VI SA/Wa 2265/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-08	
Data wpływu	2021-08-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Sławomir Kozik
Tomasz Sałek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II GSK 1701/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 138 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i § 3, art. 12, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 3, art. 105, art. 105 § 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2015 nr 0 poz 613; art. 233 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 137; art. 1 § 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 135, art. 145 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę	
Uzasadnienie
M. A. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także jako "SKO" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. (reprezentowanej przez likwidatora M. A.) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wymierzającej jej karę pieniężną w wysokości 432 386, 24 złotych, za zajęcie pasa drogowego [...] w rej. nr [...], przez umieszczenie w nim reklamy, w dniach od 6 do 27 grudnia 2016 r., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi (i umarzającej jedocześnie wspomniane postepowanie administracyjne wobec I. Sp. z o. o. z siedzibą w W.), umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podkreślił, że N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. (reprezentowana przez likwidatora M. A.) wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. w dniu 27 sierpnia 2018 roku (data stempla pocztowego). Z kolei, zgodnie z zapisami Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] N. Sp. z o. o., uchwałą nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników rep. [...], została rozwiązana z dniem 9 września 2018 r. i została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. W dniu 11 października 2018 r. uprawomocnił się wpis o jej wykreśleniu. SKO podkreśliło, że z chwilą wykreślenia z rejestru sądowego, spółka utraciła zdolność prawną - nie może od tej chwili być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku zaś do osoby prawnej, która zakończyła swój byt prawny, nie można wszcząć ani dalej prowadzić wszczętego już postępowania. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W przypadku wykreślenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z Krajowego Rejestru Sądowego nie ma innego podmiotu (następcy prawnego), który mógłby przejąć aktywa i pasywa spółki. Konsekwencją zaistnienia w postępowaniu odwoławczym definitywnego braku następcy prawnego strony jest więc, w ocenie SKO, umorzenie postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...], M. A. (będący jednym z jej adresatem), zarzucił naruszenie art. 138 § 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej ,,k.p.a."), przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej (na podstawie przepisu uchylonego), art. 7 i art. 8 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad praworządności i zaufania do władzy publicznej, nierównego traktowania skarżącego wobec organu wydającego decyzję i z naruszeniem prawa strony postępowania do dwuinstancyjnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. i art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez załatwienie sprawy, co do której, termin jej załatwienia wynosił 1 miesiąc, w terminie 3 lat, na niekorzyść skarżącego i reprezentowanej przez niego spółki bez rozpoznania merytorycznego zarzutów w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący podkreślił, że odwołanie od decyzji Prezydenta W. zostało złożone przez N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W., w dniu 27 sierpnia 2018 r. a postanowienie o wykreśleniu jej z rejestru przedsiębiorców uprawomocniło się w dniu 11 października 2018 r. Zatem, gdyby organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie w nakazanym prawem terminie, do wykreślenia spółki nie musiało dojść i wówczas miałaby ona szansę na kontynuację postępowania w sprawie. W konsekwencji, obciążenie skutkami decyzji wydanej przez Prezydenta W., podmiotu, który w trakcie postępowania utracił byt prawny jest nieuzasadnione i bezprawne.

Uwzględniając powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. (w pkt 2, 3, 4) a także umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że to ten przepis (a nie wskazany w rozstrzygnięciu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 roku przepis art. 138 § 3 k.p.a., na co zwrócił uwagę Skarżący) stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przywołany w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 roku przepis art. 138 § 3 k.p.a., skreślony na mocy art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r., stanowił tymczasem, że: "W sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji".

Oczywistym jest więc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., umarzając postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działało w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Jednakże wskazana w powyższym przepisie przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis.

W realiach przedmiotowej sprawy z pewnością, z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a. umożliwia wydanie przez organ drugoinstancyjny decyzji umarzającej samo postępowanie odwoławcze. Jednocześnie przepis ten nie określa przyczyn umorzenia, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. el. LEX, uwagi do art. 138; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r. III SA/Wa 3901/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., prawidłowo decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r., wymierzającej N. sp. z o. o. z siedzibą w W., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornym jest bowiem, że N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W., wniosła ww. odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. w dniu 27 sierpnia 2018 r. Następnie, w toku postępowania odwoławczego, N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W., została rozwiązana z dniem 9 września 2018 r. i wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, przy czym wpis ten uprawomocnił się w dniu 11 października 2018 r.

Tymczasem postępowanie odwoławcze wszczynane jest tylko na wniosek i jeżeli okaże się, że w toku tego postępowania traci byt prawny odwołująca się strona będąca osobą prawną, to wówczas postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2020 roku sygn. akt II OSK 1290/18).

W tym kontekście należy przywołać w pełni aktualne stanowisko zajęte w uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. I FPS 5/16 (opubl. w ONSAiWSA 2017/3/34), zgodnie z którym "w sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług rozwiązanie spółki cywilnej po wniesieniu odwołania powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.)". Wprawdzie uchwała ta została wydana w zakresie sposobu zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku rozwiązania spółki cywilnej po wniesieniu przez tę spółkę odwołania od decyzji wymierzającej podatek od towarów i usług, ale NSA w uzasadnieniu ww. uchwały wprost stwierdził, że "skutek ustania bytu prawnego podatnika na etapie postępowania odwoławczego w postaci uniemożliwienia merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji podatkowej wydanej w pierwszej instancji nie może prowadzić do wniosku o konieczności umorzenia całego postępowania podatkowego. Wspólnicy podejmując zgodną decyzję o rozwiązaniu i likwidacji spółki w trakcie trwającego postępowania podatkowego, powinni liczyć się ze skutkami prawnymi takiej decyzji z punktu widzenia prowadzonego postępowania, w tym mieć świadomość konsekwencji procesowych rozwiązania spółki".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozwiązanie a następnie wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego, N. sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W., na etapie postępowania odwoławczego, stanowiło podstawę do umorzenia postępowania tylko przed organem odwoławczym, czyli Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. Kwestia zaś ewentualnego ponoszenia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne zlikwidowanej spółki nie jest przedmiotem tej sprawy.

Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.