II SA/Gd 620/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-12-20	
Data wpływu	2007-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Krzysztof Ziółkowski /przewodniczący/
Mariola Jaroszewska
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 503/08	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.147 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 82 ust. 1 i ust. 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 37 ust. 2 i ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 20 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zwolnienie z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu i udzielenia bonifikaty od wartości rynkowej nieruchomości 1/ stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, 2/ zasądza od Rady Powiatu na rzecz Wojewody kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w dniu 20 marca 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 8.932 m2 i udzielenia bonifikaty przy sprzedaży tej nieruchomości. W § 1 uchwały Rada zezwoliła na sprzedaż w/w nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. W § 2 wyraziła zgodę na udzielenie temu podmiotowi przez Zarząd Powiatu przy sprzedaży nieruchomości bonifikaty do kwoty 950.000 zł od wartości rynkowej nieruchomości. W § 3 Rada zastrzegła, iż sprzedaż nieruchomości na powyższych zasadach może nastąpić do dnia 30 czerwca 2006 r. i jeżeli termin ten nie zostanie zachowany to zbycie nieruchomości nastąpi w trybie określonym w uchwale Rady z dnia 22 czerwca 2005 r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia w/w nieruchomości do sprzedaży. Rada określiła, że do dnia 30 czerwca 2006 r. wstrzymuje wykonanie uchwały z dnia 22 czerwca 2006 r. i że straci ona moc w przypadku sprzedaży nieruchomości na zasadach wskazanych w podjętej uchwale.

W podstawie prawnej uchwały wskazano na przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ), art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ). W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Powiatu i uchwałą z dnia 22 czerwca 2005 r. została wyznaczona do sprzedaży w trybie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość wykorzystywana jest na działalność Ośrodka Zdrowia i została oddana w dzierżawę A Spółce z o.o. w K. na świadczenie usług medycznych na okres 10 lat. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż zwolnienie z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu następuje z uwagi na cel publiczny, jakim jest zapewnienie opieki zdrowotnej mieszkańcom powiatu.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając naruszenie przepisów art. 37 ust. 3 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu nadzoru powołane w uzasadnieniu uchwały okoliczności nie dawały Radzie podstaw do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości i udzielenie bonifikaty. Wojewoda wyraził pogląd, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący udzielenia zgody na zwolnienie z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu odnosi się do tych dzierżawców nieruchomości, którzy poza tym, że legitymują się umowę dzierżawy na okres 10 lat, to dodatkowo jeszcze zabudowali nieruchomość stanowiącą przedmiot tej umowy na podstawie pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak stwierdził Wojewoda, ani z treści uchwały, ani z jej uzasadnienia nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana przez A Spółkę z o.o. w K. W skardze wskazano, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Rada Powiatu wyjaśniła jedynie, że A jest spółka pracowniczą powstałą w wyniku likwidacji – restrukturyzacji – publicznego ZOZ, który również użytkował powyższą nieruchomość przez wiele lat – do dnia przekształcenia. W tym czasie nieruchomość została zabudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie odpowiednich zezwoleń budowlanych." Zdaniem skarżącego nie ma również podstaw do uznania, iż przedmiotowa nieruchomość, jak wymaga tego przepis art. 37 ust. 3, przeznaczona jest na realizację celu publicznego, który realizowany jest przez podmiot dla którego jest to cel statutowy i który swoje dochody w całości przeznacza na działalność statutową. Odwołując się do katalogu celów publicznych zawartego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedmiocie definicji celu publicznego Wojewoda stwierdził, iż "zapewnienie opieki zdrowotnej" nie jest celem publicznym w rozumieniu wskazanej ustawy. Celem takim jest wyłącznie "budowa i utrzymanie pomieszczeń dla publicznych obiektów ochrony zdrowia". Nie sposób też przyjąć, iż wskazany w uchwale podmiot jako przedsiębiorca nie działa dla osiągnięcia zysku, a jedynie w celu zapewnienia mieszkańcom powiatu opieki zdrowotnej, przeznaczając swoje zyski jedynie na powyższy cel. Wobec tego, iż nieruchomość nie jest sprzedawana na cel publiczny Rada nie miała również podstaw do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w trybie art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ nadzoru zarzucił, iż zapis § 3 uchwały jest niezgodny z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tych ustaw nie przewidują bowiem możliwości wstrzymania wykonania uchwały. Zatem brak uchylenia przez Radę uchwały z dnia 22 czerwca 2005 r. spowodował, że przedmiotowa nieruchomość zbywana była w dwóch przeciwstawnych trybach sprzedaży: bezprzetargowym oraz w drodze przetargu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie wyrażając stanowisko, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zdaniem Rady w przedmiotowej sprawie istniała podstawa do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości bez przetargu na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu oraz do udzielenia mu bonifikaty od ceny nieruchomości. W ocenie tego organu przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby zabudowa nieruchomości nastąpiła przez dzierżawcę – w okresie dzierżawy. Zaakcentowano, iż podmiot na rzecz którego wyrażono zgodę na zbycie nieruchomości bez przetargu jest "faktycznym następcą użytkującego wcześniej tę nieruchomość publicznego ZOZ ( w czasie, gdy nieruchomość została zabudowana)". Powołując się na art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który definiując cel publiczny wskazuje na "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach" Rada wyjaśniła, iż "zgodnie z art. 68 ust. 5 Konstytucji RP; art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym; oraz art. 6 i 8 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych takim celem publicznym jest również realizacja obowiązku władzy publicznej ( również samorządu powiatowego ) – tworzenia warunków do lepszego funkcjonowania instytucji ochrony zdrowia ( nie tylko publicznych ) oraz zapewnienia mieszkańcom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej – w tym przypadku w znanej instytucji i u od wielu lat wybranych lekarzy". Wskazano, iż powyższe stanowisko Rady "zostało wypracowane po szerokiej dyskusji w radzie i z mieszkańcami, z których jednoznacznie wynikały obawy mieszkańców, że jeżeli nabywcą zostanie inny zakład opieki zdrowotnej, nie będą mogli nadal korzystać z opieki u znanych od lat i wybranych lekarzy".

