Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 653/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 653/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku – uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z [...] lipca 2020 r., znak: [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta R., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm. – dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], orzekł o uznaniu A. A., od [...] lipca 2020 r., za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu rejestracji, tj. [...] lipca 2020 r., skarżący spełniał warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, natomiast nie spełniał warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy do uzyskania prawa do zasiłku.

Od decyzji odwołanie złożył skarżący.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że suma okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania to w sprawie skarżącego okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] stycznia 2019 r. do [...] maja 2019 r., od [...] sierpnia 2019 r. do [...] października 2019 r. oraz od [...] lutego 2020 r. do [...] maja 2020 r., tj. 356 dni, ponieważ za okres ten skarżący opłacił składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym nie spełnia on przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając niezbadanie istoty sprawy i błędne zastosowanie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.

Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie organów, że skoro skarżący przedłożył [...] lipca 2020 r. wszystkie wymagane dokumenty, to od tego dnia należy uznać go za osobę bezrobotną, w konsekwencji też dzień ten determinował 18-miesięczny okres bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania i ustalenie, czy łącznie przez co najmniej 365 dni skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jest przedwczesne.

Z wyjaśnień skarżącego, zawartych nie tylko w skardze, ale również w odwołaniu, wynika, jak ustalił Sąd, że pierwsza wizyta skarżącego w PUP miała miejsce [...] czerwca 2020 r. W tej dacie skarżący nie dysponował zaświadczeniem z ZUS o prowadzeniu działalności gospodarczej i uzyskiwanych dochodach. W związku z tym następnego dnia, tj. [...] czerwca 2020 r., skarżący złożył wniosek o jego wydanie w siedzibie ZUS. Oświadczenie otrzymał miesiąc później, tj. [...] lipca 2020 r. Powyższe okoliczności skarżący udowodnił poprzez przedłożenie pisma ZUS z [...] lipca 2020 r. zatytułowanego "wyjaśnienie". Wprawdzie nie wynika to z rzeczonego pisma, jednakże jak wskazuje skarżący, opóźnienie ZUS-u w wydaniu zaświadczenia było efektem braków kadrowych i trudnościami związanymi z pandemią. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy. Tymczasem postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia jest postępowaniem administracyjnym. Bezspornie zatem, w toku postępowania, jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie zarejestrowania osoby bezrobotnej i prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie treść art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania, istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd przywołał też § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 z późn. zm.), stwierdzając, że organy nie uwzględniły tego przepisu

w prowadzonych rozważaniach prawnych. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające starającemu się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów. Organowi pozostawia zaś możliwość uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Koniecznym jest, zdaniem Sądu, podjęcie przez organ działań zmierzających do oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym mamy do czynienia z takimi okolicznościami. W analizowanym przypadku bez odpowiedzi pozostawiono zaś pytanie, czy sytuacja, w której ZUS wydaje wymagane zaświadczenie po miesiącu od dnia wpływu wniosku w powiązaniu z postawą skarżącego, który niezwłocznie podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do uregulowania swojej sytuacji, spełnia przesłanki zastosowania trybu z § 8 ust. 5 ww. rozporządzenia. Organy w ogóle nie odniosły się od takiej możliwości i nie rozważyły zastosowania tego przepisu.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych prawem czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 (zdanie pierwsze) ustawy o promocji zatrudnienia przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do konkluzji, że prawo do zasiłku mogłoby przysługiwać bezrobotnemu wstecznie przed datą zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy, podczas gdy z tego przepisu wprost wynika, że jest to możliwe od daty zarejestrowania;

3. przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i tym samym niewzięcie pod uwagę jednego z warunków rejestracji, tj. w przypadku osoby, która zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy (tak jak to było w przedmiotowej sprawie) rejestracja bezrobotnego następuje z dniem poświadczenia przez tę osobę własnoręcznym podpisem przekazanych przez nią danych i złożeniu, w obecności pracownika powiatowego urzędu pracy i pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, oświadczenia o prawdziwości przekazanych danych oraz o zapoznaniu się z warunkami zachowania statusu. Z uwagi na to, że skarżący złożył wymagane poświadczenia [...] lipca 2020 r., zalecenia Sądu pierwszej instancji, polegające na ustaleniu wcześniejszej daty rejestracji, świadczy o ww. naruszeniu prawa materialnego;

4. przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu, który nie obowiązuje,

a z ostrożności procesowej

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten powinien i może być zastosowany przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy jego stosowanie jest fakultatywne i opiera się na warunkach określonych nieostro, a także nie jest możliwe jego zastosowanie wstecz.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich zakres. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 ze. zm.). Przepis ten bowiem w dacie stawiania się A. A. w urzędzie, tj. w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. nie obowiązywał – został on uchylony z dniem 11 grudnia 2012 r. przez rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299). Zasadnie zatem skarżący kasacyjne wskazuje, że powyższy przepis nie mógł być stosowany przez organy w postępowaniu administracyjny, a ty bardziej nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku, określone zostały w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: pierwszej – w postaci posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację oraz drugiej – w postaci uzyskiwania w tym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105.

Obowiązek wykazania wyżej wskazanych przesłanek spoczywa na bezrobotnym. W myśl bowiem obowiązującej w ww. datach regulacji zawartej w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy ( Dz. U. z 2020 r. , poz. 667 – dalej jako "rozporządzenie") osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo ust. 2 pkt 1 przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy, dokonującemu rejestracji, świadectwa pracy i inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień, przysługujących na podstawie przepisów ustawy.

Nie jest kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, że skarżący w dniu [...] czerwca 2020 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w R., aby zarejestrować się jako bezrobotny, ale tego dnia nie doszło do rejestracji, ponieważ A. A. nie posiadał wymaganego zaświadczenia z ZUS.

Co prawda z § 8 ust. 5 rozporządzenia wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie kompletu dokumentów oraz przekazanie wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnego albo poszukującego pracy osoby nieposiadającej kompletu dokumentów lub która nie przekazała wymaganych danych. To jednak z akt sprawy, skargi, a także ustalonego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji nie wynika aby skarżący w dniu [...] lipca 2020 r. wskazywał na jakiekolwiek przeszkody w uzyskaniu zaświadczenia z ZUS. Skarżący wystąpił do ZUS o zaświadczenie [...] lipca 2020 r., a w urzędzie pracy stawił się ponownie [...] lipca 2020 r. i dopiero tego dnia przedłożył wymagane zaświadczenie z ZUS. Wcześniej nie podejmował próby rejestracji i nie informował o trudnościach w uzyskaniu zaświadczenia. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na wcześniejszą rejestrację skarżącego. Zauważyć też należy, że wyrażenie zgody przez starostę na rejestrację bezrobotnego bez wymaganych dokumentów jest fakultatywne, o czym świadczy użyte sformułowanie "starosta może".

Słusznie też skarżący wskazuje, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rejestracji osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy dokonuje się z dniem, w którym osoba zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy - po poświadczeniu przez nią własnoręcznym podpisem przekazanych przez nią danych i złożeniu, w obecności pracownika powiatowego urzędu pracy i pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, oświadczenia o prawdziwości przekazanych danych oraz o zapoznaniu się z warunkami zachowania statusu.

Skoro skarżący również w dniu [...] lipca 2020 r. złożył wymagane poświadczenia, to nie mógł zostać zarejestrowany jako bezrobotny przed dniem [...] lipca 2020 r.

W konsekwencji, skoro strona nie udokumentowała wymaganego przepisami okresu uprawniającego do zasiłku w trakcie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., to zasadnie organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa do zasiłku.

W tych okolicznościach sprawy uznać należy również za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. bowiem organy prawidłowo wyjaśniły sprawę i poprawnie ją rozważyły, nie uchybiając zasadom procedury administracyjnej. W szczególności trzeba zważyć, iż ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jednocześnie skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.