Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Komendant Główny Policji (dalej: KGP, organ) postanowieniem

z [...] września 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu zażalenia Pana A.T. (dalej: wnioskodawca, skarżący) na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (Komendant) z [...] czerwca 2023 r.

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta.

Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie sprawy.

Podaniem z 27 kwietnia 2023 r. wnioskodawca, powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej "rozporządzenie RM"), zwrócił się do Komendanta o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu.

Pismem z 9 maja 2023 r. zwrócono się do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących

w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca, w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., tj. w okresie pełnienia służby w Oddziale Prewencji Policji w [...], wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] pismem

z 2 czerwca 2023 r. poinformował o wybrakowaniu, z uwagi na upływ okresu ich przechowywania, wymienionych tym pismem dokumentów. Analiza natomiast dostępnej dokumentacji nie pozwoliła na potwierdzenie pełnienia w okresie

od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. przez wnioskodawcę służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

W dniu [...] czerwca 2023 r. Komendant wydał postanowienie, na mocy którego odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby, w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie. Zarzucił:

- błędne ustalenie, że wnioskodawca nie wykazał, aby w okresie pełnionej przez niego służby w Policji podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje, w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach,

w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, gdy prawidłowe ustalenia winny prowadzić do wniosku przeciwnego,

- bezpodstawne oczekiwanie, że to wnioskodawca, jako emerytowany funkcjonariusz Policji, miałby wykazać okoliczności służby, uprawniające

do podwyższenia świadczenia emerytalnego, pomimo że warunki te odnotowane były w dokumentacji, w tym w notatkach służbowych i raportach, które gromadzone były wyłącznie przez pracodawcę wnioskodawcy, zaś sam wnioskodawca do archiwizowania kopii takiej dokumentacji nie był uprawniony.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie zażalenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Komendant przesłał zażalenie KGP, podnosząc w stanowisku, że żądanie wnioskodawcy nie znalazło potwierdzenia w ustaleniach dokonanych

w przedmiotowej sprawie, wobec czego był on zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu zażaleniowym, KGP wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej regulują art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm.; dalej "ustawa zaopatrzeniowa") oraz przepisy rozporządzenia RM.

Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373,

z późn. zm.; dalej "rozporządzenie MSWiA"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 tego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia był Komendant, jako przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1657/05 i z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1080/12).

Na podstawie art. 218 § 1 Kpa., w przypadkach, o których mowa w art. 217

§ 2 pkt 2 Kpa. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi

o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 Kpa. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Przepis art. 218 § 2 Kpa. daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to należy podkreślić, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ocena określonych zdarzeń, w kontekście spełnienia przez nie kryteriów wskazanych w przepisach prawa, należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Ocena ta powinna wynikać z analizy dokumentacji poddanej kwerendzie. Celem bowiem postępowania wyjaśniającego jest usunięcie wszelkich wątpliwości, których źródłem może być pochopna lub też pobieżna analiza treści dokumentu. Okoliczności, które mają zostać potwierdzone przez organ nie mogą być zatem wynikiem założenia ad hoc, iż określonego rodzaju czynności spełniają kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM tylko z tego powodu, że są czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, dochodzeniowo-śledczymi lub interwencjami mającymi na celu ochronę życia, zdrowia lub mienia.

Z treści dokumentu musi natomiast wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, że realne zagrożenie życia lub zdrowa istniało w trakcie wykonywania każdej z nich

z osobna, a także, że dotyczyło ono uczestniczącego w tych czynnościach policjanta.

Jak stwierdził KGP, organy Policji nie są uprawnione do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/10; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 997/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/06; z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 846/10; z dnia 27 maja 2014 r" sygn. akt II SA/Wa 394/14; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 782/14, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 572/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września

2015 r., sygn. akt II SA/Rz 745/15).

Organ nie jest także uprawniony do potwierdzenia określonych faktów, tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę pełnionej przez wnioskodawcę służby, albo jednostki lub komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności. Niezbędne jest natomiast ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym okresie, wykonywane. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia RM (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz

w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy

w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego

w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).

Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, zachodzi wtedy, gdy pozostająca

w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze ilościowym i czasowym określonym w powołanym przepisie.