W toku postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Uczestnik wniósł o oddalenie skargi oraz przedłożył do akt sprawy szereg dokumentów m. in. odpis umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości zawartej w dniu 27 marca 2001 r. z Zarządem Powiatu, odpis statutu A, odpisy umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, a także innych szczegółowo wymienionych w piśmie z dnia 10 marca 2007 r. ( k. 163 – 168 ).

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) przewiduje, iż sprzedaż nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje – co do zasady - w drodze przetargu ( art. 28 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1). Przepis art. 37 ust. 2 tej ustawy wymienia taksatywnie przypadki ustawowej rezygnacji z przeprowadzenia przetargu, a ustęp 3 tego artykułu upoważnia określone organy do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie lub ze względu na podmioty korzystające z tych nieruchomości. Powołany w zaskarżonej uchwale art. 37 ust. 3 stanowi: "Wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiotu, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki".

Z kolei kwestię dotycząca udzielenia bonifikaty od tzw. ceny nieruchomości reguluje przepis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany w zaskarżonej uchwale ustęp 1 punkt 1 tego artykułu stanowi: "Właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych".

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do udzielenia zgody Rady na zbycie nieruchomości bez przetargu z zastosowaniem bonifikaty - na rzecz uczestnika.

Rada twierdzi, iż jej zgoda na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości uczestnikowi została podjęta zgodnie z wyżej cytowanym art. 37 ust. 3 - zarówno z uwagi na przeznaczenie zbywanej nieruchomości "na cel publiczny realizowany przez podmiot dla którego jest to cel statutowy i który swoje dochody przeznacza w całości na ten cel", jak również z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości tj. "na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę". W ocenie Sądu żadna z powyższych okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem uznać, iż przeznaczeniem zbywanej nieruchomości była realizacja celu publicznego ani też nie można uznać, że uczestnik spełniał warunek dzierżawy nieruchomości na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat.

