Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 30 marca 2022 r. nr XLII/608/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym Borówiec, w rejonie ulicy Drapałka i drogi S11, gmina Kórnik 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 pkt 2, 2. zasądza od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada Miasta i Gminy Kórnik, w dniu 30 marca 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLII/608/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym Borówiec, w rejonie ulicy Drapałka i drogi S11, gmina Kórnik.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 26 czerwca 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z naruszeniem zasad dotyczących sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowanym postanowieniem dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu określonych odrębnymi przepisami uciążliwości drogi ekspresowej S11, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających te uciążliwości.

Organ zaznaczył, że na rysunku planu nie oznaczono zasięgu tych stref. Stąd przyjąć należy, że potencjalne uciążliwości należy analizować na całym obszarze planu.

Wojewoda uznał, że powyższe ustalenie nie znajduje umocowania w regulacjach ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Do planu miejscowego zostały wprowadzone ustalenia kompleksowo uregulowane przepisami odrębnymi, a to stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte ustalenia stoją w sprzeczności z celami określonymi w art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Rada Miast i Gminy Kórnik, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, uznała skargę za uzasadnioną oraz przychyliła się do żądań i argumentów Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia przekazania mu Uchwały (co, jak podano w skardze miało miejsce 4 kwietnia 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Miasta i Gminy Kórnik nr XLII/608/2022 z dnia 30 marca 2022 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym Borówiec, w rejonie ulicy Drapałka i drogi S11, gmina Kórnik. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 19 Uchwały), tj. z dniem 26 kwietnia 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że organ nadzoru uczynił przedmiotem zaskarżenia tylko część Uchwały. Zatem w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi w zasięgu określonych przepisami odrębnymi uciążliwości drogi ekspresowej S11, pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających te uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w przepisach art. 15 ust. 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, nie ma regulacji prawnej, którą można rozpoznać jako obowiązkową lub fakultatywną kompetencję do nałożenia na właścicieli nieruchomości objętych planem obowiązku stosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości drogi ekspresowej do poziomu określonego w przepisach odrębnych, który to obowiązek miałby stanowić wynikające z prawa miejscowego ograniczenie korzystania z prawa własności do nieruchomości w zakresie jej zabudowy obiektami budowlanymi przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Podstawy prawnej do czynienia opisanych powyżej ustaleń nie stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jak wynika z treści § 5 zaskarżonej uchwał uznany został przez Radę za podstawę do przyjęcia kwestionowanych skargą ustaleń. Wojewoda trafnie wskazuje, że zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 oraz 14 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Stąd wnosić należy, że brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa kompetencję do nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich do drogi obowiązków ciężaru podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych.

Podkreślenia wymaga fakt, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref uciążliwości od obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych.

W tym zakresie Wojewoda trafnie wskazuje, że zgodnie z § 177 i § 178 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), to przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych, a jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, to wówczas przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Ponadto w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U . z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa albo rada powiatu w drodze uchwały (art. 135 ust. 2-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Wskazać również należy, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż to organ uzgadniający narzucił zamieszczenie przedmiotowych uregulowań dotyczących wymogu indywidualnego zabezpieczenia nowych obiektów przed uciążliwościami wynikającymi z eksploatacji drogi ekspresowej S11.

Wojewoda trafnie wskazuje, że warunki uzgodnienia, które może postawić zarządca drogi mają być związane z ochroną ruchu drogowego istniejącej drogi publicznej lub samej drogi, a nie ochroną użytkowników sąsiednich - w stosunku do drogi - nieruchomości, przed uciążliwością powodowaną przez ruch na drodze. Poza zakresem wypowiedzi organu uzgadniającego leży kwestia oceny wpływu ruchu generowanego przez istniejąca drogę bowiem przepis, na podstawie którego zarządca drogi dokonuje uzgodnienia projektu planu miejscowego odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy to sposób zagospodarowania gruntów przyległych do drogi będzie oddziaływał na istniejącą drogę, a nie odwrotnie.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (punkt 1 sentencji wyroku), tj. stwierdził nieważność § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).