Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/22 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 1835/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1911/22, oddalił skargę G.G., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 29 czerwca 2022 r., nr 1835/2022, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Od powyższego wyroku G.G. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez ich błędną wykładnię i:

a. niezasadne przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia może sprowadzać się do tymczasowego zajęcia terenu pod zaplecze budowy, a w konsekwencji, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz nie zaistniała przesłanka "zbędności" w związku z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy na nieruchomości nie powstała żadna część osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa), a na zdjęciach lotniczych widoczne są co najwyżej pozostałości po zapleczu budowy, przy czym nie zostało wykazane, że zaplecze powstało w związku z realizacją celu wywłaszczenia;

b. błędne zrozumienie pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" poprzez uznanie, że wykorzystanie gruntu jako zaplecza budowy, w sytuacji w której na nieruchomości nie powstała żadna część osiedla mieszkaniowego, stanowi zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, podczas gdy w świetle przedstawionych faktów cel wywłaszczenia nigdy nie został spełniony;

2. art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym naruszenie konstytucyjnego prawa własności przysługującego skarżącej jako spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości, naruszając tym samym zasady demokratycznego państwa prawnego i powodując pozbawienie skarżącej możliwości odzyskania nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędów dokonanych przez organy na etapie postępowania dowodowego, polegających na niezgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonaniu dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do:

a) błędnego i niepopartego żadnymi dowodami przyjęcia, że widoczne na zdjęciach lotniczych pozostałości po zapleczu budowy były związane z budową osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa), w sytuacji, gdy wniosków takich nie da się wywieść z analizy zdjęć, tym bardziej, że na spornym terenie i w jego okolicy trwała budowa szeregu pawilonów produkcyjno-usługowych;

b) dokonania błędnej oceny dowodu w postaci pisma Urzędu Gminy Warszawa [...] z dnia 29 lipca 1994 r., znak: [...], poprzez uznanie, że jego treść nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy jest to istotny dowód dla rozstrzygnięcia sprawy, potwierdzający, że na nieruchomości nigdy nie zostało zrealizowane osiedle mieszkaniowe ani żadna jego część;

c) błędnego uznania, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz nie zaistniała przesłanka "zbędności" w związku z celem wywłaszczenia, podczas gdy cel wywłaszczenia nigdy nie został spełniony a przesłanka "zbędności" niewątpliwie wystąpiła, co uzasadnia orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz G.G1. i M.M.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa, zasady równego traktowania oraz pewności prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji, zostały wydane orzeczenia o zwrocie sąsiadujących nieruchomości (w tym w szczególności działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przylegającej do nieruchomości);

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Wojewody w sytuacji, w której decyzja Wojewody była wadliwa i winna podlegać uchyleniu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 21 marca 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Prezydenta m. st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w Warszawie przy ulicy [...], aktualnie oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...], wchodząca w skład dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] została wykorzystana zgodnie z celem określonym w umowie dotyczącej wywłaszczenia, czy wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego oznacza realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego - a w konsekwencji - czy zasadnie odmówiono skarżącej kasacyjnie zwrotu tej nieruchomości. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.

