Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Rady Gminy Ł. z dnia [...] r. [...] w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Ł. oddala skargę.

1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego

1.1. Rada Gminy Łubnice w dniu 10 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę

nr XXXIII/108/13 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Łubnice ("Uchwała"). Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W pozycji L wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego oświadczenie") zawarto oświadczenia o następującej treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetworzenie moich danych osobowych dla celów związanych

z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie

z ustawą o ochronie danych osobowych".

1.2. W podstawie prawnej Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (j.t. z 2001 Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej "u.s.g.", art. 6n ust. 1

w zw. z art. 6m ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) dalej "Ustawa" oraz

art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu

w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152

poz. 897 ze zm.) dalej "ustawa zmieniająca."

2. Skarga do Sądu

2.1. Na Uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetworzenie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z ustawa o ochronie danych osobowych", zamieszczoną w pozycji L załącznika do Uchwały, Prokurator Rejonowy w Staszowie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzucił rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n ust. 1 i 2 i art. 12 Ustawy w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) dalej "ustawa o.d.o." polegające na nałożeniu na mieszkańców obowiązku złożenia

w pozycji L załącznika do Uchwały zakwestionowanych oświadczeń, bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

2.2. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie ww. przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. W ocenie skarżącego zatem zakwestionowane zapisy Uchwały nie mają podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna jej podjęcia.

2.3. Żaden ze wskazanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisów prawa nie daje możliwości nakładania na właściciela nieruchomości przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku potwierdzania danych zawartych w tej deklaracji pod groźbą odpowiedzialności określonej przepisami kodeksu karnego skarbowego. Zapis art. 54 K.k.s. wiąże odpowiedzialność za uchylanie się od opodatkowania, nie ujawnienia organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub nie złożenia deklaracji. Na podstawie tego artykułu (być może błędnie zapisanego zamiast art. 56 § 1 K.k.s.) odpowiedzialności karnej podlega tylko podatnik. Poza sporem pozostaje fakt, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi podatkiem nie jest, a jest innym rodzajem płatności. Na potwierdzenie swojego stanowiska Prokurator wskazał na wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2012 sygn. I SA/Ke 506/12. Zdaniem skarżącego wobec powyższego zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karno skarbowej w uchwale organu stanowiącego przepis prawa miejscowego, pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem.

2.4. Prokurator wskazał, że także złożenie przez składającego deklarację zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o.d.o. Zgodnie

z art. 2 ust. 2 ustawy o.d.o. przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o.d.o. rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 Ustawy lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o.d.o. wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, a art. 23 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia

o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Na potwierdzenie swojego stanowiska prokurator wskazał na wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2015 r. I SA/Ke 37/15.

2.5. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łubnice wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie w całości skargi w trybie autokontroli. Przyjmując za w pełni uzasadnione zarzuty skargi Rada Gminy Łubnice uchwałą

nr VI/24/15 z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały usunęła ze wzoru deklaracji kwestionowane zapisy. W ocenie organu w powyższym stanie rzeczy, ze względu na uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest bezprzedmiotowe.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270

ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

3.2. Przed przystąpieniem do kontroli legalności Uchwały rozważenia wymaga kwestia czy zmiana Uchwały uchwałą Rady Gminy Łubnice z 30 marca 2015 r.

nr VI/24/15 skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu

art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem Sądu nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r.

(W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

3.3. W ocenie Sądu nie można też traktować zmiany skarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu, na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Podjęcia zmieniającej uchwały nie można utożsamiać

z uwzględnieniem skargi. Wniosek skargi dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Organ stanowiący gminy nie posiada możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności

z prawem.

3.4. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik Uchwały - deklaracja zawiera obowiązek podania oświadczeń o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności

karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetworzenie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z ustawa o ochronie danych osobowych"

Kontrolując Uchwałę pod względem nieważności należało mieć na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę

i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Dodatkowo w wyroku

z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały zbadać zatem należało czy wydana została zgodnie z ustawowym upoważnieniem.

3.5. Podstawę prawną Uchwały stanowi art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy. Zgodnie

z tą regulacją rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.

Powołany przepis nie wskazuje jaki rodzaj informacji wymaganych od właściciela nieruchomości może być zawarty w deklaracji, aby cel określony w art. 6n Ustawy (prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie) został zrealizowany. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie informacje niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty.

3.6. W ocenie Sądu badana deklaracja w zakresie zawierającym obowiązek złożenia oświadczenia o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnoskarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", nie narusza prawa. Zakwestionowane przez skarżącego oświadczenie stanowi jedynie informację, że podanie w deklaracji danych niezgodnych z rzeczywistością wiąże się

z odpowiedzialnością określoną w przepisach Kodeksu karnego skarbowego. Zdaniem Sądu niewątpliwie taka informacja przyczyni się do rzetelnego wypełnienia omawianej deklaracji, a tym samym do prawidłowego obliczenie opłaty. Tym samym cel określony w art. 6n Ustawy zostanie zrealizowany, co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa. Wymaga podkreślenia, że zapis ten nie pełni roli pouczenia czy uprzedzenia, o którym mowa w art. 233 § 6 K.k., tj. od którego uzależniona jest odpowiedzialność karna za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu.

Wskazany w skardze wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I SA/Ke 506/12 dotyczy natomiast zawarcia w uchwale pouczenia

o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 K.k., a nie oświadczenia o świadomości

o odpowiedzialności karnoskarbowej z art. 54 K.k.s. Jak już wyżej wskazano zapisom tym nie można przypisać równorzędnego znaczenia.

3.7. Sąd nie podzielił również poglądu Prokuratora Rejonowego Staszowie, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik - deklaracja zawiera, z powołaniem się na ustawę o ochronie danych osobowych, zapis

o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację.

Na wstępie wskazać należy, że ustawę o ochronie danych osobowych, stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje.

I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych

o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się

w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji

o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała też pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skora możliwość taka wynikała wprost z ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane

w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności (por. pkt 3.4.).

3.8. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.