IV SA/Po 667/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-25	
Data wpływu	2016-08-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz /sprawozdawca/
Donata Starosta
Grażyna Radzicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 909; art. 7; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubasz z dnia 10 marca 2016 r. nr XVIII/140/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN110kV relacji Czarnków ZPP - Wronki, na terenie gminy Lubasz 1. stwierdza nieważność § 14 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Lubasz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
W dniu 09 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody [...] (zwanego dalej: Wojewoda) żądającego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lubasz (zwanej dalej: Rada) z dnia 10 marca 2016 r. nr XVIII/140/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednotorowej linii elektroenergetycznej WN110kV relacji Czarnków ZPP - Wronki, na terenie Gminy Lubasz (zwane dalej odpowiednio: Uchwała, plan miejscowy, linia elektroenergetyczna).

Wojewoda wskazał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, zwanej dalej: Usg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) oraz uchwały Rady z dnia 25.09.2014 roku nr XXXV/353/14.

W ocenie organu Uchwała jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. W tej mierze Wojewoda wskazał, na art. 17 pkt 6 lit. c ustawy planistycznej wójt występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, tj. przepisy ustawy z dnia 3 lutego 995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm., zwana dalej: Ugril). Podkreślono, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęto w dniu 25 września 2014 r., a zatem – w ocenie Wojewody – nie dotyczą go zmiany, które do art. 7 wprowadziła ustawa z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1338, zwana dalej: ustawa zmieniająca) zmieniająca ustawę z dniem 10 października 2015 r. Organ wywodził, że na mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 Ugril sprzed zmiany, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgoda taka, w myśl § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: rozporządzenie) winna stanowić element dokumentacji prac planistycznych, potwierdzającej wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy planistycznej.

Na kanwie powyższych rozważań organ wskazał, że zgodnie z § 13 pkt 2 Uchwały dla terenów rolniczych, oznaczonych w planie symbolem R, dopuszczono możliwość lokalizacji słupów elektroenergetycznych. Z mapy zasadniczej, stanowiącej podkład geodezyjny rysunku przedmiotowego planu, wynika, że w liniach rozgraniczających terenów rolnych znajdują się użytki rolne klasy III. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, Wójt, w ramach procedury sporządzania planu, był zobowiązany dopełnić obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy planistycznej.

Kolejno organ wskazał, że analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w planie symbolem MN, położonych na gruntach klas Br - RIII (np. ark. 1H, 1J), na których zgodnie z § 14 pkt 4 Uchwały dopuszczono realizację nowej zabudowy.

Podkreślono, że w dokumentacji prac planistycznych dostarczonej Wojewodzie brak jest zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ww. gruntów rolnych klasy III, co – według Wojewody – stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Organ argumentował, że w myśl przepisów art. 7 ust. 1 i 2 Ugril zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy, wójt, sporządzając plan miejscowy, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - zgodę taką wydaje Minister właściwy do spraw środowiska, a w przypadku pozostałych gruntów leśnych - marszałek województwa. Wojewoda wskazał, że z analizy mapy zasadniczej, stanowiącej podkład geodezyjny rysunku planu wynika, że część terenów na ark, 1A stanowiącego rysunek planu, oznaczonych jako Ls - grunty leśne, została w planie przeznaczona na tereny zabudowy produkcyjnej P lub tereny rolne R, na których zgodnie z § 13 pkt 2 uchwały dopuszczono możliwość lokalizacji słupów elektroenergetycznych. W takim stanie rzeczy, według Wojewody uznać należy, że dopuszczając inne niż leśne przeznaczenie terenów, Wójt winien wystąpić o zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne do właściwego organu, czego, jak wynika z przekazanej Wojewodzie dokumentacji prac planistycznych, nie dopełnił. Tymczasem brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne skutkuje, w ocenie organu nadzoru, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie wymienionych na wstępie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy planistycznej, a jednocześnie naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 Ugril.

