II OSK 2768/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-16	
Data wpływu	2017-10-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wa 52/17	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227; art. 80 ust. 2; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/17 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. w przedmiocie wydania orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Spółki z o.o. z siedzibą w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. w przedmiocie wydania orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. "A." Spółka z o.o. z siedzibą w O. (zwana dalej w skrócie Spółką), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. domagając się: a) stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania znak: ... w sprawie z wniosku Spółki o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O.-S. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr: (...) obr. ... oraz działka nr ... obr. ... w O.; b) zobowiązania Wójta Gminy C. do wydania rozstrzygnięcia w opisanej wyżej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania; c) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie ww. postępowania przez Prezydenta Miasta O. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta O. na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywien z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania w maksymalnej wysokości przewidzianej tym przepisem; e) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że Prezydentowi Miasta O. nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki z dnia 20 grudnia 2013 r. Z wnikliwej analizy akt sprawy wynika bowiem, że wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem. Nie można mówić, aby organ podejmował czynności zbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, czynności podejmowane były zasadnie i bez zbędnej zwłoki. Organ nie działał też opieszale ani niesprawnie.

Sąd podkreślił, że zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem Sądu w sprawie istotny był także fakt, że postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Po otrzymaniu w dniu 26 lipca 2016 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej w skrócie SKO) z dnia 22 lipca 2016 r. nr ..., uchylającej decyzję nr ... Prezydenta Miasta O. z dnia 30 marca 2016 r. i przekazującej sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ ten w dniu 9 sierpnia 2016 r. dokonał obwieszczenia o wydaniu przez organ drugiej instancji ww. decyzji, wskazując, że po upływie 14 dni doręczenie tej decyzji uznaje się za dokonane. Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta O. zwrócił się do skarżącej Spółki o wyjaśnienie, czy Spółka podtrzymuje wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. i czy dane zawarte w tym wniosku są nadal aktualne. Po otrzymaniu w dniu 19 września 2016 r. potwierdzającej odpowiedzi, organ pismem z dnia 6 października 2016 r. wszczął procedurę ofertową dla sporządzenia opinii urbanistycznej w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Po otrzymaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. opinii sporządzonej przez mgr. inż. arch. G. G., organ na podstawie art. 10 i 49 K.p.a. obwieszczeniem i pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta O. zawiadomił strony postępowania, w tym też Spółkę o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni zebranym w sprawie materiałem dowodnym i możliwości składania uwag i żądań. W dniu 30 stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia "Z." o zawieszenie przedmiotowego postępowania, zaś w dniu 1 lutego 2017 r. uwagi tego stowarzyszenia do prowadzonego postępowania w sprawie budowy zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O.-S.

Po analizie akt sprawy Sąd przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi nie doszło do przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta O. W toku tego postępowania organ podejmował szereg działań w sposób właściwy i w terminach zakreślonych przepisami prawa, w tym też pismem i obwieszczeniem z dnia 9 stycznia 2017 r. powiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się do całości zgromadzonej dokumentacji. Obwieszczenie to było wywieszone w dniach od 11 stycznia 2017 r. do dnia 25 stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznaczało to, że po upływie terminu do składania uwag i wniosków do materiału dowodowego przez strony postępowania organ winien wydać decyzję administracyjną. Natomiast Spółka przed upływem tego terminu, a więc przedwcześnie, w dniu 17 stycznia 2017 r. złożyła skargę na przewlekłość organu niezasadnie zarzucając Prezydentowi Miasta O. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Prezydent Miasta O. w dniu 6 kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr ... o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez stwierdzenie, że ww. postępowanie było prowadzone przez Prezydenta Miasta O. przewlekle, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w najwyższej przewidzianej przepisami wysokości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, zarzucono naruszenie:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 1b i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 133 w związku z art. 35 § 1 i 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej skutkujące oddaleniem skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności prowadzące do stwierdzenia, że Prezydent Miasta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy analiza jej stanu faktycznego i prawnego nie uzasadnia takiego stanowiska oraz poprzez zaniechanie orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta O. grzywny i zaniechanie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa;

2) art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 141 § 4 i 133 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w związku z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na błędnej ocenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania orzeczenia oraz błędnym ich ustaleniu, w tym nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na lakoniczności i niezupełności pozornie obszernego uzasadnienia, w którym całkowicie pominięto zarzuty podniesione w skardze oraz nie wskazano z jakich przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta O. nie prowadził ww. postępowania w sposób przewlekły, nie działał opieszale oraz że wszystkie podejmowane przez niego czynności były uzasadnione oraz na pominięciu oceny poszczególnych czynności dokonywanych przez Prezydenta Miasta O. w kontekście stawianego przez spółkę zarzutu przewlekłego prowadzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu którym, zdaniem strony skarżącej uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie jest zasadna.

Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sama instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie w danej sprawie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia danej sprawy.

Uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnioną, sąd ocenia charakter owej przewlekłości, tzn. stwierdza, czy ta przewlekłość miała miejsce lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygniecie w tym zakresie może mieć znaczenie dla strony w przypadku domagania się odszkodowania za szkody poniesione na skutek nieuzasadnionego i przewlekłego prowadzenia danego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów cywilnych dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 K.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r. sygn. akt I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I ACa 206/13).

Skarga na przewlekłość (tak jak i skarga na bezczynność) nie może doprowadzić do oceny treści samego aktu administracyjnego, i to niezależnie od tego, kiedy ten akt zostałby wydany.

Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O. S., Prezydent Miasta O. wydał decyzję w dniu 6 lipca 2015 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, która została następnie uchylona przez SKO decyzją kasacyjną z 6 listopada 2015 r. oraz kolejną decyzję z dnia 30 marca 2016 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja również została uchylona kasacyjnie przez SKO w dniu 22 lipca 2016 r.

Po wydaniu ww. decyzji ponownie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne i w trakcie tego postępowania strona skarżąca kasacyjnie wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta O. Po wniesieniu tej skargi, a przed jej rozpoznaniem, organ pierwszej instancji decyzją z 6 kwietnia 2017 r. nr ... odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O. S.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie uzasadnia odstąpienia od merytorycznej oceny stanu przewlekłości takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13). Tym samym w tej sprawie obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie wnikliwej analizy oceny postępowania administracyjnego.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz w związku z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznawania przewlekłości postępowania w tej sprawie do okresu od dnia 26 lipca 2016 r., tj. przekazania decyzji organu odwoławczego do organu pierwszej instancji. W tej sprawie należało ocenić przewlekłość postępowania od chwili jego wszczęcia, ponieważ to wynikało z wniesionej w sprawie skargi. Strona skarżąca mogła ograniczyć zakres badania przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości postępowania w tej sprawie, ale z treści skargi nie wynika, aby ograniczenie to miało miejsce. Dysponentem granic skargi jest strona, a nie Sąd.

Tym samym już ta okoliczność, z której wynika, że Sąd pierwszej instancji badał przewlekłość tylko w wybranym przez siebie fragmencie postępowania administracyjnego uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przewlekłość postępowania określona w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, opub. w LEX nr 1559936; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17, opub. w LEX nr 2443799; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16, opub. w LEX nr 2467366).

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane odmiennymi okolicznościami. Organ będzie przewlekle prowadził postępowanie wtedy, gdy czynności w postępowaniu będą podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub nie zmierzające do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji opisując przebieg postępowania od dnia 26 lipca 2016 r. wskazał na wszczęcie procedury ofertowej celem wyłonienia podmiotu, który miałby sporządzić opinię o zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Prezydent Miasta O. zwrócił się do wnioskodawcy z pytaniem, czy nadal podtrzymuje swój wniosek.

Te czynności procesowe w tej Sąd pierwszej instancji uznał jako prawidłowe i nie powodujące stanu przewlekłości postępowania. Z taką oceną nie można się zgodzić i trafnie podnosi to w skardze kasacyjnej strona skarżąca.

Organ może przeprowadzić dowód z opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 K.p.a.). W piśmiennictwie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, natomiast nie jest dopuszczalne powoływanie biegłego co do obowiązywania i stosowania wykładni przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2610/15, opub. w LEX nr 2315074; wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1845/06, opub. w LEX nr 468721; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1817/12, opub. w LEX nr 2203855).

Tym samym przeprowadzenie w tej sprawie postępowania ofertowego na wybór podmiotu, który miał sporządzić analizę urbanistyczną w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to nic innego jak sporządzenie opinii na temat wykładni przepisów tego planu w zakresie zgodności planu z przedmiotową inwestycją. Taką ocenę winien dokonać sam organ pierwszoinstancyjny jako organ zobowiązany do wykładni i stosowania prawa. Samo bowiem zdefiniowanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie budzi wątpliwości i wynika wprost nie tylko z wniosku złożonego przez wnioskodawcę, ale także z szeregu innych dokumentów, w tym z raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Także zwrócenie się w okolicznościach tej sprawy przez organ pierwszej instancji do wnioskodawcy z pytaniem o dalsze procedowanie tego wniosku mijało się z celem, skoro sam wnioskodawca swojego wniosku nie cofnął i nie dał żadnych powodów do interpretacji zachowania wnioskodawcy jako zmierzającego do cofnięcia wniosku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także inne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są trafne.

Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nakłada obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy oznacza, że Sąd jest zobowiązany ustalić prawidłowy stan faktyczny. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął ustalanie stanu faktycznego sprawy począwszy od 20 grudnia 2013 r. w związku z oceną przewlekłości postępowania. Wprawdzie Sąd przytoczył pokrótce przebieg postępowania od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 22 lipca 2016 r., ale nawet tak pobieżnie przytoczony stan faktyczny nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w ocenie Sądu co do tego, czy organ prowadził postępowanie w sposób właściwie skoncentrowany, czy też przewlekły.

Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że w istocie także nie zbadał Sąd pierwszej instancji poszczególnych okresów pomiędzy podejmowanymi czynności przez organ pierwszej instancji od dnia 26 lipca 2016 r. do dnia wniesienia skargi w sprawie. Obowiązkiem Sądu było bowiem dokonanie oceny, czy konkretne czynności były podejmowane należycie (w uzasadnionym zakresie), czy były one podejmowane bez zbędnej zwłoki i czy okresy pomiędzy tymi czynnościami można było uznać za rozsądne i nie naruszające prawa strony do załatwienia sprawy we właściwym terminie.

Nietrafny jest natomiast zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. Przepis ten nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i wydał wyrok i ww. przepisów nie naruszył. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę przyjąłby do oceny przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ inne kryterium niż zgodność z prawem, albo w ogólne uznał się za niewłaściwy do kontroli danej sprawy. Art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem procesowym ale ustrojowym określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (tak też NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu w tym zakresie, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji zastosował inne niż wskazane wyżej kryterium kontroli zarzuconego przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca podnosi naruszenie art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten gwarantuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej dopuszczając jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Samo postępowanie w przedmiocie wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację danego przedsięwzięcia nie jest niezgodne z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ Konstytucja dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej w związku z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi. Taką wartością jest także ochrona środowiska naturalnego objęta ochroną w art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Natomiast długotrwałe prowadzenie postępowania może ograniczać prawo strony do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli warunkiem podjęcia tejże działalności jest uzyskanie danej decyzji.

Zasadna jest ostatnia grupa zarzutów skargi kasacyjnej zarzucająca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. i związku z art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na błędnej ocenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania orzeczenia oraz błędnym ich ustaleniu, w tym nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Pewnym mankamentem tak sformułowanego zarzutu jest brak powiązania naruszenia art. 149 § 1-2 P.p.s.a. z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a to dlatego, że prawidłowo sformułowany zarzut przewlekłości postępowania winien wskazywać zarówno przepis procesowy (art. 149 P.p.s.a.) jak i przepis prawa materialnego na podstawie którego prowadzi się (lub było prowadzone) dane postępowanie (wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1788/17, opub. w LEX nr 2438475). Jednakże analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy dojść do przekonania, że skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi obie ww. podstawy w zarzutach formalnie nazwanych nr 1 i nr 2, omawiając je łącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd pierwszej instancji mając na uwadze czasokres prowadzenia postępowania wynikający z art. 35 K.p.a. oraz możliwość uzasadnionego przedłożenia czasu prowadzenia postępowania na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. nie dokonał w związku z tymi przepisami oceny przewlekłości postępowania. Także zarzut naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. jest zasadny, ponieważ przywołana przez Sąd pierwszej instancji zasada szybkości postępowania stanowiła nieuprawnione uzasadnienie przeprowadzenia dowodu w postaci oceny zgodności z planem miejscowym przedmiotowego przedsięwzięcia, co nie stanowiło podejmowania najprostszych środków zmierzających do załatwienia tej sprawy.

Zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi na oddalenie skargi, ale warunkiem prawidłowości zastosowania tego przepisu jest należyte ustalenie i stanu faktycznego sprawy. Skoro stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo oceniony przez Sąd pierwszej instancji, to oddalenie skargi stanowiło naruszenie prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo ocenić poszczególne etapy postępowania administracyjnego w tej sprawie, ustalając czy podjęcie danej czynności procesowej lub dowodowej było uzasadnione w okolicznościach sprawy i stanowiło lub nie stanowiło przewlekle prowadzonego postępowania. Dopiero takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, pozwoli Sądowi pierwszej instancji na dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny poszczególnych czynności dowodowych Sąd pierwszej instancji winien kierować się oceną prawną zawartą w tym wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Prezydenta Miasta O. na rzecz "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyła się kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, kwota 100 złotych uiszczona tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 złotych jako opłata skarbowa od ustanowienia pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).