Ustawowa definicja "celów publicznych" została określona w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w punktach 1- 9 wskazuje, co jest celem publicznym w jej rozumieniu. Żaden z celów wymienionych w punktach 1-9 tego przepisu prawa nie występuje w niniejszej sprawie. W szczególności nie można przyjąć, że sprzedaż nieruchomości uczestnikowi nastąpiła z przeznaczeniem na "budowę i utrzymanie publicznego obiektu ochrony zdrowia", o którym mowa w punkcie 6 wskazanego przepisu. Wprawdzie w żadnym przepisie prawa nie ma definicji pojęcia "publiczny obiekt ochrony zdrowia" nie mniej jednak określenie to nie może zostać utożsamione z każdym obiektem służącym ochronie zdrowia, gdyż wówczas zbędnym byłoby w ogóle zastosowanie w tym wyrażeniu przymiotnika "publiczny". Przymiotnik ten w języku polskim ma wiele znaczeń. W powszechnym rozumieniu oznacza generalnie przeznaczenie danego miejsca dla ogółu ludności, dostępnego dla wszystkich. W tym znaczeniu każdy obiekt, w którym świadczone są usługi lecznicze spełniałby warunek publicznego. Przymiotnik ten użyty natomiast dla oznaczenia danego celu i interesu, co istotne, jest zaprzeczeniem określenia "prywatny". Wykładni pojęcia "publiczny obiekt ochrony zdrowia" należy poszukiwać jednak w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm. ) oznaczanej dalej jako ustawa o z.o.z. Art. 1 ust. 1 tej ustawy wyjaśnia, że zakładem opieki zdrowotnej jest wyłącznie wyodrębniony organizacyjnie zespół osób i środków majątkowych utworzonych i utrzymywanych w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zatem należy uznać, iż obiekt ochrony zdrowia jest właśnie takim środkiem majątkowym służącym udzielaniu świadczeń zdrowotnych i wchodzącym w skład danego zakładu opieki zdrowotnej. Obiektami ochrony zdrowia są zatem obiekty wykorzystywane na szpitale, przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, laboratoria, sanatoria, hospicja i inne wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o z.o.z. Ustawa ta wyraźnie rozróżnia jednak zakłady opieki zdrowotnej "publiczne" i "niepubliczne". Z jej art. 8 wynika, że "publicznym zakładem opieki zdrowotnej" jest zakład utworzony przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych oraz Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego ( art. 8 ust. 2). Zakład opieki zdrowotnej utworzony przez inny podmiot wymieniony w ustępie 1 pkt 4 – 8 tego artykułu, a więc również przez tzw. inną osobę prawną ( spółkę prawa handlowego ) jest, stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Wobec takiego rozróżnienia zakładów opieki zdrowotnej – w skład których wchodzą przecież zgodnie z art. 1 u o z.o.z. określone składniki majątkowe – należy przyjąć, że publicznym obiektem ochrony zdrowia w rozumieniu art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłącznie taki obiekt, który wchodzi w skład publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Obiekt służący ochronie zdrowia tj. pełniący funkcję przychodni, ośrodka zdrowia itp., stanowiący własność podmiotu wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 4 – 8 u o z.o.z. czyli m. in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i przeznaczony na cele prowadzonej przez nią działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług zdrowotnych w ramach utworzonego przez nią zakładu opieki zdrowotnej nie może być uznany za "publiczny obiekt ochrony zdrowia", o którym mowa w art. 6 ust. 6 u.g.n. Należy wskazać, iż wykładnia pojęcia "celu publicznego" na tle ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się również do innych instytucji prawnych uregulowanych w tej ustawie. Cel publiczny stanowi więc m. in. podstawową przesłankę instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Nie sposób przyjąć, aby cel polegający na budowie i utrzymaniu obiektu ochrony zdrowia przez podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 pkt 4 – 8 tj. na potrzeby niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej uzasadniał odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia. W konsekwencji należy uznać, iż zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w celu prowadzenia ośrodka zdrowia przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie jest zbyciem nieruchomości w celu publicznym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 37 ust. 3 ustawodawca dodatkowo wymaga jeszcze, aby te inne cele publiczne były realizowane przez podmioty, dla których są one celami statutowymi, i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przy czym, w ocenie Sądu, przeznaczanie dochodów w całości na realizację celów statutowych ( publicznych ) nie może być niejako zależne od woli danego podmiotu, lecz musi wynikać z rozwiązań ustawowych tj. wówczas, gdy przepisy prawa obligują dany podmiot do przeznaczania osiąganych dochodów wyłącznie na cele statutowe, które jak wskazano wyżej muszą być ponadto publiczne. Tymczasem będący uczestnikiem niniejszego postępowania podmiot na rzecz którego nastąpiło wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem to wola wspólników decyduje o przeznaczeniu osiągniętego zysku. To, że z rachunku ekonomicznego spółki wynika zamiar i chęć inwestowania osiąganych dochodów w rozwój prowadzonego zakładu opieki zdrowotnej nie oznacza, iż jest on podmiotem, który realizuje cel publiczny i na ten cel jest obligowany przeznaczać swoje dochody. Uczestnik będący podmiotem komercyjnym realizuje przede wszystkim swój prywatny interes majątkowy polegający na osiąganiu zysku. Niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie wykonuje zadań publicznych, a prowadzi konkretną działalność gospodarczą z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustaw. Działalność ta jest prowadzona przez podmiot wymieniony w art. 8 ust. 1 pkt 4 – 8 u o z.o.z. we własnym prywatnym interesie. Bezprzetargowe zbycie nieruchomości nie może nastąpić na rzecz podmiotu realizującego cele lecznictwa niepublicznego.

