Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje G. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność G. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od G. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 580 (słownie pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] września 2022 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu podmiotowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku skarżącego nie jest informacja publiczna;

3. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek;

4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku realizacji wniosku w ustawowym terminie.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami sprawy, o stwierdzenie, że [...] S.A. dopuściła się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wniósł o udzielenie następujących informacji publicznych:

1. zestawienia obrazującego ilość faktycznie zawartych transakcji na rynku międzybankowym stanowiących podstawę do ustalenia stawek WIBOR z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego od momentu, kiedy [...] pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

2. zestawienia obrazującego kwotowania uczestników fixingu na poszczególne terminy z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego od momentu, kiedy [...] pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

3. zestawienia obrazującego ilość faktycznie zawartych transakcji na rynku międzybankowym stanowiących podstawę do ustalenia stawek WIBOR z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego sprzed okresu, kiedy [...] pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR;

4. zestawienia obrazującego kwotowania uczestników fixingu na poszczególne terminy z podziałem na poszczególne dni każdego roku kalendarzowego sprzed okresu, kiedy [...] pełni rolę administratora wskaźnika referencyjnego WIBOR.

W odpowiedzi na ten wniosek [...] S.A. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. wskazała, iż wnioskowe informacje nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący podkreślił następnie, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmiot, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275, powoływanej dalej jako u.o.k.k.). Z informacji ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym akcjonariuszem [...] S.A. jest Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. Z kolei z informacji ujawnionych na stronie internetowej [...] S.A. wynika, że udział głosów Skarbu Państwa na walnym zgromadzeniu wynosi 51,80%. W konsekwencji Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tym samym [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Ponadto, skarżący podniósł, że [...] S.A. realizuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 5 ustawy. Zgodnie bowiem z Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 2019/482 z dnia 22 marca 2019 r. zmieniającym rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2016/1368 ustanawiającym wykaz kluczowych wskaźników referencyjnych stosowanych na rynkach finansowych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1011 (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 82, str. 26), w Polsce kluczowym wskaźnikiem referencyjnym na podstawie art. 20 ust. 1 Rozporządzenia BMR jest wskaźnik referencyjny WIBOR, którego administratorem jest [...] S.A. Ze względu na znaczenie dla gospodarki, w szczególności dla konsumentów będących stronami umów kredytów hipotecznych, ustalanie stawek WIBOR jest "zadaniem publicznym".

W ocenie skarżącego, żądana przez niego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwotowania poszczególnych uczestników fixingu służą [...] S.A. do realizacji prawem powierzonych zadań, tj. do ustalania stawek referencyjnych WIBOR. Niewątpliwie udostępnienie skarżącemu danych, w zakresie kwotowań poszczególnych uczestników fixingu, umożliwi zweryfikowanie i skontrolowanie prawidłowości ustalania stawek referencyjnych WIBOR przez [...] S.A. Natomiast uzyskanie danych w zakresie faktycznie zawartych transakcji przez uczestników fixingu pozwoli na ustalenie, czy opublikowane stawki WIBOR opierają się na transakcjach rzeczywiście zawartych (kwotowania modelowe), czy też na kwotowaniach wiążących. Całość uzyskanych danych pozwoli na społeczną kontrolę tego, czy stawki referencyjne WIBOR ustalane są zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/1011 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne w instrumentach finansowych i umowach finansowych lub do pomiaru wyników funduszy inwestycyjnych i zmieniające dyrektywy 2008/48/WE i 2014/17/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 596/2014 (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 171, str. 1 ze zm.).

