Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1796/23 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz L.M. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1796/23, oddalił skargę L.M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1988 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J.M., Naczelnik Gminy w Oleśnicy zatwierdził m.in. projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej wówczas własność J.M., m.in. na działkę nr [...] o pow. 462 m2 (punkt 1) oraz w punkcie 2 orzekł o przejęciu tej działki na rzecz Skarbu Państwa pod drogę bez odszkodowania zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99).

Pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. J.M. wystąpił z wnioskiem o wypłatę odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości za działkę nr [...], przejętą pod drogę publiczną na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 134 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), Starosta Oleśnicki odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.M. za nieruchomość położoną w gminie Oleśnica, oznaczoną jako działka nr [...], obręb B., która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Oleśnica. Starosta uznał, że odszkodowanie dla J.M. za działkę nr [...] zostało rozliczone zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. pomniejszone o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Dolnośląskie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. poinformowało bowiem, że w latach 1980 – 2009 J.M. nie miał kartoteki płatnika z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. L.M., będąca następcą prawnym J.M., wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wskazała przy tym, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu jej wniosku, stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Oleśnicy z dnia [...] października 1988 r. w zakresie punktu 2 osnowy orzekającej: "Przejąć na rzecz Skarbu Państwa dz. nr [...] o pow. 462 m2 pod drogę bez odszkodowania". Ponadto, Starosta orzekł na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego niezgodność z Konstytucją w części stanowiącej, że odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem i przechodzące na własność państwa pomniejsza się o należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 1990 r., K 1/90. Co więcej, decyzja Starosty została skierowana do Gminy Oleśnica, tj. do osoby nie będącej stroną w sprawie, albowiem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. z naruszeniem prawa.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Starosty wydana została bowiem na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a postępowanie dowodowe doprowadziło do uznania, że roszczenie odszkodowawcze zostało zaspokojone poprzez rezygnacje z dochodzenia należności związanej z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej i leśnej. O powyższym świadczy nie tylko treść decyzji z dnia [...] października 1988 r., ale również wskazanie w uzasadnieniu tej decyzji, że J.M. pismem z dnia 14 października 1988 r. wyraził zgodę na bezpłatne przejęcie działki nr [...]. Jednakże, Wojewoda stwierdził, że zaistniała wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem decyzja Starosty została skierowana do podmiotu nie będącego stroną. Podmiotem, do którego należało kierować cywilnoprawne roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji z dnia [...] października 1988 r. i na który w drodze decyzji administracyjnej można było nałożyć obowiązek zapłaty odszkodowania za działkę nr [...], bądź względem którego odmówić ustalenia takiego obowiązku, był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Oleśnickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie Gmina Oleśnica, do której decyzja Starosty została skierowana. Mimo to, jak wskazał Wojewoda, nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty a jedynie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, albowiem od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 10 lat.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Minister podzielił stanowisko Wojewody, że decyzja Starosty nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, podkreślając, że J.M. nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] października 1988 r. a wyeliminowanie na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. punktu 2 decyzji Naczelnika Gminy w Oleśnicy z dnia [...] października 1988 r. pozostaje bez wpływu na ocenę, że odszkodowanie na rzecz J.M. zostało rozliczone na podstawie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednakże, Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że decyzja Starosty obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister wskazał przy tym, że niewątpliwie podmiotem, do którego należało kierować cywilnoprawne roszczenie odszkodowawcze wynikające z decyzji z dnia [...] października 1988 r. i na który w drodze decyzji administracyjnej można było nałożyć obowiązek zapłaty odszkodowania za działkę nr [...], bądź względem którego można było odmówić ustalenia takiego obowiązku był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Oleśnickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie Gmina Oleśnica. Lecz, skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. ukształtowała sytuację prawną J.M. i nie dotyczyła nałożenia określonych praw lub obowiązków na Gminę Oleśnica.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej, podczas gdy przywołany przepis zakazuje takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Dodatkowo, Minister wskazał, że decyzja Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy stan sprawy nie uzasadniał wydania takiego rozstrzygnięcia stanowi – w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. – rażące naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, ze w tym stanie rzeczy był uprawniony i zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji merytorycznej niekorzystanej dla strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącą, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, które obligowałyby Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podzielił przy tym stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii, że brak jest podstaw, aby bez wątpliwości stwierdzić, że decyzja Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa a także aby skierowana została ona do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego niekorzystnego dla strony odwołującej się, albowiem w niniejszej sprawie miał zastosowanie wyjątek określony w art. 139 k.p.a. Jak słusznie bowiem przyjął Minister stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego, że decyzja Starosty z 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa przy jednoczesnym stwierdzeniu, że skierowana ona została do osoby nie będącej stroną w sprawie w sytuacji, gdy stan sprawy nie uzasadniał wydania takiego rozstrzygnięcia, stanowi – w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. - rażące naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, podczas gdy decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że orzekające w sprawie organy nie dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy organy te dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że poprzednik prawny skarżącej zrzekł się odszkodowania za wywłaszczenie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia okoliczności zaniechania przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, podczas gdy organy te nie wyjaśniły w dostateczny sposób istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie dokonał skutecznego zrzeczenia się odszkodowania za wywłaszczenie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia okoliczności zaniechania przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, podczas gdy organy te dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że decyzja Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nie została skierowana do Gminy Oleśnica, podczas gdy decyzja ta została skierowana do wymienionego podmiotu publicznoprawnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji Naczelnika Gminy w Oleśnicy z dnia [...] października 1988 r. nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. jako decyzji od niej zależnej, podczas gdy wymieniona decyzja Starosty Oleśnickiego jest decyzją zależną od wyeliminowanego z obrotu prawnego punktu 2 decyzji Naczelnika Gminy w Oleśnicy z dnia [...] października 1988 r.;

