II OSK 1272/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-11	
Data wpływu	2022-06-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1281/21	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/21 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XLIX/1346/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. prostuje zaskarżony wyrok w zakresie opisu przedmiotu sprawy w ten sposób, że wpisuje: "[...]" w miejsce: "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r., nr XLIX/1346/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wesoła – Zachód (zwanej dalej "uchwałą" lub "planem") oraz zasądził na rzecz skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków (zwana dalej "Gminą") zarzucając naruszenie:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "u.w.r.u.s.t.") poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi i pominięcie zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, od której to istotności zależy stwierdzenie nieważności takiego planu;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że użycie w planie miejscowym niejasnych, niedookreślonych pojęć (takich jak "dominanta", "poziom przechodnia" czy "akcent urbanistyczny") stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenie zasady poprawnej legislacji, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie jest to istotne naruszenie przekraczające władztwo planistyczne;

3. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sformułowania "dominanta", "poziom przechodnia" czy "akcent urbanistyczny" nie mogą pojawić się w ustaleniach planu miejscowego dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy przepis ten powinien być zastosowany z tego powodu, że wprowadza regułę kolizyjną, która może rzutować na treść kontroli zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku "w zaskarżonej części" [zwrot ten zapewne jest omyłkowy, gdyż wyrok jednoznacznie zaskarżono w całości – uw. NSA] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na jej rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o. domagając się jej oddalenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wyjaśniła, że Sąd pierwszej instancji obszernie i klarownie wyjaśnił na czym polegało naruszenie zasad sporządzania planu poprzez uchwalenie wadliwej treści normatywnej. Aczkolwiek Sąd nie użył przymiotnika "istotne" w stosunku do naruszenia zasad sporządzania planu, to oczywiste jest, że uwzględniając skargę w całości dopatrzył się w § 11 ust. 5 planu takiego naruszenia, które było istotne. [...] sp. z o.o. podkreśliła też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie "zdelegalizował" § 7 ust. 7 pkt 2 planu, a § 11 ust. 5, jak wskazuje się w treści skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do dalszego, merytorycznego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 156 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 P.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność korekty sentencji zaskarżonego wyroku (potrzebę taką zasygnalizowała Gmina w skardze kasacyjnej). Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierało oczywistą omyłkę wyrażającą się w niewłaściwym przytoczeniu tytułu zaskarżonej uchwały, która dotyczyła obszaru "W.", a nie "W.". Określenie to wymagało sprostowania, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały planistycznej w całości bądź w części, gdy ta istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, istotnie narusza tryb jego sporządzania lub doszło do naruszenia właściwości organów. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie powyższych przepisów przez brak analizy istotności naruszenia zasad sporządzania planu, nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie zauważyła [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyraził wprost stanowiska o istotności stwierdzonego naruszenia, to przeprowadzona przez ten Sąd szczegółowa analiza treści kwestionowanych przepisów planu (§ 11 ust. 5 pkt 1 i 2) jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż wskazane przez Sąd pierwszej instancji wady są na tyle poważne, że spełniają kryterium istotności. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie wypowiadał się o marginalnych czy technicznych uchybieniach, lecz o naruszeniu zasad prawidłowej legislacji, które można wyprowadzić z Konstytucji RP przez pryzmat art. 87 ust. 2 i art. 94 i które plan miejscowy powinien spełniać jako, że stanowi prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Sąd wskazał też, że niepożądane skutki niejednoznacznie sformułowanego przepisu planu mogą mieć realny wymiar i prowadzić do naruszenia art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.. Mając to na uwadze sam fakt, że Sąd pierwszej instancji nie użył wprost wyrażenia "istotne naruszenie", nie niweczy wniosku, iż finalnie takiej wady dopatrzył się w zakwestionowanych przepisach. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem zostać uznany za skuteczny.

Drugi zarzut, obejmujący naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., opiera się na twierdzeniu, iż użycie takich określeń jak "dominanta", "poziom przechodnia" czy "akcent urbanistyczny" nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa, które wykraczałoby poza zakres władztwa planistycznego. Należy jednak podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie wykluczył w ogólności dopuszczalności posługiwania się podobnymi sformułowaniami w planach miejscowych. Istota problemu sprowadza się do tego, iż zakwestionowany § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 planu został zredagowany w sposób ogólnikowy i niejednoznaczny, nie wyznacza mierzalnych lub w inny sposób jasno oznaczalnych kryteriów oceny, czy planowana inwestycja pozostaje widoczna "z poziomu przechodnia" i jak rozumieć "stronę przestrzeni publicznej". W ten sposób sformułowane przepisy planu umożliwiają w praktyce wieloraką, niekiedy arbitralną wykładnię. Przepis planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego ma tymczasem zapewnić inwestorom pewność co do dopuszczalności inwestycji, a organom rozstrzygającym w indywidualnych sprawach – klarowne kryteria oceny. Sformułowania przyjęte w zaskarżonym planie nie spełniają tych wymagań w sposób dostateczny, co uzasadniało – według prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji – stwierdzenie nieważności spornych regulacji.

Z powodów przedstawionych wyżej nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a r.MI poprzez błędną wykładnię i uznanie, że plan miejscowy nie może posługiwać się takimi pojęciami jak "dominanta", "poziom przechodnia" czy "akcent urbanistyczny". Taka teza jednak nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwestionując § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 planu wprawdzie rzeczywiście krytycznie ocenił użycie w planie nieostrych pojęć, jak "poziom przechodnia" (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz "akcent urbanistyczny (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jednakże stanowiło to element szerszej oceny regulacji planu w kontekście całości jego przepisów, w tym również z uwzględnieniem kwestii stosowania ich w uwarunkowaniach lokalnej zabudowy i układu ulic. Sąd pierwszej instancji szeroko uargumentował swe stanowisko (s. 16-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a skarga kasacyjna nie podważa tej kompleksowej i przekonującej oceny. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jak – posługując się wymienionymi wyżej pojęciami – należałoby odczytywać względnie stosować przepisy planu w lokalnych uwarunkowaniach, aby usunąć zastrzeżenia przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t także nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje wprawdzie możliwość niestosowania niektórych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jednakże nie może to uzasadniać ani tezy o wyłączeniu spod kontroli legalności niektórych przepisów planu przez sądy administracyjne, ani twierdzenia, że owe zakazy czy rozwiązania stają się, wobec obowiązywania art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t., niejako "nieistne" (a contrario w relacji do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., o sygn. akt II OSK 433/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że możliwość pominięcia w praktyce stosowania konkretnych ustaleń planu nie oznacza, iż związane z nimi regulacje nie podlegają ocenie pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Należy mieć przy tym na względzie, że ustawodawca wprowadzając art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t. utrzymał przepis art. 48 u.w.r.u.s.t., wyraźnie dopuszczający zaskarżenie uchwały w sprawie planu miejscowego przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Oznacza to, że art. 46 ust. 1a tej ustawy nie stanowi przeszkody ani nie ogranicza kontroli sądowoadministracyjnej uchwały planistycznej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty Gminy za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego [...] sp. z o.o. (240 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).