Wprawdzie w punkcie 10 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach" to jednak wyjaśnić należy, że takie sformułowanie oznacza jedynie wyłączną kompetencję ustawodawcy do określania celu publicznego. Zatem o tym, co jest celem publicznym decyduje tylko ustawodawca, który wymienia ten cel w odrębnej ustawie w sposób wyraźny i jednoznaczny. Wyłącznie dla przykładu należy wskazać, iż takie określenie "innego celu publicznego" ustawodawca zawarł m. in. w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 ). Jej przepisy świadczą dobitnie i jednoznacznie o tym, w jaki sposób następuje określenie "celu publicznego w odrębnej ustawie". Przykładowo w art. 73 ust. 3 ustawodawca wskazał: "Lotnisko, o którym mowa w ustępie 4 tego przepisu, jest obiektem transportu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." i dalej w art. 86 ust 3: "Zakładanie oraz utrzymywanie urządzeń naziemnych jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Powyższe sformułowanie nie nasuwa cienia wątpliwości, co sposobu wskazywania przez ustawodawcę celu publicznego w odrębnej ustawie. Ochrona zdrowia i udzielanie świadczeń zdrowotnych, czy też – jak twierdzi Rada – zapewnienie opieki zdrowotnej nie zostało określone przez ustawodawcę jako cel publiczny w żadnej ustawie, a zwłaszcza w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej i ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm. ). Okoliczność, iż uczestnik postępowania prowadzi działalność gospodarczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia nie powoduje, iż nabywane przez niego nieruchomości w celu realizacji tych umów są przeznaczone na realizację celu publicznego. Kryterium celu publicznego nie jest w żaden sposób uwarunkowane ani definiowane rodzajem środków pieniężnych ( publicznych czy prywatnych ) uzyskiwanych za świadczone usługi.

