Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 189/15 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego garażu jednostanowiskowego oddala skargę kasacyjną

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. J. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 roku, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 roku nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego garażu jednostanowiskowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

M. M, w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego we Wrocławiu postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowolnej budowy garażu zlokalizowanego na działce nr [...], AM-3, obręb M. M, wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2013r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla garażu wolnostojącego (początkowo wniosek dotyczył wiaty garażowej, został następnie zmieniony). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, organ lokalizacyjny przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który nie uzyskał jednak uzgodnienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 roku organ nadzoru konserwatorskiego odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że nie może być ona zrealizowana w proponowanym zakresie na obszarze określonym w decyzji.

W zaistniałych okolicznościach, w dniu [...] stycznia 2014 roku M. M. cofnęła wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy. W efekcie - postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2014 roku. Cofając w dniu [...] stycznia 2014 r. opisany wcześniej wniosek, M. M złożyła jednocześnie nowy wniosek: o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednostanowiskowego wolnostojącego garażu na opisanej wcześniej nieruchomości.

W trakcie tego postępowania organ I instancji po sporządzeniu analizy urbanistycznej zwrócił się ponownie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przesyłając konserwatorowi projekt decyzji wraz załącznikiem graficznym przestawiającym linię zabudowy, analizę zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego analizą w formie opisowej wraz z załącznikiem graficznym - wyrysem mapy ewidencyjnej w skali 1;1000.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] Prezydent Wrocławia ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J, domagając się jej uchylenia i odmówienia ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji między innymi: wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] stycznia 2014 roku o ustalenia warunków zabudowy pomimo, że w momencie wszczęcia tego postępowania, decyzja umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku nie była jeszcze ostateczna. Tym samym postępowanie z wniosku z 2013 roku dotyczące tej samej inwestycji i na tej samej nieruchomości, nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone. Podniesiono również zarzut nieuwzględnienia przez organ lokalizacyjny postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku odmawiającego uzgodnienia zamierzenia jako sprzecznego z zasadami ochrony zabytków, wydanego w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nie uwzględniło powyższego odwołania utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Argumentując swoje stanowisko, organ drugiej instancji wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p). Kolegium stwierdziło, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuowania funkcji w terenie, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że zamierzenie inwestycyjne jest kontynuacją dotychczasowej funkcji w terenie. Teren sąsiedzki jest intensywnie zurbanizowany. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym, bliźniaczym lub wolnostojącym. Budowa garażu jest naturalnym uzupełnieniem tej funkcji nie zmieniającym jej przeznaczenia. Nie ma zatem wątpliwości, że planowania inwestycja stanowi kontynuację funkcji obszaru analizowanego, w którym to obszarze - jak zauważyło Kolegium - duża liczba budynków mieszkalnych uzupełniania jest budynkami infrastrukturalnymi (gospodarczymi, garażowymi itp.).

Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzą też ustalenia dotyczące pozostałych parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Przytaczając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie planistyczne), Kolegium wykazywało, że zostały one ustalone zgodnie z warunkami określonymi w przywołanym rozporządzeniu.

Zdaniem organu odwoławczego, spełniony także został warunek dostępu do drogi publicznej, rozumianej zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. U.

Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwiają się zdaniem Kolegium także przepisy odrębne. W tym kontekście, w związku z zarzutami odwołania organ stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2014 r., poz. 1446 - dalej u.o.z.o.z). W uzasadnieniu decyzji zaakcentowano, że w postępowaniu lokalizacyjnym wymóg uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków jest w zasadzie jedynym instrumentem pozwalającym kształtować uwarunkowania konserwatorskie. W niniejszej sprawie uzgodnienie projektu decyzji nastąpiło w formie tzw. "milczącej zgody" (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w wyniku upływu terminu. Tym samym - zdaniem organu - brak podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z naruszeniem uwarunkowań wynikających z ochrony zabytków. Skoro nastąpiło milczące uzgodnienie projektu decyzji, to na etapie postępowania odwoławczego Kolegium nie może badać i kwestionować uwarunkowań zastrzeżonych dla konserwatora zabytków, wyrażanych w formie postanowienia. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podjął w tym zakresie czynności, w wyniku których wypowiedział się organ uzgadniający (Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków) stwierdzając w piśmie z dnia [...] października 2014 roku, że dokonał uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, przez tzw. milczącą zgodę.

Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień związanych z dwukrotnym wystąpieniem organu pierwszej instancji o uzgodnienie i w konsekwencji, z dwukrotnym zajęciem stanowiska przez Konserwatora w tej samej sprawie. Pierwsze postanowienie odmawiające uzgodnienia (na które powołuje się skarżący) wydane bowiem zostało w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestorki z dnia [...] kwietnia 2013 roku, które zakończone zostało decyzją o jego umorzeniu. Natomiast pozytywne uzgodnienie przez tzw. milczącą zgodę, dokonane zostało w postępowaniu z wniosku z dnia [...] stycznia 2014 roku. Jako istotne Kolegium podkreśliło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy - choć dla tej samej inwestycji - to w płaszczyźnie ochrony zabytków znacznie się różni od poprzedniego. W drugim postępowaniu projekt decyzji w załączniku graficznym przewiduje bowiem ograniczenia dla końcowego usytuowania budynku. Tym samym nie można twierdzić, że dokonano uzgodnień o przeciwnej treści dla tego samego projektu decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie stanowi naruszenia prawa - mającego wpływ na wynik sprawy - wszczęcie przez organ I instancji postępowania w tej samej sprawie. Organ odwoławczy przyznał, że drugi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla takiej samej inwestycji, strona złożyła w dniu, w którym zawisła była jeszcze przed organem sprawa z wniosku inwestorki z dnia [...] kwietnia 2013 roku, jednak na skutek cofnięcia tego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku organ I instancji umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta stała się ostateczna. W zaistniałej sytuacji, organ nie dopatrzył się uchybień prowadzących do uchylenia decyzji, tym bardziej, że w chwili wydawania decyzji, prowadzone już było tylko jedno postępowanie lokalizacyjne.

Analizując pozostałe postanowienia decyzji organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że chronią one interesy wszystkich stron postępowania przez zapisy odnoszące się do wymagań ochrony interesów osób trzecich. W zakresie pozbawienia dostępu do światła dziennego (co było podnoszone w odwołaniu) organ wskazał, że należy spełniać wymagania wynikające z rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, co obliguje inwestorkę do przedstawienia takiego projektu budowlanego, który będzie spełniał wymagania § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Kolegium podkreśliło, że sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza jeszcze, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Projekt budowlany zostanie zaakceptowany przez właściwy organ, gdy będzie zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Przepisy techniczno-budowlane będą stosowane dopiero wówczas, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie wymogów odległościowych.

Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, które przeprowadzono z poszanowaniem zasad określonych w k.p.a. oraz u.p.z.p. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia stanu zagospodarowania działek i ustalenia warunków zabudowy. Ocena materiału dowodowego nie wykracza poza zakres swobodnej oceny.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Objętej skarga decyzji zarzucił:

– naruszenie przepisów art. 8 i art. 61a k.p.a. przez wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące tej samej inwestycji nie zostało zakończone decyzją ostateczną,

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 12 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku, odmawiającego uzgodnienia inwestycji ze względu na jej sprzeczność z zasadami ochrony zabytków,