Kolejno organ wskazał, że na terenie objętym planem zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i tereny zabudowy produkcyjnej oznaczone odpowiednio symbolami MN, MNU, P, dla których ustalono warunki zabudowy kolejno w § 14, § 15 i § 16 Uchwały. Ustaleniami planu zostały objęte tylko niewielkie fragmenty działek budowlanych wchodzących w skład nieruchomości. Ich pozostałe części albo są objęte ustaleniami innych planów miejscowych obowiązujących na danym terenie bądź zostały dla nich wydane wcześniej stosowne decyzje administracyjne. Zdaniem organu w większości przypadków, warunki zabudowy i wskaźniki ustalone w planie, ze względu na niewielką powierzchnię tych terenów nie pozwalają na realizację samodzielnej zabudowy w ich granicach. Ponadto, w przypadku gdy pozostała część nieruchomości jest objęta innym planem miejscowym czy decyzją o warunkach zabudowy ustalenia w obydwu tych dokumentach planistycznych dla jednej działki są rozbieżne. Zdaniem organu sformułowanie w ten sposób ustaleń planu, poprzez brak jednoznacznie ustalonych zasad zagospodarowania terenu oraz jednoznacznie ustalonych zasady kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu stwarza stan niepewności, co do ostatecznych zasad i warunków zagospodarowania działki dla właścicieli nieruchomości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dla przedsięwzięcia budowlanego na tych terenach przy jednoczesnym zastosowaniu wskaźników zabudowy np. z dwóch planów bądź z planu i decyzji o warunkach zabudowy, może – w ocenie organu – okazać się niemożliwe, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy planistycznej.

Kolejno organ zarzucił, że stosownie do zapisu § 8 ust. 2 rozporządzenia na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego.

Zdaniem organu przepis rozporządzenia naruszono w ten sposób, że w § 4 pkt 4 ustalono przeznaczenie terenów zabudowy produkcyjnej, oznaczonej symbolem P, a na załączniku graficznym do uchwały (ark. 1 A) wyznaczono tereny przemysłu.

Zarzucono także, że zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.

Naruszenia powyższego przepisu organ upatruje również w tym, że na wyrysie fragmentu studium dołączonym do rysunku planu, na części załączników (np. ark. 1A, 1I, 1J) błędnie zaznaczono granice terenu objętego ustaleniami planu.

Wreszcie zarzucono, że § 10 ust. l pkt 1 i 2 Uchwały zostały omyłkowo powtórzone zapisy dotyczące dopuszczalnych wartości natężenia pola elektrycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi, albowiem zarzuty wywiedzione w treści skargi nie znajdują, w jej ocenie, usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżona uchwała w całości odpowiada prawu. Zdaniem Rady nie zostały również naruszone zasady sporządzania planu.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że jej zdaniem w odniesieniu do terenów rolniczych ustalenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem prawa do lokalizacji słupów elektroenergetycznych 110 kV, nie powoduje ich zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Wolą gminy było pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie użytkowania. Wprowadzenie na tym terenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych (§ 13 pkt 2 uchwały) chroni je przed zainwestowaniem i czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tereny te pozostają nadal w planie terenami rolnymi, a grunty pozostają w ewidencji gruntów rolnych gruntami rolnymi. Według Rady nie bez znaczenia również dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że plan został uchwalony dla istniejącej jednotorowej linii 110 kV. Przez obecne tereny rolnicze przebiega zatem istniejąca napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, która zostanie przebudowana po istniejącym śladzie. Mimo istnienia linii grunt w dalszym ciągu użytkowany jest rolniczo, zaś Uchwała nie dopuszcza przebudowy linii po innym śladzie. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Ugril uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest wymagane w odniesieniu do gruntów o określonej powierzchni (ponad 0,5 ha dla gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III).

Rada wskazała również, że przedmiotowa linia została zatwierdzona "Akceptacją w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu" Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu znak BUA-I-8/26/62 z dnia 16 listopada 1962 r., decyzja Powiatowej Rady Narodowej w Szamotułach nr SW II-7/1/64 z dnia 10 styczna 1964 r. oraz z dnia 2 lutego 1964 r. Kolejno wskazano, że słupy energetyczne są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości, nie przekraczające wskazanej powyżej normy. Zdaniem Rady, analizując treść przepisów zaskarżonej Uchwały, należy dojść do wniosku, iż zawierają one szereg zakazów i obwarowań, które mają na celu zminimalizowanie szkodliwego wpływu tego rodzaju infrastruktury na tereny rolnicze.