W sprawie bezsporne jest, że umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 4 kwietnia 1974 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) od W.M. między innymi nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2937 ha. Powyższa działka wchodziła w skład terenu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia 27 lipca 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). W dniu 7 października 1991 r. do Urzędu Gminy Warszawa – [...] wpłynął wniosek W.M. o zwrot nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...] z obrębu [...]. W dniu 8 lipca 2009 r. do Starosty Warszawskiego Zachodniego z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili spadkobiercy W.M. - jej mąż M.M., córka G.G. (wcześniej S., a z domu M.) i syn M.M1., a po śmierci pierwszego ze spadkobierców - postępowanie było kontynuowane z udziałem dzieci W.M. Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. Starosta Warszawski Zachodni orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że ocena czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu wymaga ustalenia czy na przedmiotowej działce w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, to jest w dniu 7 października 1991 r. został zrealizowany cel polegający na budowie osiedla mieszkaniowego. Analizując opinie fotogrametryczne z dnia 26 listopada 2018 r. i z dnia 12 listopada 2021 r. organ doszedł do wniosku, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] po wywłaszczeniu i przed złożeniem wniosku o jej zwrot, została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Wojewoda wskazał, że omawiana działka po wywłaszczeniu służyła jako naturalne zaplecze budowy osiedla, na której znajdowała się ogrodzona baza budowlana, niezbędna przy budowie osiedla. Od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się, w miarę realizacji całej inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania. Organ odwoławczy wskazał, że ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 2001 roku, dostępnego na stronie Urzędu m. st. Warszawy, wynika, że znajdował się na niej dojazd do parkingu położonego na działce sąsiedniej. Istnienie dojazdu potwierdza również wyżej opisane zdjęcie z 2005 r. Wojewoda argumentował, że nawet jeżeli w późniejszym czasie grunt działki ew. nr [...] z obrębu [...] był wykorzystany pod budowę pawilonów znajdujących się na sąsiednich działkach, to wykorzystanie tego terenu (przed wydaniem pozwolenia na budowę pawilonów, co nastąpiło w 1981 r,), jako zaplecza budowy osiedla mieszkaniowego, wyczerpuje realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji, jak i wyroku, sporządzonych z pełnym poszanowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i w umowie zawartej w trybie uregulowanym w art. 6 tej ustawy, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili zawierania tej umowy (wydania tej decyzji), a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia trzeba brać pod uwagę kontekst czasu, w jakim był zatwierdzany plan zagospodarowania osiedla oraz to jaka była precyzja określania celu wywłaszczenia w latach 70. ubiegłego wieku. Istotna jest przyjęta koncepcja urbanistyczna, gdyż przez jej pryzmat należy patrzeć na realizację celu wywłaszczenia na konkretnych działkach. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, które takie osiedle powinno spełniać. Ponadto nie można pomijać historycznych uwarunkowań oraz innych standardów prawnych, w których wydawano decyzje wywłaszczeniowe albo zawierano stosowne umowy. Jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to nie jest konieczne ścisłe ustalenie celu wywłaszczenia w sensie ustalenia lokalizacji konkretnych obiektów (budynków, bloków) lub elementów infrastruktury, które miały powstać na nieruchomości wywłaszczanej. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W konsekwencji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cel określony w umowie wywłaszczeniowej z dnia 4 kwietnia 1974 r., jako budowa osiedla mieszkaniowego należy interpretować – podobnie jak uczyniły to orzekające w sprawie organy i zaakceptował Sąd I instancji – w ten sposób, że na wywłaszczonych działkach miało powstać osiedle mieszkaniowe, a nie konkretnie tylko i wyłącznie blok mieszkalny. Realizacja osiedla mieszkaniowego oznacza, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi o charakterze mieszkalnym. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego składa się z wielu powiązanych ze sobą etapów. Niewątpliwie pierwszym z tych etapów jest organizacja i przygotowanie zaplecza budowy. Zaplecze budowy (tzw. zagospodarowanie placu budowy) pełni kluczową funkcję wspierającą przy budowie osiedla mieszkaniowego, zapewniając sprawne, bezpieczne i zgodne z przepisami prowadzenie robót. Jest to zespół tymczasowych obiektów i urządzeń, które służą wykonawcy do realizacji głównej inwestycji. Organizacja i przygotowanie zaplecza budowy następuje na terenie, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W latach siedemdziesiątych XX wieku teren ten musiał być przez inwestora publicznego pozyskany, co też nastąpiło w realiach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, zaplecze budowy niewątpliwie powstało na działce przekazanej Skarbowi Państwa na podstawie umowy z dnia 4 kwietnia 1974 r. przez spadkodawczynię skarżącej i funkcjonowało do momentu zakończenia budowy i oddania osiedla mieszkaniowego do zasiedlenia, co nastąpiło na początku lat osiemdziesiątych XX wieku.

Umowa wywłaszczeniowa z dnia 4 kwietnia 1974 r. była poprzedzona decyzją lokalizacyjną nr 184/72 z dnia 27 lipca 1972 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, w której na nieruchomości należącej do spadkodawczyni skarżącej kasacyjnie przewidziano budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Niewątpliwie zatem działka, której zwrotu domagała się skarżąca kasacyjnie nie była zbędna, bowiem cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia 4 kwietnia 1974 r. został na nich zrealizowany. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w określonym czasie, to nieruchomość nie podlega zwrotowi. W rozpoznawanej sprawie realizacja celu wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego nastąpiła na początku lat osiemdziesiątych XX wieku. Realizacji tego celu (tej budowy) służyło zaplecze budowy. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na organizację zaplecza budowy wpisuje się zatem w realizację zasadniczego celu wywłaszczenia. O zbędności nie może świadczyć także długotrwała realizacja wieloetapowych zamierzeń inwestycyjnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej o zbędności na cel wywłaszczenia nie można mówić również w przypadku, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepisy te nie mogły bowiem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie skoro organy administracji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.