– art. 4 pkt 2 i pkt 3 u.o.z.o.z przez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem przepisów tej ustawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się głównie na zarzucie wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania z wniosku M. M. z dnia [...] stycznia 2014 r. pomimo niezakończenia decyzją ostateczną wcześniej prowadzonego postępowania, dotyczącego tej samej inwestycji. Skarżący uważa, że w zaistniałej sytuacji, drugie postępowanie nie powinno być wszczęte. Prezydent Wrocławia zdaniem strony powinien na podstawie art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania wydając stosowne postanowienie. Autor skargi akcentował także kwestie związane z ochroną zabytków, wskazując zwłaszcza na pominięcia przez organy postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku podjętego w ramach postępowania prowadzonego z wniosku inwestorki z 2013 roku, którym to postanowieniem odmówiono uzgodnienia tej samej inwestycji, jako sprzecznej z zasadami ochrony zabytków. Skarżący polemizuje również ze stanowiskiem Kolegium, jakoby oba projekty złożone przez uczestniczkę postępowania - ten zawarty we wniosku z 2013 roku i ten którego dotyczy niniejsze postępowanie - różniły się znacznie, gdyż obecnie rozpatrywany projekt decyzji lokalizacyjnej w załączniku graficznym przewiduje ograniczenie do końcowego posadowienia budynku. Zdaniem skarżącego Kolegium zajmując takie stanowisko nie dostrzegło, że postępowanie lokalizacyjne dotyczy już istniejącego garażu a nie mającego dopiero powstać obiektu budowlanego, a więc decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy faktycznie legalizacji obiektu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, której szczegółowe zasady określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "r.M.I".

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku, który rozpoznawany był przez organy administracji w niniejszej sprawie, było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednostanowiskowego, wolnostojącego garażu w związku z prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym w sprawie samowoli budowlanej. W świetle regulacji zawartych w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane decyzja taka jest niezbędna dla ustalenia, czy wybudowany w ramach samowoli budowlanej obiekt zgodny jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) - w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego). Decyzja taka powinna być wydana dla potencjalnej inwestycji - identycznej, z już zrealizowaną. W toku postępowania administracyjnego organy uwzględniły rzeczywisty stan rzeczy istniejący na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę "analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu". Treść tej analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jako trzykrotna szerokość frontu działki, terenu intensywnie zurbanizowanego, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie szeregowym, bliźniaczym lub wolnostojącym. Duża liczba budynków mieszkalnych uzupełniona jest budynkami infrastrukturalnymi (gospodarczymi, garażowymi). Słusznie więc organy obu instancji oceniły, że przedmiotowa inwestycja będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację parametrów, cech i gabarytów sąsiedniej zabudowy.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i zgodzić się należy z Kolegium, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem organ pierwszej instancji nie mógł odmówić inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku zarówno w kwestii naruszenia przepisów procesowych jak prawa materialnego.

Można zgodzić się ze skarżącym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło na pewnym etapie do naruszenia przepisów procesowych jako, że przez krótki okres zaistniała tożsamość przedmiotowa i podmiotowa spraw zawisłych przed Prezydentem Wrocławia, wywołana wnioskami skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz z dnia [...] stycznia 2014 roku. W chwili kiedy składany był drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy (z dnia [...] stycznia 2014 r.) toczyło się jeszcze postępowanie zainicjowane wnioskiem uczestniczki postępowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rację jednak ma organ odwoławczy, że nie jest to naruszenie tego rodzaju, że może skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. W tym samym dniu w którym uczestniczka złożyła drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy, cofnęła jednocześnie swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 roku. W zaistniałych okolicznościach Prezydent Wrocławia zobowiązany był, co też uczynił, zakończyć postępowanie w inny sposób niż przez decyzję orzekającą co do istoty sprawy tj. umorzył postępowanie decyzją noszącą datę [...] luty 2014 rok, zainicjonowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Nie ulega wątpliwości, że decyzja umarzająca, stała się ostateczna przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] stycznia 2014 roku. Na moment podjęcia tego rozstrzygnięcia, bezsprzecznie nie było więc stanu zawisłości dwóch tożsamych spraw. Zdaniem Sądu, nie zaistniało więc naruszenie prawa tego rodzaju, że rzutowałoby ono na wynik sprawy i prawidłowość podjętego orzeczenia, czy też prowadziłoby do nieważności postępowania - a tylko w takim przypadku można rozważać wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił również zarzutu o istotnym - wręcz rażącym - naruszeniu art. 61 a k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania na żądanie strony, skutkujące koniecznością wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć również sytuację, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie. Chodzi tu jednak o taką sytuację, która w sposób oczywisty stanowić będzie przeszkodę dla wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie takiej oczywistej sytuacji nie było skoro uczestniczka postępowania skutecznie cofnęła wniosek z [...] kwietnia 2013 r. co zobowiązywało organ do umorzenia postępowania wywołanego tym wnioskiem. Z chwilą wydania decyzji umarzającej, postępowanie zostało zaś zakończone.