Jak stwierdził organ, w przedmiotowej sprawie z żadnej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w Policji, w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r., wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez Komendanta. Dochował on zatem należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskowano. Dokonując analizy dostępnej dokumentacji (pozostającej w dyspozycji Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]), ustalił bezsprzecznie, że nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że wnioskodawca pełnił służbę w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Kluczowym jest, iż nie wystarczy wykazać uczestnictwa wnioskującego o wydanie zaświadczenia w określonej kategorii zdarzeń, o których mowa w powołanych przepisach. Konieczne jest także ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wnioskodawcy.

Zdaniem KGP brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury

(z uwagi na jej wybrakowanie) lub brak stosownych informacji w istniejącej

i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Na podstawie bowiem dostępnej dokumentacji brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Organ podkreślił, że brak dokumentów o odpowiedniej treści nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające

z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki: z dnia

9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 395/12, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 178/15). Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Brak treści zgodnej z wolą wnioskodawcy w analizowanej dokumentacji, będącej w dyspozycji jednostki organizacyjnej Policji, która archiwizuje dokumentację jednostki, w której wnioskodawca w okresie od 1 grudnia 2000 r.

do 14 marca 2012 r. pełnił służbę, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z wyżej wymienionego przepisu prawa nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby

w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt

I OSK 813/16).

KGP zauważył, że powołane przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. Komendant nie mógł wydać żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia skoro, jak wynika

z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobach archiwalnych jednostki Policji, dokonującej archiwizacji dokumentacji, w której wnioskodawca pełnił służbę, nie odnaleziono dokumentów, z których treści wynikałoby w sposób bezsprzeczny, że wykonywał on czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie, na przykład

w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia

w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych

w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tym samym zeznania określonych osób na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez stronę czynności zagrażających jej życiu lub zdrowiu, nie mogłyby stanowić dowodu

w omawianej sprawie, a tym samym być podstawą do wydania żądanego zaświadczenia.

KGP wskazał, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających

z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ podkreślił, że każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie,

a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie analogicznych faktów (zdarzeń i czynności, w których uczestniczył wnioskodawca), nie może być uznane za zasadne, bo skutkowałoby stwierdzeniem, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego żądania wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek wymaga potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba. Z kolei ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, a więc mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę, bo nie mającą żadnego podbudowania instrumentalnego. Wnioski takie można bowiem formułować wyłącznie w oparciu o treść analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Skoro dokumentacja dotycząca wnioskodawcy nie zawiera informacji o jego uczestnictwie w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, to organ nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może oczywiście zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by niektóre z czynności służbowych mogły mieć taki charakter. Jednak nie może również potwierdzić tego faktu, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści istniejącej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów.

Reasumując KGP stwierdził, że w niniejszej sprawie przeprowadzone

w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o pełnieniu służby

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

KGP wyjaśnił ponadto, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby

w Policji (wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2022 r.), bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października

2010 r., sygn. akt II SA/Wa 846/10, z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt

II SA/Wa 1175/12 oraz z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/12, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/10). Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, podkreślenia wymaga, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.), a także

§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. 2002 r., Nr 167, poz. 1373), jest tożsame z obecnie obowiązującym § 4 pkt 1 rozporządzenia RM.

Uwzględniając powyższe oraz fakt, że organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 Kpa., tj. dokonały analizy prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, KGP postanowił utrzymać w mocy postanowienie Komendanta.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie KGP z [...] września

2023 r.

Zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:

1) art. 218 § 2 Kpa. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzania MSWiA poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z uwagi na fakt, że za podstawę dokonanych ustaleń służyły inne dowody aniżeli określone w tym przepisie, a to wyjaśnienia i ocena m.in. Zastępcy Dowódcy Oddziału Prewencji w [...], których wykorzystanie

w świetle wskazanego przepisu jest niedopuszczalne,

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak wskazania kryteriów zastosowanych przez organ, jakimi kierował się przy analizie czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego przy ustalaniu czy zagrażały one życiu i zdrowiu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia w warunkach oderwanych

od miarodajnych i weryfikowalnych kryteriów ocennych,

3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o zobowiązanie organu

do wydania postanowienia w przedmiocie wydania skarżącemu zaświadczenia

o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu

i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację przedstawioną na rzecz zawartych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 Kpa. i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96: "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa".)

Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę.

Organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 384/08).

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia.

W ocenie Sądu istota wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa.) polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia.

Jak trafnie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1662/16 – postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z 27 kwietnia 2023 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 14 marca 2012 r. w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających powyższe emerytury o 0,5% za każdy rok jej pełnienia, począwszy

Zatem w przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) – tu art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej.