Następnie Rada przeprowadziła wywód wskazujący na znaczenie dla sprawy nowelizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonanych ustawą z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 904, zwanej dalej: ustawa antyterrorystyczna). Organ powołał się na art. 50, art. 61 ust. 2a ustawy planistycznej (Dz.U. z 2016 .r, poz. 778) oraz art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909) konstatując, że w ocenie Rady przebudowa przedmiotowej linii jest inwestycją celu publicznego uzasadnioną potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa, nie wymagającą uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. W tej mierze Rada odwołała się również do uzasadnienia projektu ustawy antyterrorystycznej wskazując, że niewątpliwie przebudowywana linia należy do infrastruktury krytycznej służącej bezpieczeństwu państwa i jego obywateli w kontekście art. 2 pkt. 4 ww. ustawy oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166, z 2015 r. poz. 1485 oraz z 2016 r. poz. 266).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowej, położonych na gruntach klasy Br - III Rada podniosła, że zaskarżona Uchwała w obrębie gruntów rolnych klasy Br-RIII leżących w obrębie terenów MN dopuszcza realizacje nowej zabudowy i tak: arkusz 1H - wyznaczony w planie teren MN w obrębie dz. nr 223 leży na gruntach klasy Br-RIIIa i obejmuje tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej; arkusz 1J - wyznaczony w planie teren MN w obrębie dz. nr 128/3 leży na gruntach S-R i obejmuje tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zaś fragment Br-RIIIb położony jest poza granicami planu.

Organ skonstatował również, że "obszary zabudowane na których istnieją budynki mieszkalne zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały wyłączone z użytkowania rolniczego i nie wymagają zgody według brzmienia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzonego ustawa z dnia 10 lipca 2015 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2015.1338)".

Odnosząc się do zarzutu, że ustaleniami planu objęto tylko niewielkie fragmenty działek wchodzących w skład nieruchomości dla których ustalono odmienne zasady zagospodarowania terenu niż w pozostałych częściach tych działek, Rada wywodziła, że projekt planu dla przedmiotowej inwestycji liniowej został opracowany w pasie o szerokości niezbędnej dla zachowania ochrony od linii elektroenergetycznej; zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma przepisu nakazującego obejmowanie planem miejscowym całych działek wchodzących w skład danej nieruchomości; w obrębie fragmentów działek objętych planem o szerokości 5 m istnieje techniczna możliwość realizacji samodzielnych budynków spełniających wszystkie parametry określone w planie miejscowym; ewentualna zabudowa lokalizowana tylko na powyższych fragmentach działek z całą pewnością nie będzie typowa, lecz ten fakt nie może przesądzać co do technicznej możliwości lokalizacji takiej zabudowy; obecny stan po uchwaleniu planu nie stwarza żadnej niepewności co do ostatecznych zasad kształtowania zabudowy dla całej nieruchomości nie zachodzi bowiem sytuacja, w której dla tej samej części działki obowiązywać będą dwa rozbieżne sposoby na jej zagospodarowanie; pewność co do ostatecznych zasad kształtowania zabudowy odnosi się zarówno do terenu objętego planem miejscowym jak i dla pozostałej jego części; nawet wówczas gdy ustalenia dla poszczególnych części działki nie będą ze sobą tożsame; dla jednej części działki zawsze obowiązywać będzie jeden dokument planistyczny; dotychczasowe plany miejscowe z mocy ustawy straciły moc na obszarze objętym przedmiotowym planem; analogicznie obecny plan miejscowy unieważnił, w granicach swego obowiązywania, wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy; wszystkie ustalenia planu miejscowego są jasne i nie dopuszczają "sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego"; argument, że nie można wydać pozwolenia na budowę na podstawie ustaleń dwóch planów obowiązujących dla jednej działki lub też zlokalizować zamierzenie na podstawie planu miejscowego i decyzji ustalającej warunki zabudowy jest daleko idącą tezą, która nie ma potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się kolejno do zarzutu dotyczącego terenów leśnych wskazano, że w związku z tym, że przedmiotowy teren (dz. 89, 111/1, 314) był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego we wsi Klempicz gm. Lubasz - obszar "A", przyjętym uchwałą Rady Gminy w Lubaszu nr XVI/217/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. przeznaczającym powyższe tereny na tereny przemysłu baz i składów (P) oraz dróg wewnętrznych (KDW) nie występowano o ponowne uzyskanie zgody dla tych terenów na przeznaczenie na cele nieleśne. Wskazano również, że w obrębie żadnego ze wskazanych wyżej terenów rolniczych R nie leżą grunty leśne Ls. Wyznaczone w planie miejscowym tereny rolnicze R pokazane na arkuszu nr 1 są położone odpowiednio na gruntach: dz. 314 - PsVI, RVI, dz. 339/2 - RV, RVI.