Sąd nie podzielił także zarzutów związanych z nieuwzględnieniem, postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej i w związku z tym, z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium Sąd w całości zaaprobował.

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe oznacza, że w istocie, organ lokalizacyjny przedstawia do uzgodnienia konserwatorowi zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie uzgodnienie decyzji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miało miejsce przez tzw. milcząca zgodę - co w sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego. Organ nie mógł natomiast posiłkować się postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. - gdyż odnosiło się ono do innego projektu decyzji i wrażone było w innym postępowaniu. Jak słusznie podkreśliło Kolegium, projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji przekazany do uzgodnienia konserwatorowi, różnił się w części graficznej od projektu decyzji sporządzonej w postępowaniu wszczętym na wniosek z 2013 roku - organ odmiennie niż wcześniej określił linię zabudowy obejmując nią tylko część szerokości frontu działki stanowiącej teren na wysokości (przed) obiektu którego dotyczy wniosek, a nie jak uprzednio całą szerokość frontu działki (również przed budynkiem mieszkalnym). Nadto Sąd zauważył, że odmowa uzgodnienia przez właściwego konserwatora zabytków wcześniejszego projektu decyzji lokalizacyjnej spowodowana była sposobem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej zabudowy, wzdłuż frontu działki w oddaleniu o około 12 m od jej zewnętrznej krawędzi na całej jej szerokości. W takim ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, konserwator dopatrzył się możliwości nie tylko legalizacji samowoli budowlanej, ale też powstania w przyszłości podobnej kubatury w części działki stanowiącej przydomowy ogródek przed budynkiem nr [...], który - jako obiekt zabytkowy - objęty jest indywidulaną ochroną konserwatora. Organ nadzoru konserwatorskiego stwierdził, że przy linii zabudowy wyznaczonej właśnie w taki sposób, lokalizacja jakiegokolwiek garażu jest niezgodna z zachowaniem historycznego sposobu zagospodarowania działki, jak też z zapewnieniem odpowiedniej ekspozycji budynku nr [...].

Sąd nie oddzielił również zarzutu, że inwestycja jako całość jest niegodna z zasadami ochrony zabytków i narusza przepisy u.o.z.o.z. Przeczy temu pozytywne uzgodnienie w niniejszej sprawie projektu decyzji przez konserwatora zabytków - którym to uzgodnieniem orzekające w niniejszej sprawie organy są związane. Ze względu na wiążący charakter uzgodnienia, organy prowadzące postępowanie w sprawie głównej, nie mogą odmiennie oceniać kwestii dla której właściwy jest inny organ.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. J. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W złożonej skardze podniesiono zarzuty oparte na:

I. art. 174 pkt, 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wzw. z art. 8 i 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168) zwanej dalej: k.p.a.:

a) poprzez wadliwą i nieuprawnioną w świetle wykładni językowej odmowę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a, podczas gdy przepis ten ma kategoryczne brzmienie i stanowi, że w razie wystąpienia uzasadnionej przyczyny postępowanie nie może być wszczęte, regulacja ta, więc nie pozostawia luzu decyzyjnego, lecz stanowi nakaz wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w razie wystąpienia wskazanych w nim okoliczności, nie budzi zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania;

b) pominięcie, że inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. jest okoliczność, że w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, co nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jaki orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu | Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/2011, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt. II SA/Ke 557/12);

c) poprzez wadliwe i nieuprawnione w świetle wykładni językowej, zastosowanie nieznanego ustawie kryterium "oczywistości przeszkody" dla wszczęcia postępowania, podczas gdy art. 61a § 1 k.p.a. takiej treści nie zawiera, działanie takie ma, więc charakter prawotwórczy, nie jest zaś dopuszczalne w ramach wykładni kreowanie dodatkowych nieznanych ustawie kryteriów, jakie powinny spełniać inne uzasadnione przyczyny z art. 61a § 1 k.p.a., wobec których postępowanie nie może być wszczęte;