W toku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie zażaleniem skarżącego, organy obu instancji ustaliły, iż zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby w konsekwencji realizacji zleconych skarżącemu zadań służbowych w Oddziale Prewencji Policji w [...], mogło mieć miejsce szczególne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia w czasie pełnienia służby/świadczenia pracy w okresie traktowanym dla potrzeb emerytalnych na równi z pełnieniem służby, w wymaganej ilości co najmniej 6 przypadków rocznie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w zaskarżonych postanowieniach organy nie zajęły stanowiska, aby do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia konieczne było realizowanie przez niego zadań w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. Organy w wydanych rozstrzygnięciach nie analizowały związku przyczynowego pomiędzy potencjalnymi zdarzeniami mogącymi zagrażać życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, ponieważ żadnych takich zdarzeń (zagrażających życiu i zdrowiu), nie zidentyfikowano, co potwierdziły ustalenia, szeroko przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

Możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.

Organ odwoławczy organ nie jest uprawniony do potwierdzania określonych faktów, tylko na tej podstawie, że ze względu na charakter i specyfikę pełnionej przez wnioskodawcę służby, albo jednostki lub komórki organizacyjnej, w której wnioskodawca pełnił służbę, można by było założyć, że mógł wykonywać określonego rodzaju czynności. Niezbędne jest natomiast ustalenie, na podstawie dostępnej dokumentacji, że w rzeczywistości takie czynności były przez wnioskodawcę, w określonym okresie, wykonywane.

W ocenie Sądu organ przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analizie poddano znajdujące się w aktach osobowych opinie służbowe, wnioski personalne, rozkazy personalne, raporty protokoły powypadkowe, orzeczenia komisji lekarskich, zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, karty opisu stanowiska pracy Skarżącego. Na podstawie akt osobowych ustalono, że Skarżący w okresie, za który ubiega się o zwiększenie świadczenia emerytalnego pełnił służbę w Oddziale Prewencji Policji w [...]. W związku z tym w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji skierował do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [...] pismo z prośbą o przeprowadzenie analizy materiałów będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej, w przedmiocie wniosku skarżącego. Dokumentacja za okres pełnienia służby została częściowo wybrakowana. Pozostała analizowana dokumentacja w Oddziale Prewencji Policji nie potwierdziła aby Skarżący w trakcie pełnienia służby, w okresie od 1 grudnia 2000 r. do dnia 14 marca 2012 r. wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Analiza akt osobowych nie wykazała dokumentów świadczących o wykonywaniu obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego. A zatem w niniejszej sprawie z żadnej z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nie wynikało aby Skarżący w trakcie pełnienia służby, w okresie od 1 grudnia 2000 r. do dnia 14 marca 2012 r. wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dokonana w przedmiotowej sprawie kwerenda i analiza dostępnych materiałów została przeprowadzona w sposób rzetelny i miała na celu wyłącznie wyjaśnienie czy analizowane dane odnoszą się do osoby skarżącego, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. -

Zatem zasadne było ustalenie, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej.

Sama potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie daje podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane w tym zakresie na gruncie przepisów ustawy o Policji wskazuje, że nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu czynności, realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu – uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 211/17).

W ocenie Sądu odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, organy zasadnie powołały się na rozporządzenie, które w § 4 stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

Rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobligowane były zatem dokonać ustaleń, czy skarżący, na zasadach określonych art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i w powołanym wyżej przepisie § 4 rozporządzenia, wykonywał obowiązki służbowe w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Zdaniem Sądu organy zgromadzonym materiałem dowodowym potwierdziły, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji tj. udziału w ochronie porządku podczas imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych.

podstaw.

Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

W ocenie Sądu organy dochowały wymaganej w tego typu sprawach staranności, zmierzając do uzyskania wszelkich danych ujętych w dostępnych rejestrach i ewidencjach, mogących potwierdzić wskazywaną przez skarżącego okoliczność pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dającą podstawę do podwyższenia emerytury. Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że dokumenty dotyczące lat służby skarżącego (pomimo dokładnego ich zbadania w posiadanych przez organ zbiorach dokumentów), nie zawierają informacji o pełnieniu przez skarżącego w tych latach służby w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej i w § 4 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. Kpa. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Dlatego przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Podkreślić na koniec wypada ,że organ nie jest uprawniony do potwierdzania w postępowaniu zaświadczeniowym określonych faktów zeznaniami świadków, gdyż fakty których dotyczy zaświadczenie musza wynikać z ewidencji i rejestrów prowadzonych przez organ.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.