Odnosząc się do zarzutu, że na wyrysie ze studium na arkuszach 1A,1I i 1J błędnie określono granice planu, organ wyjaśnił, że nie naruszono przepisów § 7 pkt 1 rozporządzenia. Granice terenu objętego planem na wyrysie ze studium oznaczono zgodnie z faktycznym przebiegiem istniejącej linii elektroenergetycznej i granicami planu. Ewentualna rozbieżność widoczna na wyrysie ze studium wynika z faktu nieprecyzyjnego oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przebiegu istniejącej linii 110 kY.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: NSA): z dnia 05 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008, II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Rady z dnia 10 marca 2016 r. nr XVIII/140/16 zaskarżona w całości. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 Usg oraz art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy planistycznej). Tym samym bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa.

W świetle art. 91 ust. 1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 Usg. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały, tj. od 08 marca 2016 r., nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 Usg.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę Wojewody z dnia 06 lipca 2016 za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej również MPZP) jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. W myśl tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie procedurą planistyczną) – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności MPZP z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie, a to ze względów opisanych poniżej.

Zarzuty skargi koncentrują się zasadniczo wokół następujących kwestii:

1. wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

2. objęcia ustaleniami planu tylko niewielkich fragmentów działek budowlanych wchodzących w skład nieruchomości;

3. stosowania na rysunku planu nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego;

4. zawierania przez projekt rysunku planu miejscowego wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego;

5. błędnego zaznaczenia granic terenu objętego ustaleniami planu na części załączników (np. ark. 1A, 1I, 1J) na wyrysie fragmentu studium dołączonym do rysunku planu;

6. powtórzenia zapisów dotyczących dopuszczalnych wartości natężenia pola elektrycznego.

Odnosząc się do ww. zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystąpiono wprawdzie , jak wskazał skarżący, 25 września 2014 r. Jednak nie ta data ma znaczenie decydujące dla ustalenia jakie regulacje prawne wiążą Radę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując Uchwałę Rada miała obowiązek zapewnić jej zdobność z przepisami aktualnie obowiązującymi w chwili jej uchwalania tj. w dniu 10 marca 2016 r. W tej właśnie dacie obowiązywała już, wbrew twierdzeniom skarżącego, znowelizowana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (data wejścia w życie zmian – 10 października 2015 r.) (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 266/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zatem organ nadzoru nie miał racji. Należy jednak zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika, nie tylko to, że Rada nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ale również ani z Uchwały, ani z jej uzasadnienia, ani też z całych akt planistycznych, czy wreszcie nawet z odpowiedzi na skargę nie wynika, że taka zgoda nie była wymagana w świetle art. 7 Ugril. Tymczasem zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały tj. 10 marca 2016 r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa( lub upoważnionej przez niego osoby, 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku.

Co więcej, w odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest wymagane w odniesieniu do gruntów o określonej powierzchni (ponad 0,5 ha dla gruntów stanowiących użytki rolne klas I - III), jednak taka konstatacja nie jest poparta żadnymi argumentami i jest całkowicie gołosłowna w kontekście niniejszej sprawy, nie znajduje żadnego bezpośredniego odniesienia do zaskarżonej Uchwały. W konsekwencji nie jest możliwa ocena, czy zaskrzona Uchwała spełnia wymogi wskazane w art. 7 Ugril, czy tez nie. Przykładowo nie wiadomo, czy kryterium obszarowe (ponad 0,5 ha) jest w sprawie spełnione. Z tego względu konieczne było stwierdzenie nieważności § 14 Uchwały dotyczącego terenów oznaczonych w planie jako MN tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdujących się na gruntach rolnych klasy Br-RIIIa (dz. 223) oraz S-R (dz. 128/3), gdzie dopuszczono możliwość nowej zabudowy.

Dodać należy, że tereny oznaczone jako R-S to tereny sadów, zaś zgodnie z załącznikiem do rozporządzania Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej Klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) – część VIII, ust. 3 grunty rolne zajęte pod uprawy wieloletnie, w szczególności pod sady owocowe, krzewy owocowe i inne klasyfikuje się jak grunty orne lub łąki trwałe i pastwiska trwałe, stąd koniecznym byłoby ustalenie dokładnej klasy tego gruntu.