Skarżący podkreślił, że wyznaczanie stawek referencyjnych WIBOR ma ogromne znaczenie dla całego kraju oraz całej gospodarki. Wskaźniki referencyjne, w tym WIBOR, mają kluczowe znaczenie dla kształtowania się cen w transakcjach transgranicznych, ułatwiając tym samym skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w sytuacji różnorodności instrumentów finansowych i usług finansowych. Wskaźniki referencyjne odgrywają istotną rolę przy ustalaniu cen licznych instrumentów finansowych i w ramach licznych umów finansowych oraz stosowane są do pomiaru wyników wielu funduszy inwestycyjnych. Przekazywanie danych na potrzeby ustalenia wskaźników referencyjnych i administrowanie wskaźnikami referencyjnymi jest w wielu przypadkach podatne na manipulację, a osoby zaangażowane często znajdują się w sytuacji konfliktu interesów. Z uwagi na powyższe niezbędna jest kontrola społeczna.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska zaskarżony podmiot stwierdził, że zaskarżona przez M. P. bezczynność [...] S.A. nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga ta nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której [...] S.A. byłaby zobowiązana do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu czy czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a tylko wówczas, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możliwe jest zaskarżenie bezczynności organu. [...]S.A. nie jest organem administracji i nie dysponuje władztwem publicznym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych czy prawnych. Wobec tego skargę należy uznać za niedopuszczalną.

Spółka wyjaśniła następnie, że nie jest organem władzy publicznej ani osobą która pełni funkcje publiczne, a zatem podmiotem, który jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie wykonuje bezpośrednio czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych czy powierzonych przez państwo. Żądane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

[...] S.A. podkreśliła, że nie wykonuje zadań publicznych. Nie została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1782). W konsekwencji spółka nie jest podmiotem wykonującym istotne dla gospodarki zadania publiczne. [...] S.A. działa w formie spółki prawa handlowego. Jest administratorem wskaźników referencyjnych, wpisanym do rejestru ESMA, którego działalność jest regulowana przez rozporządzenie nr 2016/1011. Działalność [...] S.A. jest działalnością regulowaną i komercyjną, nie publiczną.

Zdaniem spółki, nie można powiedzieć, że wyznaczanie wskaźników referencyjnych jest zadaniem publicznym. Wyznaczanie wskaźników referencyjnych nie mieści się zatem w zakresie wykonywania zadań publicznych, bowiem nie służy realizacji podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, nie zaspokaja podstawowych potrzeb społeczeństwa i nie jest niezbędne dla funkcjonowania państwa (a także społeczeństwa) oraz nie angażuje odpowiednich środków publicznych. [...] S.A. w ramach opracowywania wskaźnika referencyjnego gromadzi, analizuje i przetwarza dane wejściowe na potrzeby wyznaczania wskaźnika referencyjnego. Dane te stanowią tajemnice bankową bądź tajemnicę przedsiębiorstwa i nie są powszechnie dostępne. Powszechnie dostępna jest natomiast wartość wskaźnika referencyjnego co zapewnia ochronę konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 27 rozporządzenia nr 2016/1011, administrator publikuje, w sposób zapewniający sprawiedliwy i łatwy dostęp, oświadczenie dotyczące wskaźnika referencyjnego w odniesieniu do każdego wskaźnika referencyjnego lub - w stosownych przypadkach - do rodziny wskaźników referencyjnych, które można stosować w Unii. Powszechna (dostępna publicznie) jest zatem wartość wskaźnika referencyjnego nie zaś dane, na podstawie których ten wskaźnik jest wyznaczany.

Zaskarżony podmiot przytoczył następnie przepisy rozporządzenia nr 2016/2011 regulujące sposób zarządzania informacjami przez [...] S.A., w szczególności wprowadzające generalną zasadę poufności informacji. Jego zdaniem, choć publikacja Danych Wejściowych Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej służyłaby przejrzystości opracowywania wskaźników, jednocześnie godziłaby w podstawowy cel BMR, czy europejskiego prawa rynków finansowych w ogóle, tj. eliminację ryzyka manipulacji cenami (w tym wypadku stopami procentowymi). Transparentność nie jest bowiem wartością samą w sobie, a jedynie środkiem służącym eliminacji manipulacji na rynku. Ponadto, dane przekazywane są objęte tajemnicą bankową - właśnie dlatego powinny one zostać odpowiednio zabezpieczone przez [...] S.A. jako administratora Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej, ponieważ są wrażliwe, dotyczą wartości chronionych konstytucyjnie i ustawowo. Dane te jako pojedynczy zasób informacji są także tajemnicą przedsiębiorstwa podmiotów przekazujących dane, a zbiorczo jako baza danych [...] - są tajemnicą przedsiębiorstwa [...].