d) poprzez wadliwą interpretację i błędne uznanie, że toczące się postępowanie w sprawie warunków zabudowy (sygn. [...]) nie stanowiło uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w tej samej sprawie warunków zabudowy, dotyczącego tego samego obiektu w niniejszej sprawie (sygn. [...]):

e) brak odniesienia się w skarżonym wyroku do zaprezentowanych w skardze wskazanych poniżej dominujących poglądów doktryny i orzecznictwa prezentujących ww. pogląd, brak przedstawienia również poglądów doktryny lub orzecznictwa na poparcie przyjętego poglądu o braku zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie;

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe oddalenie skargi, w sytuacji gdy wystąpiła uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowaniaadministracyjnego, albowiem w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne, przez co postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w ogóle nie powinno zostać wszczęte, co skutkować powinno uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji i uchyleniem decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji,

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art, 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego:

a) przez pominięcie, że w załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości ok. 5,2 m od krawędzi działki, czyli niezgodnie z postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku, które wskazuje, że linia ta winna znajdować się w odległości 12 m od krawędzi działki, zaś w ww. załączniku graficznym linia jest wyznaczona znacznie bliżej frontu działki,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe oddalenie skargi, powyższe okoliczności winny zostać wzięte przez Sąd I Instancji pod uwagę z urzędu, zaś ich pominięcie stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, ich dostrzeżenie winno bowiem skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej jej decyzji organu l instancji,

3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wybiórcze i niepełne odniesienie się do treści akt administracyjnych, w szczególności zaś dokumentu urzędowego jakim jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego KonserwatoraZabytków z dnia [...] listopada 2013 roku oraz jego błędną interpretację przez:

a) pominięcie treści ww. postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdzie wskazano, że: "Cały dom został wycofany względem linii zabudowy wyznaczonej przez pozostałe obiekty zlokalizowane wzdłuż ulicy U. i znajduje się w oddaleniu ok. 12 m od frontu parceli. W ten sposób przed jego elewacją frontową powstał teren zielony, który rozluźnia zabudowę osiedla, pozwalając na odpowiednią ekspozycję obiektu za częściowo murowanym z cegły ogrodzeniem.", podczas gdy z powyższego bezsprzecznie wynika, że dla odpowiedniej ekspozycji zabytkowego domu konieczne jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od frontu parceli;

b) pominięcie i brak odniesienia się w skarżonym wyroku do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś do treści postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w której wyraźnie stwierdzono, że: "W tym kontekście ustalenia przedłożone dla realizacji przedmiotowej inwestycji stoją w sprzeczności z wymienionymi elementami stanowiącymi o wartości historyczno-architektonicznej zachowanego układu urbanistycznego w zakresie ogólnego kształtu przestrzennego i historycznego sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, a także zachowania odpowiedniej ekspozycji budynku" z czego wynika, że przyjęta w zaskarżonej skargą decyzji ostatecznej lokalizacja garażu w odległości 5,2 m od krawędzi działki stoi w sprzeczności z zachowaniem wartości architektonicznych i historycznych przedmiotowego zabytku (domu skarżącego), w tym sposobu jego ekspozycji;

c) przez pominięcie i nie wzięcie pod uwagę, że organ ochrony zabytków w ww. postanowieniu wskazuje, że "Taka lokalizacja jakiegokolwiek garażu jest niezgodna z zachowaniem historycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej parceli, a także z zapewnieniem odpowiedniej ekspozycji budynku" z czego wynika wprost, że lokalizacja garażu w odległości ok. 5,2 m od krawędzi działki jest niezgodna z zachowaniem historycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej parceli, a także z zapewnieniem odpowiedniej ekspozycji budynku, z tego właśnie względu w dalszej części postanowienia organ ochrony wskazał, że: "uzgodnienie planowanej inwestycji jest, możliwe jednak po doprecyzowaniu lokalizacji istniejącego garażu", tj. po wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od frontu parceli co pozwoliłoby na prawidłową ekspozycję zabytkowej nieruchomości;

