek sposób ograniczone. W szczególności nie będzie ona prowadziła do stwierdzenia nieważności zawartych przez aktualnych właścicieli nieruchomości umów cywilnoprawnych o przeniesieniu własności. Aczkolwiek podstawową przesłanką przeniesienia własności nieruchomości jest przysługiwanie zbywcy uprawnienia do rozporządzania własnością tej nieruchomości, to nie można tracić z pola widzenia, że przesłanka ta warunkuje jedynie skuteczność przeniesienia własności, a nie ważność umowy o przeniesienie własności, która zależy od zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, niesprzeczności jej treści z ustawą lub zasadami współżycia społecznego, zachowania wymaganej dla niej formy oraz nieistnienia wad oświadczeń woli (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1996 r., sygn. akt I CKN 27/96, OSNC 1997/4/43 oraz z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt II CKN 96/98, OSNC 1999/5/98). Przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zaś, jak wskazuje się w orzecznictwie, pozwalają na sanowanie braku uprawnienia zbywcy do rozporządzania własnością nieruchomości; mimo że nie był on uprawniony do rozporządzania nią (efekt wtórnego skutku rękojmi). Druga strona odpłatnej umowy o przeniesienie własności nabędzie zatem nieruchomość, jeżeli działała w dobrej wierze mającej oparcie w treści księgi wieczystej, tj. była przekonana, że zbywcy przysługuje zgodnie z treścią księgi wieczystej własność nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 u.k.w.h., wynikające z art. 7 k.c. domniemanie dobrej wiary nabywcy co do przysługiwania zbywcy własności zostanie obalone przez dowód, że druga strona wiedziała, iż wpis zbywcy w księdze wieczystej jako właściciela jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, lub przez dowód, że druga strona z łatwością mogła się dowiedzieć o niezgodności tego wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (por uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 405/99, OSNC 2002/11/142). Takim dowodem, nie może być zdaniem Sądu z całą pewnością decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia MRiRR w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o niepodleganie przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej, wydana na wiele lat po jej zbyciu przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich. Skoro bowiem dopiero z tej decyzji dawni właściciele dowiadują się o bezprawności przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (które już nastąpiło w efekcie wejścia w życie dekretu), to nie sposób uznać, by taką wiedzą wcześniej dysponowały osoby trzecie, które od Skarbu Państwa tę znacjonalizowaną nieruchomość nabyły.

Konkludując zatem stwierdzić należy, że interes prawny w sprawie ustalenia czy nieruchomość (jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN mają jedynie: dawni właściciele (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.k.w.h.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że skarżący S. G. do żadnej z tych grup nie należy. Nie jest on wszak następcą prawnym dawnego właściciela – L. R., a swój status strony w postępowaniu wywodzi wyłącznie z przynależnego mu tytułu prawnorzeczowego do działek nr [...] i [...] pochodzących z dawnej nieruchomości ziemskiej [...]. Niekwestionowane jest również to, że jego prawa ujawnione zostały w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] ([...]). Analiza treści tej księgi (dostępnej w centralnej bazie danych ksiąg wieczystych) wskazuje, że prawa te nabył on na podstawie umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji prowadzone przed organem wojewódzkim, a następnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomość ta (jak też inne części dawnej nieruchomości ziemskiej [...]) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a tym samym hipotetyczna możliwość uzyskania potwierdzenia, że nie przeszła ona ex lege na własność Skarbu Państwa, nie będzie rzutowała na sposób i zakres wykonywanych przez skarżącego w stosunku do tej nieruchomości przynależnych mu praw. Oznacza to, że nie ma on w sprawie przymiotu strony, a odmienne w tym zakresie stanowisko organu, podtrzymane przez pełnomocnika Ministra na rozprawie, jest nieuprawnione.

Skoro więc postępowanie, w którym wydana została zaskarżona przez S. G. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...]r. nie dotyczy sfery jego praw i wolności to nie może budzić wątpliwości, że nie ma on legitymacji, o której mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawniającej go do wniesienie na nią skargi. To zaś prowadzić musi do jej oddalenia. Oddalenie z kolei z tych przyczyn skargi oznacza także, że nie jest możliwe merytoryczna ocena zasadności podniesionych w niej zarzutów, jak też dokonywania kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ta wszak może się odbyć wyłącznie w efekcie skutecznego zaskarżenia decyzji przez podmiot do tego uprawniony.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.