W analizowanym aspekcie konieczne jest również wskazanie na całkowicie chybioną argumentację Rady, zawartą w odpowiedzi na skargę, zgodnie z która znaczenie dla sprawy miała nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonanych ustawą z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych. Ustawa ta weszła w życie już po wejściu w życie zaskarżonej Uchwały i z tego względu nie może być brana pod uwagę przy ocenie jej zgodności z obowiązującymi w dacie podjęcia Uchwały przepisami. Z całą pewnością nie dostarczyła ona zatem zasadnych argumentów przemawiających za brakiem wymogu zgody na przeinaczenie terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W pozostałym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, czy też w pozostałej części, w szczególności zaś Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Należy zatem, odnosząc się od tych zarzutów, wskazać w pierwszej kolejności, jako niezasadny, zarzut braku zgody na przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne, a to z tego względu, że przedmiotowy plan nie obejmuje swym zakresem terenów lasów. Na okoliczność tę słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę i wynika ona bezpośrednio z pisma Zastępcy Dyrektora ds. Gospodarki Leśnej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile, z dnia 04 sierpnia 2016 r. znak ZS.2210.18.2015.RD. W piśmie tym stanowiącym odpowiedź na pismo Rady z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego, poinformowano Radę, że organ nie wnosi uwag i opiniuję pozytywnie zapisy planu i prognozy, co jest z kolei podyktowane nie objęciem ww. opracowaniami gruntów leśnych stanowiących własności Skarbu Państwa pod zarządem PGL LP. Nieuzasadniony jest także zarzut jakoby działki zajęte w części na posadowienie linii elektroenergetycznej straciły swój charakter gruntów rolnych. Linia ta powstała w latach 60-tych i teren położony w jej pobliżu użytkowany jest (z wyjątkami) jako grunty rolne.

Za chybiony należy uznać zarzut, jakoby de facto całe działki musiały być objęte postanowieniami planu. W tej mierze Sąd podziela argumentację podniesioną przez Radę w odpowiedzi na skargę. Podsumowując jedynie wskazać należy, że żadne przepisy prawa nie wymagają, aby postanowieniami planu objęte były z zasady całe działki, po wtóre, w ocenie Sadu, i co wykazała Rada, objęcie planem jedynie fragmentów nie tylko nie będzie mieć negatywnych skutków, o których pisał skarżący, ale też jest logiczną konsekwencją uchwalania planu miejscowego dla specyficznego obiektu, jakim jest linia elektroenergetyczna. Hipotetycznie występujące zagrożenia w postaci np. niemożności zabudowy działek, czy innymi trudnościami w korzystaniu z nieruchomości mogą zresztą, w razie ich zaistnienia, skutkować postępowaniami odszkodowawczymi, czy też procedurami odkupu działek przez Gminę.

Również zarzut rozbieżności w oznaczeniach pomiędzy § 4 pkt 4 planu i załącznikiem graficznym A1 nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności planu. W ocenie sądu, aczkolwiek uchybienie to w istocie występuje, to nie ma ono charakteru istotnego.

Wskazać również trzeba, odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, że wprawdzie projekty rysunków planu nie zawierają wyrysu całego studium z oznaczeniem granic obszaru objętego planem w całości, to jednak z uwagi na specyfikę linii elektroenergetycznych determinujących kształt obszaru planu, zrobiono to w odniesieniu do poszczególnych części planu, te części nanosząc na odpowiednie fragmenty wyrysu ze studium. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, jak wynika z odpowiedzi na skargę, sprzyjało to urealnieniu przełożenia planu na Studium, z uwagi na jego nieprecyzyjność w zakresie wskazania przebiegu linii elektroenergetycznej. Jest to również zabieg zapewniający większą czytelność rysunków.

Wreszcie końcowo należy wskazać, że zarzut powtórzenia zapisów dotyczących dopuszczalnych wartości natężenia pola elektrycznego jest całkowicie chybiony, albowiem w § 10 ust. 1 pkt 1 Uchwały mowa jest o polu elektrycznym, zaś w pkt 2 - o polu magnetycznym. Nie ma zatem w tej mierze żadnego powtórzenia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia § 14 Uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 Ppsa (pkt 2 sentencji).

O kosztach zastępstwa procesowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.