d) brak dostrzeżenia sprzeczności pomiędzy trafnymi ustaleniami Sądu I instancji, który trafnie przyjął, że nieprzekraczalna linia zabudowy winna znajdować się w odległości 12 m od frontu działki, a ustaleniami zawartymi w skarżonej decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję l instancyjną, to jest w załączniku graficznym do tejże decyzji z dnia [...] czerwca 2014 roku, w którym wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości ok. 5,2 m od frontu działki, a więc odmiennie niż przyjął Sąd I instancji w podstawie wydanego w sprawie orzeczenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwe oddalenie skargi, bowiem prawidłowa interpretacja postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku skutkować powinna uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej jej decyzji organu l instancji zgodnie z żądaniem skargi ewentualnie uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania;

II. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnie, tj. przepisu art 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568) wobec pominięcia przez Sąd, że skarżona decyzja była niezgodna z ww. przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami:

a) przez niedostrzeżenie, że ustalona w załączniku graficznym do decyzji organu I Instancji, lokalizacja garażu w odległości ok. 5,2 m od frontu parceli powoduje uszczerbek dla wartości zabytkowego budynku przy ul. U. [...] zaburzając jego prawidłową ekspozycję i historyczny charakter zabudowy przedmiotowej parceli, co uniemożliwia zachowanie wartości architektonicznych i historycznych przedmiotowego zabytku;

b) przez pominięcie i brak odniesienia się do treści dokumentu urzędowego to jest postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku, który wprost wskazywał, że: "inwestycja ta stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają m. in. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że nie należy wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, a także naruszyć wartości architektoniczne poszczególnych budowli. Dodatkowo realizacja inwestycji spowodowałaby naruszenie przepisu art 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na calu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.", co w całości potwierdza, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniesiona skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych. Co do zasady bowiem, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych - w toku postępowania (stosowania przepisów proceduralnych) - za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za wadliwe wszczęcie w niniejszej sprawie przez organ administracji publicznej postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mimo,

