III SA/Gl 386/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2023-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6219 Inne o symbolu podstawowym 621	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 61a par. 1 k.p.a.; art. 61 par. 3 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 170 p.p.s.a.; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi U. R., B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.4117.800.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 27 lutego 2007 r. (wpływ do organu 2 marca 2007 r.) U. i B. małżonkowie R. (dalej: skarżący; strona) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: SKO; organ) o "stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta w C. [...]" wydanej 6 stycznia 1993 r. przez Prezydenta Miasta C. o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu - pomieszczenia zastępczego. W jego treści skarżący powołali się na art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 17 kwietnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Pismem z 16 lipca 2019 r. skarżący zwrócili się do SKO w Częstochowie o przekazanie informacji dotyczących zapadłej decyzji i toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które wielokrotnie było przedłużane na wniosek stron.

Pismami z 29 czerwca 2022 r. i z 22 września 2022 r. skarżący uzupełnili stanowisko w sprawie.

W dniu 6 grudnia 2022 r. skarżący zapoznali się z aktami sprawy i nie wnieśli zastrzeżeń do materiału dowodowego zebranego w sprawie (protokół z 6 grudnia 2022 r. – w aktach administracyjnych).

W dniu 13 grudnia 2022 r. SKO w Częstochowie wydało decyzję nr [...], w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej 25 marca 1993 r. przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa [...] , utrzymującej w mocy decyzję nr [...] wydanej 6 stycznia 1993 r. przez Prezydenta Miasta C. o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu - pomieszczenia zastępczego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO w Częstochowie wskazało, że organ ten nie mógł orzekać (tj. stwierdzić nieważność lub odmówić stwierdzenia nieważności) w przedmiocie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z 6 stycznia 1993 r., gdyż decyzja ta została na skutek odwołania stron utrzymana w mocy przez decyzję nr [...] z 25 marca 1993 r. Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa [...]. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja ostateczna organu drugiej instancji, nie wolno oceniać pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności tylko tego pierwszego rozstrzygnięcia.

W piśmie z 28 grudnia 2022 r. skarżący wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazali, że wniosek o stwierdzenie nieważności odnosił się do decyzji z 6 stycznia 1993 r. nr [...] . Tymczasem SKO w Częstochowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 25 marca 1993 r. sygn. [...] , gdyż wniosek dotyczył innej decyzji.

Następnie 16 lutego 2023 r. SKO w Częstochowie decyzją nr [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z 6 stycznia 1993 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że organ zmuszony był zastosować przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie (wniosek), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem, jak dalej argumentowano, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu drugiej instancji, stanowi formalną przeszkodę do wszczęcia takiego postępowania, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

W treści decyzji zawarto pouczenie o możliwości złożenia zażalenia na "powyższe postanowienie" do SKO w Częstochowie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.

W dniu 23 lutego 2023 r. skarżący wnieśli do SKO w Częstochowie pismo zatytułowane jako "zażalenie", w którym wskazali, że już od 2007 r. toczy się postępowanie w niniejszej sprawie, a mimo to brakuje dokumentów będących podstawą w niniejszej sprawie. Zdaniem stron tylko skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przed SKO w Częstochowie spowodowała, że organ zaczął analizować niniejszą sprawę. Podkreślili, że w latach 2007 – 2022 wielokrotnie zwracali się pismami do SKO w Częstochowie, na które nie otrzymywali żadnych odpowiedzi.

W dniu 5 kwietnia 2023 r. SKO w Częstochowie wydało decyzję, orzekając o "utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia". W jej podstawie wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.

Na decyzję SKO w Częstochowie z 5 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach) złożyli skarżący, którzy zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 61a k.p.a., i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Następnie w dniu 18 maja 2023 r. SKO w Częstochowie, działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowiło sprostować oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu nr SKO.4117.800.2023 z 5 kwietnia 2023 r. w ten sposób, że zmieniono nazwę orzeczenia SKO w Częstochowie nr SKO.4117.800.2023 z 5 kwietnia 2023 r. z "decyzja" na "postanowienie".

W odpowiedzi na skargę SKO w Częstochowie w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu "wskazanie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy w sprawie została wydana przez organ drugiej instancji decyzja ostateczna, nie może skutkować wszczęciem postępowania określonego żądaniem stron".

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. skarżący podtrzymali stanowisko prezentowane w złożonej przez nich osobiście skardze. Wskazali, że żądają stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w 1990 r. doszło do zasiedzenia nieruchomości, a zatem stali się ich właścicielami, co natomiast zostało pominięte przez organy administracji. Jednocześnie skarżący podkreślili, że domagają się unieważnienia obu decyzji. Skarżący złożyli również wniosek o zwrot kosztów postępowania od organu na swoją rzecz (protokół rozprawy z 26 czerwca 2024 r. - karta nr 42 akt sądowoadministracyjnych).