Reasumując, przeznaczenie zbywanej nieruchomości ( nie na cel publiczny ) nie uprawniało Rady do udzielenia zgody na jej bezprzetargową sprzedaż na rzecz uczestnika w trybie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też do udzielenia mu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie można również uznać, iż podjęcie zaskarżonej uchwały uzasadniała okoliczność wymieniona w zdaniu drugim art. 37 ust. 3 ustawy tj. że uczestnik spełniał warunek dzierżawy nieruchomości na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat. Wprawdzie w niniejszej sprawie strony bezspornie przyjęły, iż uczestnik spełnia powyższy warunek, a spór dotyczył jedynie kwestii związanej z podmiotem, który dokonał legalnej ( na podstawie pozwoleń na budowę ) zabudowy nieruchomości, to jednak mając na uwadze treść przedstawionej umowy dzierżawy nie sposób nie zauważyć, że umowa ta w ogóle nie uprawniała Rady do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości uczestnikowi. Przepis wymaga, aby nabywca nieruchomości legitymował się umową zawartą na co najmniej 10 lat. Okres 10 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być jednak liczony stosownie do przepisów kodeksu cywilnego, albowiem ustawa oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania ( por. art. 110 kc ), czyli musi być liczony z uwzględnieniem treści art. 112 kc, który stanowi, że termin oznaczony w latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. W umowie dzierżawy zawartej w dniu 27 marca 2001 r. pomiędzy A Spółką z o.o. a Zarządem Powiatu w § 1 wskazano, iż "Wydzierżawiający oddaje w dzierżawę mienie Powiatu z przeznaczeniem na świadczenie usług medycznych na okres 10 lat ( od 01.04.2001 r. do 31.12.2010 r. )". Wskazany termin zakończenia obowiązywania tej umowy w dniu 31 grudnia 2010 r. został dodatkowo potwierdzony przez strony w zawartym później aneksie z dnia 27 sierpnia 2004 r. w jego § 1: "Wydzierżawiający oddaje w dzierżawę mienie Powiatu z przeznaczeniem na świadczenie usług medycznych na okres 10 lat ( który minie 31.12.2010 r. )" - ( odpis umowy k. 99 – 104, odpis aneksu k. 170 – 171 ). Zatem w postanowieniach umowy strony określiły termin jej obowiązywania przez oznaczenie terminu w latach ( 10 lat ), ale jednocześnie przyjęły inny sposób jego obliczenia niż wskazany w art. 112 kc. W takiej sytuacji termin 10 lat ustalony w umowie musi być przyjęty w datach wskazanych w umowie, a nie według reguły wynikającej z art. 112 kc, albowiem z treści art. 110 kc wynika, iż przepisy kodeksu cywilnego o terminach mają zastosowanie tylko wówczas gdy w czynności prawnej ( umowie ) strony oznaczyły termin nie określając sposobu jego obliczania. W przypadku natomiast przedmiotowej umowy strony jednoznacznie i w sposób wyraźny wskazały sposób obliczenia 10 – letniego okresu podając jego datę początkową i - co najistotniejsze – jego datę końcową. Wskazanie tej daty na dzień 31 grudnia 2010 r. stosownie do art. 110 kc wyklucza możliwość przyjęcia, iż termin zakończenia umowy przypada na dzień późniejszy, gdyż w tym przypadku przy interpretacji cytowanych zapisów umowy nie ma zastosowania art. 112 kc. Zatem decydujące znaczenie dla ustalenia okresu obowiązywania umowy mają wskazane w niej daty kalendarzowe. Z powyższego wynika więc, że umowa dzierżawy, która stanowiła podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, obowiązuje w okresie od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., a więc jest umową zawartą na czas krótszy niż 10 lat tj. 9 lat i 9 miesięcy. Należy wyjaśnić, że gdyby w przedmiotowej umowie strony wskazały termin wyłącznie w latach ( 10 lat ), bądź w latach ze wskazaniem tylko początkowego dnia obowiązywania umowy ( 10 lat od dnia 1 kwietnia 2001 r. ) to wówczas uprawnione byłoby przy interpretacji powyższego zapisu zastosowanie art. 112 kc ( brak w czynności prawnej ustalenia sposobu obliczenia terminu w myśl art. 110 kc ) i na jego podstawie przyjęcie, że umowa obowiązuje przez 10 lat, w zależności od powyższego zapisu, albo do dnia 27 marca 2011 r. albo do dnia 1 kwietnia 2011 r. Jak wyżej jednak wyjaśniono, strony przyjęły odmienny sposób liczenia przyjętego przez siebie 10 letniego okresu obowiązywania umowy do czego – stosownie do art. 110 kc i stosownie do zasady dotyczącej swobody stron w kształtowaniu treści stosunku prawnego - miały pełne prawo. Zastosowanie jednak art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga legitymowania się przez dzierżawcę umową dzierżawy zawartą na co najmniej 10 lat i termin w tym przepisie musi być obliczony według zasad wynikających z art. 112 kc. W przedmiotowej sprawie zatem umowa stron spełniałaby warunek umowy zawartej na co najmniej 10 lat tylko wówczas, gdyby obowiązywała przynajmniej do dnia 1 kwietnia 2011 r.

W związku z powyższym nie można uznać, iż przedstawiona Sądowi umowa dzierżawy, która stanowiła podstawę do wyrażenia zgody Rady, legitymowała uczestnika do bezprzetargowego nabycia dzierżawionej nieruchomości.

Wyłącznie na marginesie należy wskazać, iż zdaniem Sądu przepis art. 37 ust. 3 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, aby zabudowa nieruchomości została dokonana przez dzierżawcę ubiegającego się o nabycie nieruchomości bez przetargu. W ocenie Sądu, w tym przypadku znaczenie ma jedynie legalność zabudowy, a nie podmiot który jej dokonał. Trzeba mieć na względzie, iż dzierżawca nieruchomości za jej bezprzetargowe nabycie zobowiązany jest do zapłaty ceny, w której uwzględnia się również wartość zabudowań stanowiących część składową nieruchomości. Zatem, w ocenie Sądu, we wskazanym przepisie chodzi o wykluczenie ewentualnych roszczeń nabywcy w stosunku do sprzedawcy tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które mogłyby powstać w związku ze zbyciem nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem. W świetle art. 37 ust. 3 ustawy nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, iż to dzierżawca nieruchomości ubiegający się o jej nabycie bez przetargu winien dokonać zabudowy.

Powyższe stanowisko Sądu w kwestii osoby, która zabudowała zbywaną przez powiat nieruchomość nie ma jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rada Powiatu i tak nie miała podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego naruszenia prawa ( art. 37 ust. 3 i 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) uprawniałyby Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyby nie fakt, iż dopełniono obowiązku przedłożenia jej Wojewodzie i upłynął rok od daty jej podjęcia.

W tych okolicznościach stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) należało orzec o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięto o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.