[...] S.A. stwierdziła, że usługi świadczone przez nią w zakresie udostępniania Wskaźników Referencyjnych Stopy Procentowej do stosowania i korzystania nie są powszechnie dostępne i użyteczne dla ogółu, jak np. dostarczanie energii czy utrzymywanie infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Stąd też Dane Przekazywane nie są informacją publiczną.

[...] S.A. podniosła również, że nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów u.d.i.p. ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem publicznym. Spółka nie otrzymała żadnego majątku publicznego, czy to w postaci środków pieniężnych, czy to w postaci majątku trwałego, który zostałby wykorzystany do realizacji zadań władzy publicznej.

Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego nie mają pozycji również pozycji dominującej w [...] S.A., bowiem należy przez to rozumieć sytuację, w której Skarb Państwa posiada w danej osobie prawnej udziały lub akcje stanowiące 40% lub więcej kapitału zakładowego tej osoby prawnej. Tymczasem Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem [...] S.A i nie posiada w [...] S.A. żadnych akcji. Skarb Państwa posiada jedynie 35,01% udziałów w kapitale zakładowym spółki Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., która jest jedynym akcjonariuszem spółki [...] S.A. co stanowi wartość mniejszą niż wymagana.

Spółka podkreśliła ponadto, że w dniu [...] sierpnia 2022 r. poinformowała skarżącego, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Spółka zrealizowała zatem obowiązek zawiadomienia skarżącego. W zaistniałym stanie faktycznym spółka nie była zobowiązana do udostępnienia informacji ani też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p., bowiem informacje, których udostępniania domagał się skarżący, nie miały charakteru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność [...] S.A. zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku spółki o odrzucenie skargi, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, bowiem sprawy dotyczące bezczynności podmiotu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należą do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (a taki wniosek w tej sprawie niewątpliwie został złożony) inicjuje postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot, do którego wpłynął wniosek jest zobowiązany do jego rozpatrzenia w sposób przewidziany w tej ustawie. Brak aktywności podmiotu w tym zakresie może być natomiast przedmiotem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny dokonuje następnie merytorycznej oceny, czy żądanie zgłoszone w trybie u.d.i.p. nie wykracza zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo poza ramy tej ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 716/21 (wszystkie powoływanej orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), szczegółowe ustalenie, czy dany podmiot rzeczywiście jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy już do meritum sprawy, która jest rozstrzygana w ramach rozpoznania skargi przez sąd. W związku z powyższym Sąd uznał skargę za dopuszczalną i rozpoznał merytorycznie niniejszą sprawę.

Sąd uznał, że spółka [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak stwierdziła [...] S.A. i co nie jest sporne w sprawie, jedynym akcjonariuszem spółki jest Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A.

W wyroku z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 655/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. jest podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd wyjaśnił, że pojęcie pozycji dominującej zostało w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 275, powoływanej dalej jako u.o.k.k.), zdefiniowane w art. 4 pkt 10, stanowiącym, iż pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%; odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach. Obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

a) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

b) uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

c) członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

d) dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

e) prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

f) umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Stąd zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego", przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., I OSK 2205/16 oraz z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21, B. Wilk: Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. Rejent 2015, nr 8, s. 113-114).

