Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

"(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) września 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Zarządu (...) z (...) czerwca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

"(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji stanowiącej wolnostojące jednostronne urządzenie reklamowe o wymiarach zewnętrznych 12,40 x 3,40, powierzchni ekspozycji 12,0 x 3,0 (36 m2), numerze urządzenia - (...) ustawionym na fundamencie żelbetowym na gruncie, wymiar fundamentu 2,39 x 4, 79 x 1,05, nośnik nieoświetlony, na działkach ewidencyjnych nr (...) i (...), obręb (...), przy (...) na terenie (...) w W.

Zarząd (...) decyzją z (...) czerwca 2018 r. odmówił ustalenia zawnioskowanych przez "(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołała się "(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z (...) września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu (...) z (...) czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że dokonał oceny sposobu wyznaczenia przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego, jak również analizy. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonując analizy podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających powołanego powyżej rozporządzenia wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem położona jest przy samej granicy działek nr (...) i (...) wyznaczonej ogrodzeniem przylegającym do pasa drogowego (...) po południowej stronie działek będących w użytkowaniu wieczystym P. w W. S A. stanowiących własność Skarbu Państwa i służących jako baza parkingowo-naprawcza dla autobusów dalekobieżnych tego przewoźnika. Na wskazanym terenie inwestycji centralnie jest usytuowany nośnik reklamowy stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, a od strony południowo -wschodniej część tego terenu znajdują się 3 jednotablicowe nośniki [...] S.A. Inwestor zrealizował jednotablicowy nośnik reklamowy o wysokości 13 m, z tablicą reklamową usytuowaną symetrycznie typu billboard i powierzchnią ekspozycyjną tablicy o wymiarach 12 m x 3 m. Tablica reklamowa jest zainstalowana na słupie stalowym o średnicy 0,5 m mocowanym do stopy fundamentowej naziemnej o wymiarach 2,39 m x 4,79 m i wysokości 1,05 m.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy obszaru funkcja zrealizowanej inwestycji (usługowo-informacyjna) nie jest sprzeczna z funkcjami dominującymi w obszarze, tj. funkcją usług transportowych i funkcją komunikacyjną. Jednakże przedmiotowy nośnik reklamowy został posadowiony bez nawiązania do linii zabudowy wynikającej z usytuowania budynku stróżówki znajdującego się w obszarze analizowanym i nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nadto, przeprowadzona analiza w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wykazała brak możliwości jego ustalenia dla istniejącej zabudowy (13 m) z uwagi na brak legalnych nośników, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych mogłaby posłużyć za wzorzec. Dalej organ zauważył, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem (legalnie). Skoro w obszarze analizowanym brak jest budowli reklamowych, które pod względem parametrów odpowiadałyby zabudowie nośnika legalizowanego, to w ocenie Kolegium zważywszy na okoliczność wykazania w analizie braku spełnienia wymagań w zakresie szerokości i wysokości oraz formy architektonicznej, nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, że zalegalizowanie przedmiotowego wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dając podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

"(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegające na przyjęciu, że znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa reklamowa jest nielegalna, a w konsekwencji nie może stanowić punktu odniesienia dla dokonania oceny wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanki kontynuacji parametrów zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z dyrektywami uzasadniania decyzji administracyjnych,

- art. 138 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja jest identyczna pod względem rodzaju i formy architektonicznej z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wobec braku identycznej zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z treści ww. przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązkiem organu jest odniesienie się do całej istniejącej zabudowy, nie tylko identycznej z wnioskowaną, a niedokonywanie analizy urbanistycznej wyłącznie w odniesieniu do identycznej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia przez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego polegające na jego nieuzasadnionym ograniczeniu poniżej wymaganej 3-krotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, na której znajduje się wnioskowana inwestycja, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przy sporządzeniu analizy urbanistycznej nośnika reklamowego.

W motywach skargi przytoczono argumentację na uzasadnienie postawionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) września 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu (...) z (...) czerwca 2018 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawą podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Narzędziem ustalenia wymagań nowej zabudowy jest natomiast analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, o której w szczególności stanowi § 3 rozporządzenia z Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako: "rozporządzenie"].

Podstawowym zarzutem skargi dotykającym tego aspektu sprawy, którego ustalenie rzutuje na całokształt dalszych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jest zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, czyli poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, w efekcie prowadzącego do pominięcia nośnika reklamowego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr (...) zrealizowanego legalnie.

Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia – należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organy w treści wydanych decyzji wskazały, że obszar analizowany został ustalony stosowanie do zapisów rozporządzenia. Analiza załączników decyzji odmawiającej ustalania warunków zabudowy prowadzi jednak do odmiennego wniosku. W szczególności analiza załącznika nr 2 decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, stanowiącego integralną cześć decyzji oraz będącego analizą tekstową i graficzną dowodzi, że wyznacznikiem granic analizy był teren inwestycji będący przedmiotem wniosku, znajdujący się przy południowej granicy działek nr (...) i (...), oznaczony na załączniku graficznym analizy literami ABCD. Tymczasem, jeżeli istotnie inwestycja objęta wnioskiem o warunki zabudowy znajduje się na dwóch ww. działkach, które skarżąca wymienia we wniosku z (...) lutego 2018 r., to obowiązkiem organu było ustalenie frontu tych działek w myśl treści § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z kolei następstwem tego ustalenia winno być wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji oznaczonego literami AB.

Określenie zatem obszaru analizowanego w oparciu o szerokość frontu, mierzoną odcinkiem AB oznaczonym na załączniku graficznym analizy - jest błędne. Odcinek ten nie stanowił frontu działki w rozumieniu w § 3 ust. 2 rozporządzania, co potwierdza także skarżąca. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki (działek) objętych wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy oraz jakiej jest szerokości i na tak ustalonej podstawie wyznaczenie wokół obszaru analizowanego.

Zaakceptowanie rozwiązania przyjętego przez organy, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (w zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia terenu analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, należało więc stwierdzić, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Nie pozostaje to bez wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a dalej przekłada się na treść decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy.

Powyższe dowodzi, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., a przez organ drugiej instancji także art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia, opierając rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd uznał także, że na skutek braku prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej inne przywołane przez skarżącą okoliczności nie mogą zostać poddane kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. Pominięcie części obszaru, który powinien być objęty analizą, czyni jej wyniki nieprzydatnymi zważywszy, że wyniki są jedynie cząstkowe i jako takie nie mogły być miarodajne. W konsekwencji Sąd był uprawniony do odstąpienia od oceny pozostałych zarzutów skargi, uznając ją za przedwczesną, wobec wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, zastosują się do dokonanej oceny prawnej i wytycznych Sądu, czego efektem będzie wydanie decyzji zgodnej z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.