2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że decyzja Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, podczas gdy decyzja ta została skierowana do takiej osoby;

3. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia nieważności decyzji od niej zależnej, podczas gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki obligujące organ II instancji do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia;

4. art. 2, art. 5, art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej praw do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie;

5. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanego przez Polskę Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

6. art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2016/C 202/02) poprzez pozbawienie skarżącej praw do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie;

7. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) oraz w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pogorszeniu sytuacji prawnej oraz naruszenie interesu w toku skarżącej w trakcie trwającego postępowania.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie, skarżąca zrzekła się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 139 k.p.a.

Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Określony w tym przepisie zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji i jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącą doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie. Zakaz ten polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji nie może zmienić tego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3487/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony składającej zażalenie wskutek wydania postanowienia przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie może nastąpić, przesądza ustalenie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w rzeczywisty sposób zmieni zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1154/25, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, przepis art. 139 k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius ale jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 717/23, https://orzeczenia.nsa.gov). O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Dotyczyć może tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego winna być konsekwencją istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Przy tym, odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Skorzystanie zatem przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji.

Dlatego też, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Organ administracji publicznej, powołując się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien uzasadnić, jaki to skonkretyzowany interes społeczny został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Tym samym, to organ odwoławczy zobowiązany jest do uzasadnienia, w czym upatruje zaistnienie przesłanek pozwalających na wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1046/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r. bez wątpienia jest decyzją mniej korzystną dla skarżącej niż decyzja organu I instancji. Wojewoda Dolnośląski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. stwierdził bowiem wydanie decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. z naruszeniem prawa. Z kolei, Minister Rozwoju i Technologii w decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r., której to stwierdzenia nieważności skarżąca się domagała.

Jednakże, w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2023 r. brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do art. 139 k.p.a. i uzasadnienia wydania jej na niekorzyść skarżącej. W uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, aby zasadne było odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Co więcej, Minister nie stwierdził, aby decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, stwierdzając, że decyzja Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, Minister uznał, że z uwagi na błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, należało uchylić decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. w całości i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Dopiero w odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy stan sprawy nie uzasadniał wydania takiego rozstrzygnięcia, stanowi – w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. – rażące naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że w tym stanie rzeczy był uprawniony i zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji, i wydania decyzji merytorycznej niekorzystanej dla strony odwołującej się.

Wskazać jednakże należy, że odpowiedź na skargę nie może zastępować ani uzupełniać niezbędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Z kolei, brak wykazania przez organ odwoławczy przesłanek warunkujących wydanie decyzji na niekorzyść skarżących nie mógł być naprawiony przez sąd wojewódzki argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1357/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą sądu I instancji jest natomiast ocena, czy wskazane przez organ przesłanki, uzasadniały wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się. Nie jest natomiast rolą sądu poszukiwanie za organ administracji kolejnych okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. Sąd nie może zastąpić organu w rozstrzyganiu sprawy, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego jaka była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, że stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Sądy administracyjne kontrolują natomiast wyłącznie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Sąd nie może zaś zastąpić organu w kompleksowym, rzetelnym rozpatrzeniu sprawy oraz argumentów i twierdzeń strony podniesionych w pismach składanych w toku postępowania oraz w odwołaniu. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 czerwca 2023 r., pomimo wydania tej decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a.

Z uwagi powyższe przedwczesne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, jako że na skutek wydanego wyroku Minister Rozwoju i Technologii ponownie zobowiązany będzie do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej, stosownie do treści art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.