WSA w Warszawie w powołanym wyroku wyjaśnił dalej, że z informacji dostępnych na stronie internetowej Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. wynika, że według stanu na dzień 26 lutego 2021 r. Skarb Państwa posiada w niej 35,01% akcji. Akcje, w których posiadaniu jest Skarb Państwa są to akcje uprzywilejowane, które dają 51,80% głosów na walnym zgromadzeniu. Z kolei na dzień 27 kwietnia 2018 r. Skarb Państwa posiadał w Spółce 35% akcji (akcje uprzywilejowane), co dawało 51,76% głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa miał zatem na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także ma obecnie, pozycję dominującą w spółce, Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., bowiem spełnione jest w tym przypadku kryterium wskazane w art. 4 pkt 3 i 4 lit. a) u.o.k.k. W związku z tym WSA w Warszawie uznał, że Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości przedstawione wyżej rozważania dotyczące charakteru pozycji dominującej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacje dostępne na stronie internetowej Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. w dalszym ciągu wskazują stan na dzień 26 lutego 2021 r., zgodnie z którym Skarb Państwa posiada w niej 35,01% akcji, zaś akcje, w których posiadaniu jest Skarb Państwa są to akcje uprzywilejowane, które dają 51,80% głosów na walnym zgromadzeniu. Stan ten, według oświadczenia spółki [...] S.A. zawartego w odpowiedzi na skargę, nie uległ zmianie do dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w tej sprawie. Z tej przyczyn Sąd w całości podzielił pogląd wyrażony w powołanym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 655/22, uznając, że Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Skoro Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. jest jedynym akcjonariuszem [...] S.A., to oznacza, że również [...] S.A. mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem Skarb Państwa ma w nim pozycję dominującą.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października

2022 r. sygn. akt III OSK 3386/21, jako błędne należy uznać stanowisko (prezentowane również przez [...] S.A. w niniejszej sprawie), że dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej - wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom.

NSA podkreślił, że kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. wykonywania zadań publicznych, Sąd uznał, że argumentacja [...] S.A. nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstrukcja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 559/21 oraz z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1972/21).

Ponadto, za uznaniem spółki za podmiot wykonujący zadania publiczne przemawia również charakter prowadzonej przez nią działalności. Wyjaśnić należy, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Należy zauważyć, że w rozporządzeniu nr 2016/2011 dotyczącym zasad i trybu ustalania wskaźników referencyjnych (w tym również WIBOR) prawodawca europejski wskazał, że kształtowanie się cen w przypadku wielu instrumentów finansowych i umów finansowych zależy od dokładności i rzetelności wskaźników referencyjnych. Niedokładność i nierzetelność indeksów stosowanych jako wskaźniki referencyjne lub wątpliwości co do ich dokładności i rzetelności mogą podważyć zaufanie do rynku, narazić konsumentów i inwestorów na straty oraz zakłócić gospodarkę realną. W związku z tym niezbędne jest zapewnienie dokładności, solidności i rzetelności wskaźników referencyjnych i procesu ich wyznaczania (pkt 1 preambuły). Wskaźniki referencyjne mają kluczowe znaczenie dla kształtowania się cen w transakcjach transgranicznych, ułatwiając tym samym skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego w sytuacji różnorodności instrumentów finansowych i usług finansowych. Wiele wskaźników referencyjnych stosowanych jako stopy referencyjne w umowach finansowych, w szczególności w umowach o kredyt hipoteczny, jest opracowywanych w jednym państwie członkowskim, lecz stosowanych przez instytucje kredytowe i konsumentów w innym państwie członkowskim. Ponadto takie instytucje kredytowe często zabezpieczają swoje ryzyko lub uzyskują finansowanie na przyznanie tych umów finansowych na transgranicznym rynku międzybankowym (pkt 3 preambuły). Aby zapewnić zatem prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i poprawić warunki jego funkcjonowania, w szczególności w odniesieniu do rynków finansowych, oraz aby zapewnić wysoki poziom ochrony konsumentów i inwestorów, należy na poziomie Unii określić ramy regulacyjne dotyczące wskaźników referencyjnych (pkt 6 preambuły). Manipulowanie wskaźnikami referencyjnymi lub ich niewiarygodność mogą przynieść szkodę inwestorom i konsumentom. W niniejszym rozporządzeniu należy zatem określić ramy dotyczące przechowywania rejestrów przez administratorów i podmioty przekazujące dane, a także zapewniania przejrzystości w zakresie wskaźnika referencyjnego oraz metody, co ułatwia bardziej skuteczne i rzetelne rozpatrywanie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych zgodnie z prawem krajowym lub unijnym (pkt 22 preambuły). Opracowywanie wskaźnika referencyjnego często obejmuje zlecanie na zasadzie outsourcingu ważnych zadań, takich jak obliczanie wskaźnika referencyjnego, gromadzenie danych wejściowych i rozpowszechnianie wskaźnika referencyjnego. W celu zapewnienia skuteczności rozwiązań w zakresie zarządzania należy zapewnić, aby takie zlecanie na zasadzie outsourcingu nie zwalniało administratorów wskaźników referencyjnych z żadnych obowiązków i odpowiedzialności oraz aby nie naruszało zdolności administratorów do wypełnienia tych obowiązków ani zdolności odpowiedniego właściwego organu do ich nadzorowania (pkt 24 preambuły). Zaprzestanie administrowania kluczowym wskaźnikiem referencyjnym przez administratora może spowodować nieważność umów finansowych lub instrumentów finansowych, narazić konsumentów i inwestorów na straty oraz wpłynąć na stabilność finansową (pkt 37 preambuły). Przejrzystość w odniesieniu do wskaźników referencyjnych jest niezbędna z uwagi na stabilność rynku finansowego oraz ochronę inwestorów (pkt 55 preambuły). Nie jest sporne, że spółka [...] S.A. jest administratorem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 2016/2011. Rozporządzenie nakłada w związku z tym na spółkę szereg obowiązków wynikających z wyżej wskazanej istotnej roli społecznej w prawidłowości opracowywania wskaźników referencyjnych (art. 4-10), a także określa wymogi dotyczące danych wejściowych służących opracowaniu wskaźnika referencyjnego (art. 11) i metody jego opracowania (art. 12-13).