Sąd z urzędu ustalił, że 23 lutego 2023 r. został wydany przez WSA w Gliwicach wyrok w sprawie o sygn. III SAB/Gl 69/23 (Legalis nr 3023662) ze skargi U.R., B.R. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w przedmiocie przewlekłości i bezczynności prowadzonego postępowania (z wniosku skarżących z 27 lutego 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji), na mocy którego stwierdzono bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie i że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również przyznano od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł i zwrot kosztów postępowania. W pisemnych motywach wyroku WSA w Gliwicach z 23 lutego 2023 r. wskazano m.in., że pierwszym rozstrzygnięciem wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z 6 stycznia 1993 r. była dopiero decyzja z 16 lutego 2023 r. Dalej wymieniono, że w aktach administracyjnych brak jest wniosków stron, brak wezwania skarżących przez organ do przedłożenia jakichkolwiek dowodów i na jaką okoliczność. Brak jest śladów poszukiwania akt sprawy z 1993 r. bezpośrednio po wniesieniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Brak jest wezwania stron do przedłożenia posiadanych przez nie dokumentów. Tymczasem, jak dalej wskazano w uzasadnieniu wyroku, z korespondencji z Archiwum Państwowym – pismo z 21 października 2022 r. wynika, że w 2007 r. akta jeszcze istniały i były w posiadaniu organu. Wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2023 r. jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z 28 października 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie (pierwotnie oznaczone przez organ jako decyzja) wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., który przewiduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Na gruncie niniejszej sprawy podstawą odmowy wszczęcia postępowania było poczynienie przez SKO w Częstochowie ustalenia, że we wniosku skarżących z 27 lutego 2007 r. została wskazana jedynie decyzja pierwszoinstancyjna, natomiast w sytuacji gdy w sprawie została wydana przez organ drugiej instancji decyzja ostateczna, to taka sytuacja "nie może skutkować wszczęciem postępowania określonego żądaniem stron". Z takim stanowiskiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się.

W kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca nie sprecyzował co rozumie pod pojęciem "innych, uzasadnionych przyczyn". Nie ulega jednak wątpliwości, że muszą to być okoliczności tego rodzaju, że nie istnieje potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W przeciwnym przypadku, o ile istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego lub prawnego sprawy, nieodzowne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania, a jeżeli rzeczywiście okaże się, że nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, wówczas możliwe stanie się umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2022 r., II SA/Gl 1471/21, Legalis nr 2684571).

Wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi, pod warunkiem, że żądanie pochodzi od strony i nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania. Co istotne, oceny istnienia owych przeszkód należy dokonywać na dzień złożenia wniosku. Jeżeli bowiem w dacie złożenia wniosku nie istnieją przeszkody podmiotowe ani przedmiotowe do wszczęcia postępowania, to zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., dochodzi do wszczęcia postępowania z mocy samego prawa. W sytuacji natomiast, gdy po wszczęciu postępowania zajdą zdarzenia powodujące jego bezprzedmiotowość stanowi to wówczas podstawę do umorzenia postępowania, a nie odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 maja 2022 r., III SA/Gd 1013/21, Legalis nr 2693712).

Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, czy weryfikacji poglądów orzecznictwa tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Legalis nr 1395133). W niniejszej sprawie taka sytuacji jednak nie zachodzi.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania stwierdzić przyjdzie, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było w okolicznościach niniejszej sprawy również przedwczesne.

Organ nie wyjaśnił przy tym jaka była rzeczywista wola strony (w tym co do zakresu żądania), tym bardziej, że osobiście sporządzony przez skarżących wniosek z 27 lutego 2007 r. jest sformułowany dość lakonicznie i praktycznie pozbawiony jest uzasadnienia. Jednak w kolejnych pismach składanych do akt sprawy skarżący obszernie wyjaśniali swoje stanowisko i zakres żądania. Podobne stanowisko zresztą skarżący zajęli na rozprawie 26 czerwca 2024 r., gdzie domagali się "unieważnienia obu decyzji", a zatem decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. z 6 stycznia 1993 r., jak i decyzji drugoinstancyjnej na mocy której utrzymano w mocy ww. rozstrzygnięcie. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek informacji co do sposobu rozpatrzenia przez organ pism skarżących z 16 lipca 2019 r., z 27 stycznia 2020 r. i z 8 kwietnia 2021 r., które jak wynika z kserokopii ich odpisów wpłynęły do organu, co potwierdzają zamieszczone na odpisach prezentaty.

Takie postępowanie organu stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podobnie SKO w Częstochowie naruszył art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W niniejszej sprawie organ naruszył także art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Należy wskazać, że organ administracji zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Powyższy wymóg dotyczy również treści pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ błędnie przyjmował, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 61a § 1 k.p.a. zapada w formie decyzji, a nie postanowienia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z akt administracyjnych nie wynika (jak błędnie wskazuje SKO w Częstochowie w uzasadnieniu postanowienia z 5 kwietnia 2023 r.), aby doszło również do sprostowania wcześniejszego orzeczenia ("decyzji") z 16 lutego 2023 r., [...].

Prowadząc ponownie postępowanie organ rozważy wskazane w niniejszym orzeczeniu okoliczności i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W zależności od poczynionych ustaleń, dalsze postępowanie zostanie odpowiednio ukierunkowane i zakończone w przewidziany przepisami sposób. Organ będzie miał przy tym również na uwadze wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 23 lutego 2023 r., gdzie zwrócono uwagę na potrzebę należytego skompletowania akt administracyjnych. Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organ nie wykonał wiążących go – w tym zakresie - wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a).

Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok wiąże nie tylko w zakresie jego sentencji, ale także jego uzasadnienia (por.: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170 p.p.s.a., Warszawa 2023, s. 862). Zawiera ono bowiem konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyroki NSA z: 17 stycznia 2023 r., III OSK 1702/21, opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych; i z 30 czerwca 2022 r., I OSK 884/19, Legalis nr 2710888).

Równocześnie Sąd przypomina, że obowiązkiem organu administracji, który występują w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako podmiot, który wydał zaskarżony akt, jest przekazanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 55 § 2 in principio p.p.s.a.). W niniejszej sprawie ww. obowiązek nie został spełniony, w zakresie w jakim nakazuje organowi administracji do przekazania akt uporządkowanych. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji przedkładane Sądowi administracyjnemu powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli spis treści dotyczący wszystkich – przy tym – ułożonych chronologicznie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.

Wobec powyższego, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.