że w chwili wszczęcia tego postępowania poprzednio wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy do tego samego zamierzenia inwestycyjnego było w toku, nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Powyższe uchybienie winno zdaniem skarżącego kasacyjnie skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji objętej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie warunków zabudowy jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu należy mieć na uwadze, że przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa. Naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 741/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej popełnione przez organy administracji publicznej uchybienie zasadnie Sąd I instancji ocenił jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., co uzasadniałoby uchylenie objętej skargą decyzji. Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy administracyjnej wynika, a co znalazło potwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o wniosek M. M. z dnia [...] stycznia 2014 roku, a decyzję w przedmiocie umorzenia poprzednio toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta Wrocławia wydał w dniu [...] lutego 2014 roku, która stała się ostateczna w tym samym miesiącu. Z powyższego wynika, że tylko w początkowym etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjonowanego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 roku toczyło się formalnie postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku. W chwili wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji noszącej datę [...] czerwca 2014 roku postępowanie toczące się w oparciu o wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 roku było już prawomocnie zakończone. O ile więc w chwili wszczęcia postępowania w oparciu o wniosek z dnia [...] stycznia 2014 roku zachodziła przesłanka określona w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca odmowę jego wszczęcia, o tyle stała się ona "nieaktualna" z chwilą gdy decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] lutego 2014 roku stała się ostateczna. Tym samym w chwili wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przeszkoda w prowadzeniu niniejszego postępowania już nie istniała. Powyższe uchybienie procesowe istniejące na początkowym etapie niniejszego postępowania nie miało więc żadnego wpływu na jego wynik. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej oceny powyższego uchybienia procesowego po stronie organu administracji, którą przedstawił w uzasadnieniu, które w tej części spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu nadmienić, że powyższy przepis nakłada na Sąd obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści powyższego przepisy nie wynika, aby Sąd był obowiązany przytaczać na poparcie swojego stanowisko poglądy doktryny i orzecznictwa. W tej części powyższy zarzut również należy uznać za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów związanych z nieuwzględnieniem przez organy administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrażonego w postanowieniu z dnia 27 listopada 2013 roku stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji ustalające warunki zabudowy. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy administracyjnej wymagane przez art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (planowana inwestycja znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego objętego ochrona konserwatorską) nastąpiło przez tzw. milczącą zgodę. Natomiast postanowienie, na które powołuje się skarżący kasacyjnie zostało wydane w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 roku, które zostało następnie umorzone decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2014 roku. Tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że powyższe postanowienie nie mogło stanowić podstawy ustaleń poczynionych w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2014 roku ustalającego warunki zabudowy, utrzymanego następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2014 roku. Postanowienie konserwatora zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku nie tylko zostało wydane w innym postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją merytoryczną, ale dotyczyło innego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 2014 roku w projekcie decyzji o warunkach zabudowy właśnie z uwagi na stanowisko konserwatora zabytków wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 roku organ odmiennie niż wcześniej określił linię zabudowy obejmując nią tylko część szerokości frontu działki położonej we Wrocławiu przy ulicy U. Należy więc stwierdzić, że postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku nie tylko zostało wydane w innym postępowaniu, ale dotyczy innych założeń lokalizacji inwestycji zawartych w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie uwzględniał stanowisko konserwatora zabytków wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 roku co do sposobu wyznaczenia linii zabudowy, aby zapewnić odpowiednią, pełną ekspozycję budynku mieszkalnego położonego na działce objętej inwestycją oraz historycznego jej zagospodarowania. W postanowieniu, na które powołuje się strona konserwator zabytków wyraźnie stwierdził, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła z uwagi na wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezapewniający zachowania i odpowiedniej ekspozycji historycznego układu zabudowy. Jednocześnie stwierdził, że typ inwestycji określony w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji jest na tym terenie dopuszczalny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zachodzi sprzeczność między stanowiskiem wyrażonym przez konserwatora zabytków w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 roku, a stanowiskiem wynikającym z tzw. milczącego zatwierdzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Strona skarżąca cytując fragmenty uzasadnienia postanowienia Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku na poparcie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie dostrzega, iż dotyczą one projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 roku, różniącego się w istotny sposób od projektu decyzji uzgodnionej przez konserwatora zabytków w niniejszym postępowaniu. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił zgodnie z wymogami tego przepisu stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W sporządzonym uzasadnieniu w sposób wyczerpujący przedstawił swoje stanowisko między innymi odnośnie znaczenia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy spornego postanowienia konserwatora zabytków.

Wydając wyrok mając na uwadze art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji oparł się na aktach sprawy administracyjnej tj. materiale zgromadzonym przez organy w toku całego postępowania i mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a. zbadał i ocenił co do zgodności z prawem w pełnym zakresie zaskarżoną decyzję. Podniesione zarzuty naruszenia tych przepisów nie zasługują zatem również na ich uwzględnienie. Powyższe zarzuty zostały oparte na braku uwzględnienia przez Sąd I instancji ustaleń wynikających z wyżej już omówionego postanowienia konserwatora zabytków z dnia [...] listopada 2013 roku.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza w/w przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem lokalizacja garażu według warunków określonych w decyzji powoduje uszczerbek dla wartości zabytkowego budynku przy ulicy U. we Wrocławiu zaburzając jego prawidłową ekspozycję i historyczny charakter zabudowy przedmiotowej parceli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko skarżącego pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonym w drodze milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w postanowieniu tegoż organu, na które powołuje się skarżący uzasadniając powyższy zarzut. W uzasadnieniu tego postanowienia konserwator zabytków wyraźnie stwierdził, że typ inwestycji określonej w przedłożonym projekcie (projekt dotyczył tego samego garażu) jest dopuszczalny do realizacji na terenie obejmującym parcelę przy ulicy U. we Wrocławiu. Uzasadnia to również potrzeba dostosowania zabytkowej układu urbanistycznego do współczesnych potrzeb uczestnika. Ewentualne ujemne skutki wpływu nowej zabudowy na objęty ochroną konserwatorską historyczny układ urbanistyczny eliminują jak wskazał konserwator zabytków odpowiednia lokalizacja obiektu budowlanego oraz jego parametry.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie jest zasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.