Jak wynika z powyższego, w rozporządzeniu wyraźnie podkreślono istotną rolę prawidłowości ustalania wskaźników referencyjnych dla działania rynków finansowych, a w konsekwencji również gospodarki państw członkowskich. Zadania w tym zakresie mogą zatem zostać określone jako "zadania publiczne" w wyżej przywołanym rozumieniu, bowiem mają istotny wpływ na funkcjonowanie jednostek oraz całego społeczeństwa. Działalność spółki [...] S.A. nie ma charakteru wyłącznie komercyjnego, lecz jest kluczowa z punktu widzenia prawidłowości obrotu gospodarczego. Co więcej, działalność ta została szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu nr 2016/2011 i wymaga ona uzyskania odpowiedniego zezwolenia lub rejestracji, co wynika ze szczególnej roli tej działalności.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że spółka [...] wykonuje zadanie publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem działalność spółki z przytoczonych wyżej powodów ma istotny wpływ na działanie rynków finansowych, a pośrednio również całej gospodarki.

Przechodząc do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (a więc również [...] S.A.). Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. dotyczył informacji związanych ze sposobem ustalania przez spółkę wskaźnika referencyjnego WIBOR, a więc informacji dotyczących sposobu funkcjonowania tego podmiotu w zakresie wykonywania zadań publicznych (bowiem jak już wyjaśniono wyżej opracowywanie wskaźnika referencyjnego stanowi zadanie publiczne w rozumieniu u.d.i.p.). Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez spółkę rozpatrzony w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do [...] w dniu 18 sierpnia 2022 r. Spółka udzieliła wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r., stwierdzając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Biorąc jednak pod uwagę, że to stanowisko spółki zostało ocenione jako nieprawidłowe, należało stwierdzić, że udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że [...] S. A. pozostaje bezczynna w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał spółkę do rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd na tym etapie postępowania nie przesądza, w jaki sposób wniosek skarżącego winien zostać rozpatrzony. Jednak spółka będzie zobowiązana uwzględnić, że ewentualna odmowa udostępnienia administracji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym należy ocenić również powoływane przez spółkę okoliczności związane z objęciem żądanych informacji tajemnicą bankową lub tajemnicą przedsiębiorcy, a także kwestię, czy przedmiot wniosku stanowi informacja przetworzona i czy wnioskodawca wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych, spółka po wpłynięciu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej udzieliła odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2022 r., informując, że jej zdaniem, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność [...] S.A. nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny zarówno przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej co do zastosowania w tej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd ocenił, że bezczynności [...] S.A. w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od [...] S.A. na rzecz skarżącego kwotę stanowi wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.