Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. L. im. J. D. w G. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 532/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. L. im. J. D. w G. W. na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

W skardze na decyzję Zarządu Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie Projektu nr [...], M. L. im. J. D. w G. W. wniosło o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Stronę skarżącą wezwano do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wskazanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, w tym o przesłanie dokumentów potwierdzających sytuację finansową oraz osobistą strony, pod rygorem rozpatrzenia wniosku w oparciu o dotychczasową jego treść.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podała, iż nie ma środków finansowych na wykonanie przedmiotowej decyzji w jakimkolwiek stopniu bez ryzyka utraty płynności finansowej, prowadzącej do zamknięcia placówki. Dodatkowo podniesiono, iż jednostka jest finansowana przez marszałka województwa l. jako podmiot wpisany do rejestru instytucji kultury województwa l. Skarżąca wskazała, że wykonanie decyzji jest niemożliwe, gdyż nie ma ona możliwości zapłaty jakiejkolwiek kwoty, W ocenie strony, okoliczność ta uzasadnia złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 532/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub że powstałe po jej wykonaniu skutki byłyby trudne do odwrócenia. Wobec powyższego wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o wskazanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki, w tym do przesłania dokumentów potwierdzających jej sytuację finansową i osobistą.

Sąd I instancji wskazał, iż w odpowiedzi strona nie przedstawiła wymaganych dokumentów, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje utratę jej płynności finansowej oraz, że będąc instytucją kultury, nie ma możliwości zapłaty wymaganej kwoty. Nie wykazano przy tym jednak, jaki jest ogólny stan majątkowy strony, ponieważ nie przedłożono żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Sąd stwierdził, że brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Zdaniem WSA, przedstawiona przez stronę argumentacja jest niewystarczająca, aby uznać, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przede wszystkim we wniosku nie została opisana aktualna sytuacja finansowa M. Sąd podkreślił, iż zweryfikowanie, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącej, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej sytuacji majątkowej (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym), wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, kwotach posiadanych wierzytelności, wysokości uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków. Ponieważ skarżąca nie przedłożyła takich danych, nie można zweryfikować, czy strona rzeczywiście nie dysponuje środkami umożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej decyzją. Sąd I instancji wskazał również, że samo przekonanie strony, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek WSA wziął pod uwagę, iż skarżąca jako m. jest instytucją kultury. W tym zakresie stwierdził, iż podmioty takie działają na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), regulującej kwestie organizacyjne oraz zasady gospodarki finansowej instytucji kultury. Wskazał przy tym na treść art. 27 i art. 28 powołanej ustawy i podniósł, że przysługujący skarżącej status instytucji kultury nie stanowi bezpośredniej, samoistnej podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strona jako instytucja kultury nie jest zwolniona z nałożonego w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd zaakcentował ponadto, że w świetle cytowanych przepisów wnioskujące m. jako instytucja kultury prowadzi samodzielną gospodarkę finansową (choć działa w znacznej mierze w oparciu o udzielane jej dotacje), może dysponować majątkiem ruchomym i nieruchomościami. W ocenie WSA, brak zatem podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku uprawdopodobnienia, iż wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie dopełniła ustawowego obowiązku mimo wezwania Sądu i nie przedłożyła choćby planu finansowego, zestawienia składników majątkowych, bądź innych dokumentów wskazujących na jej aktualną kondycję finansową, uniemożliwiając tym samym ocenę zasadności złożonego wniosku. Nadto WSA stwierdził, iż przedmiot zaskarżonej decyzji, tj. zwrot dofinansowania, również nie stanowił sam w sobie przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

Na powyższe postanowienie M. L. im. J. D. w G. W. wniosło zażalenie, zaskarżając orzeczenie oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócono się również o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego dokumentów dołączonych do zażalenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedłożona wraz z zażaleniem dokumentacja oraz dotychczasowa argumentacja wnioskującego o wstrzymanie wykonania M., stanowią zupełną i uzasadnioną podstawę dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek przemawiających za zastosowaniem instytucji wstrzymania wykonania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i poprawnie przeanalizował treść wniosku strony, badając go pod kątem możliwości wystąpienia przesłanek, o których mowa we wskazanym przepisie, tj. wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane powyżej ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji należy rozumieć w ten sposób, że szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

W stanie sprawy przedstawionym do rozpoznania Sąd I instancji nie uznał zasadności złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Ocenę tę, w obliczu braku - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego - stosownych dokumentów, obrazujących rzeczywistą sytuację finansową skarżącego m., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową. Jednakże zauważa konieczność zmiany zaskarżonego postanowienia, wobec przedstawienia przez wnioskodawcę na obecnym etapie postępowania dodatkowej dokumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego - na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Wszak zgodnie z art. 188 p.p.s.a. (stosowanym w związku z art. 197 § 2 tej ustawy) "Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona". Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. Ma to szczególne znaczenie właśnie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. (v. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, Lex 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72).

W związku z przedstawionymi powyżej wywodami przyjąć należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", będzie miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny może ocenić nowe, przesłane przez skarżące m. wraz z zażaleniem, dowody. W ocenie sądu kasacyjnego, w rozpatrywanym przypadku przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione. Zważyć bowiem należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie wysokość należnego do zwrotu dofinansowania wynosi 421.057,00 zł, zaś z nadesłanych dokumentów źródłowych, w tym m.in. ze stanu finansów M. L. na dzień 09.09.2016 r. (karta akt sądowych – nr 92) wynika, że brak jest środków finansowych w kwocie 23.266,54 zł, ponieważ w miesiącu IX 2016 r. przychody wyniosły 175.695,23 zł, natomiast zobowiązania miały wartość ogółem: 198.961,77 zł, to sytuacja taka świadczy o złej kondycji finansowej strony skarżącej. Ponadto z nadesłanych sprawozdań półrocznych z wykonania budżetu jednostki w 2016 r. (karta akt sądowych – nr 94) wynikają straty, zaś z informacji o stanie należności i zobowiązań jednostek oraz ze sprawozdania z wykonania planu finansowego wg stanu na 30 czerwca 2016 r. wynika, że wartość zobowiązań znacznie przewyższa wartość należności. Z nadesłanych dokumentów wynika również, iż strona wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zwracała się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. o przekazanie środków finansowych z przeznaczeniem na obowiązkowe, ustawowe cele, tj. na dokonanie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, a także wnioskowała o zwiększenie dotacji na cele bieżące.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych okolicznościach sprawy konieczność uiszczenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania wiązałaby się ze znacznym obciążeniem finansowym dla skarżącego m.. W konsekwencji za wiarygodne uznać należy twierdzenie, że w tym stanie rzeczy może dojść do utraty płynności finansowej jednostki kultury, prowadzącej nawet do zamknięcia placówki. Utrata płynności finansowej w jednostce wiąże się zaś nierozerwalnie z utratą zdolności regulowania zobowiązań, co z kolei mogłoby stanowić podstawę występowania z kolejnymi roszczeniami względem podmiotu i koniecznością zaciągania nowych zobowiązań z innych źródeł finansowania. Sytuacja taka wskazuje na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie w sposób przekonujący wykazano zatem spełnienie ustawowych przesłanek, warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Okoliczności ustalone przez Sąd I instancji wraz z materiałem dowodowym uzupełnionym na etapie postępowania zażaleniowego przed sądem kasacyjnym, stanowiły zatem na tyle kompletny stan faktyczny, by dać sądowi kasacyjnemu możliwość porównania go z hipotezą normy zawartej w art. 61 § 3 p.p.s.a. i stwierdzenia, że podmiot wnioskujący o zastosowanie ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie, uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek z powołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.