II OSK 108/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-28	
Data wpływu	2018-01-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 439/17	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2,  art. 7,  art. 32,  art. 45,  art. 87;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186;  art. 50-51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. i W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 439/17 w sprawie ze skargi I. N. W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 439/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. N. i W. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – ścian wewnętrznych na korytarzu klatki schodowej w poziomie X piętra przed wejściem do mieszkania nr [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. wybudowanych bez pozwolenia na budowę – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. N. i W. N., wnosząc na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz.1270 z późn zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów procesu i zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz skarżących za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili obrazę przez sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w tym:

1. art. 2 w zw. z art. 7 i art. 32 w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez umyślne uniemożliwienie skarżącym prawa do sprawiedliwego procesu, przez złamanie przez sąd I instancji zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez umyślne pozbawienie strony skarżącej prawa zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się strony przed Sądem I instancji. Ograniczenie przewodu sądowego wyłącznie do umożliwienia pośpiesznej skrótowej wypowiedzi pełnomocnikowi strony skarżącej, który został przez Sąd przymuszony do "szybkiej" wyrywkowej wypowiedzi. Niespotykana polemika jednego z sędziów w trakcie wypowiedzi pełnomocnika strony z treścią jego wypowiedzi poprzez głośne kwestionowanie treści wypowiedzi pełnomocnika skarżących, co prowadziło do "wybicia z rytmu wypowiedzi" pełnomocnika strony z jednej strony, z drugiej świadczyło o tendencyjnym zachowaniu się składu orzekającego na niekorzyść strony skarżącej i nie mieściło się w granicach prawa i pozbawiło stronę skarżącą prawa do sprawiedliwego procesu sądowego;

2. art. 5 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez złamanie zasad współżycia społecznego i prawa zwyczajowego, które wykształciło się na przestrzeni lat na terenie całej Polski, w budynkach wszystkich spółdzielni mieszkaniowych dopuszczających i powszechnie budowanych trwałych lub ruchomych zabudów – ażurowych elementów części podestów klatek schodowych;

3. rażącą obrazę paragrafu 115 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62 z 1980 r. z późn. zm.) bowiem szerokość wybudowanego spocznika wynosi normę 1,6 m, a ściana, według której zmierzono wymiar 1, 21 m jest ruchoma i nietrwała. Spocznik wybudowany został zgodnie z normami ustawowymi;

4. obrazę art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 1409, z późn. zm. z 2013 r.), bowiem budowa, a także prace budowlane polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego stanowią roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. To jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń mających do 3 metrów wysokości (np. ruchome ażurowe elementy stanowiące rodzaj rolety, przepierzenia) nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

5. rażącą obrazę paragrafu 44 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 5 litera "b" poprzez przyjęcie, że skarżący dopuścili się bezprawnych zachowań jako osoby fizyczne w zakresie postawienia ażurowych, ruchomych przegród za zgodą spółdzielni mieszkaniowej;

6. rażącej obrazy art. 87 Konstytucji RP z uwagi na istniejące prawo zwyczajowe w Polsce zezwalające na masowe instalowanie w całej Polsce w budynkach spółdzielni mieszkaniowych instalowania podobnych przegród ruchowych, w efekcie czego w Polsce jest co najmniej kilkaset tysięcy podobnych zabudów, a Polska Konstytucja przyjmując, iż respektuje prawo zwyczajowe za granicą, tym samym uznaje prawo zwyczajowe jako źródła prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 7 (zasady legalizmu, praworządności), art. 32 (zasady równości obywateli wobec prawa i równości w prawie) oraz art. 45 (prawa do sądu i zasady jawności postępowania sądowego). Skarżący kasacyjnie naruszenia tych norm upatruje w pozbawieniu go prawa zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się oraz umożliwienia wystąpienia pełnomocnikowi poprzez "szybką, wyrywkową wypowiedź". Należy zauważyć, że radca prawny, który reprezentował W. N. i I. N. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. wypowiadał się (protokół rozprawy k.34 akt), a że nie dość długo jakby sobie tego życzył nie świadczy o złamaniu wskazanych wyżej zasad Konstytucji, tym bardziej, że stawiennictwo przed tym sądem nie jest obligatoryjne. Subiektywne odczucia pełnomocnika stron co do tendencyjnego zachowania składu orzekającego nie mogą świadczyć o tym , że skarżący nie mieli prawa do sądu i rzetelnego procesu czy też w jakikolwiek sposób byli nierówno traktowani.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie źródeł prawa w naszym kraju stanowiąc, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akta prawa miejscowego (ust.2). Wyraźnie zatem z powyższego przepisu wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zwyczaj nie jest źródłem prawa, a są nim akty stanowione przez organy państwowe, które w swej treści zawierają normy prawne. Mówiąc o źródłach prawa mówimy o aktach normatywnych. Prawo miejscowe to także akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujący na określonej części terytorium państwa wydawany przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 kodeksu cywilnego (klauzula nadużycia prawa podmiotowego). Ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego, czy ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają takich klauzul generalnych jak dobra wiara, czy zasady współżycia społecznego. Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że klauzule generalne nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, skargi sądowej lub skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie podczas dokonanych w dniu [...] września 2016 r. oględzin ustalono, że na X piętrze na klatce schodowej wielorodzinnego budynku, wykonano dwie ściany: o długości 1,49m i prostopadłą 2,33m, wysokie do stropu i do niego zamocowane, z drzwiami dwuskrzydłowymi otwieranymi do środka (materiał: kształtowniki stalowe, blacha do wysokości 1,02m, powyżej sklejka) - wygradzające część spocznika przed wejściem do mieszkania nr [...] na przedsionek tego lokalu. Ściana z drzwiami usytuowana jest w odległości 1,21m od zamkniętych drzwi dźwigu osobowego, które otwierają się na zewnątrz; po ich całkowitym otwarciu pozostaje przejście o szerokości 0,45m na drodze komunikacyjnego przejścia w stronę schodów. Inwestorzy I. i W. N. ściany (przedsionka) wznieśli w 1990r. w oparciu o pisemną zgodę Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. i nie ubiegali się o pozwolenie na budowę. Mają rację organy orzekające w sprawie i sąd I instancji, że wykonanie ścian narusza przepisy techniczno-budowlane, obowiązujące w okresie ich budowy oraz aktualne. § 115 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz.62 z 1980r. z późn.zm.) stanowił, że szerokość spocznika przed dźwigami powinna wynosić 1,6m. (ściana z drzwiami usytuowana jest w odległości 1,21m od zamkniętych drzwi dźwigu osobowego) Również aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz.1422 ze zm.) w § 195 pkt 1 stanowi, że odległość pomiędzy zamkniętymi drzwiami przystankowymi dźwigu a przeciwległą ścianą lub inną przegrodą powinna wynosić co najmniej dla dźwigów osobowych 1,6m ( jest 1,21 m). Ponadto § 68 ust. 1 stanowi, że minimalna szerokość użytkowa spocznika winna wynosić 1,5m, szerokość użytkowa biegu schodowego 1,2m. Ustalono, że szerokość użytkowa spocznika na X piętrze ww. budynku wynosi 1,04m. Z § 242 ust.1 wskazanego rozporządzenia wynika, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4m; ust.2: dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób; ust.4: skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi; ustalono że odległość pomiędzy całkowicie otwartymi drzwiami przystankowymi dźwigu a ścianą wybudowaną w 1990r. wynosi 0,41 m. Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo w sprawie zastosowały tryb, tak zwanego postepowania naprawczego z art. 51 prawa budowlanego. Ponieważ wykonanych robót nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki ścian wewnętrznych na korytarzu klatki schodowej w poziomie X piętra, przed wejściem do mieszkania nr [...] w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.

Należy podkreślić, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane, tj. gdy nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanej w składzie siedmiu sędziów, z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (publ. ONSAiWSA 2017/1/2), zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem wskazanych pozostałych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.