II OSK 1585/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-08-25	
Data wpływu	2017-06-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1181/16	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 141 par. 4 w zw. z art. 3 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1181/16 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta w Knurowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Miasta Knurowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta w Knurowie z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą Rady Miasta Knurów z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. – wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g), art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.; dalej: k.w.) – stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Knurów M. S. z powodu utraty prawa wybieralności, ponieważ obecnie nie zamieszkuje na stale na obszarze Gminy Knurów.

Przed podjęciem zaskarżonego aktu, na podstawie uchwały z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Rada Miasta Knurów zleciła Komisji Rewizyjnej kontrolę w zakresie legalności sprawowania mandatu przez radnego Rady Miasta Knurów. Komisja ta odbyła posiedzenia w dniach [...],[...] i [...] października 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r. Po analizie zgromadzonej dokumentacji oraz po wysłuchaniu wyjaśnień radnego – Komisja uznała, że stałe miejsce jego zamieszkania znajduje się w C. przy ul. R., gdyż tam zlokalizowane jest jego centrum życiowe. W ocenie Komisji świadczą o tym dokumenty dotyczące m.in. spełniania obowiązku szkolnego przez jego dzieci, a także korelujące ze sobą ustalenia Policji, z których jednoznacznie wynika, że pod wskazanym przez niego jako miejsce zamieszkania adresem w Knurowie przy ul. M. – nie zamieszkuje on, a jego faktyczne miejsce stałego zamieszkania wraz z rodziną znajduje się w C. przy ul. R. Komisja Rewizyjna w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały stwierdziła, że M. S. obecnie nie zamieszkuje na terenie Gminy Knurów, a tym samym utracił prawo wybieralności do Rady Miasta Knurów, wobec czego zaproponowała podjęcie przedmiotowej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta Knurów M. S. z powodu utraty prawa wybieralności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta w Knurowie z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej, zaskarżając ją w całości, zarzucił naruszenie art. 384 § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) k.w. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieposiadania prawa wybieralności, podczas gdy, w ocenie pełnomocnika, z materiału dowodowego zgromadzonego pobieżnie nie wynika, by wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta w Knurowie podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Powtórzyła przy tym zasadnicze motywy zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej sformułowane uznać należy za chybione.

W opinii Sądu I instancji Rada Miejska w Knurowie zasadnie uznała, że pobytowi radnego M. S. w miejscowości Knurów, w której jest zameldowany na stałe, brakuje cech koncentracji życia osobistego i rodzinnego. W domu położonym w Knurowie przy ul. M. mieszka K. P., którą – z uwagi na jej stan zdrowia – opiekuje się on na zmianę z jej synem. Na terenie tego domu firmę prowadzi też żona M. S. – S. S., co wyjaśnia ponoszenie kosztów i opłat związanych z tym lokalem. Małoletnie dzieci skarżącego nie realizują obowiązku szkolnego na terenie Knurowa, gdyż córka A. obowiązek ten realizuje w Zespole Szkół Nr [...] w C., zaś córka H. uczęszcza do Szkoły Podstawowej im. P. w P. od dnia [...] września 2011 r. Nadto z informacji Komendanta Komisariatu Policji w C. wynika, że M. S. zamieszkuje wraz z rodziną pod adresem C. przy ul. R. Sąd stwierdził, że dokument ten korzysta z domniemana prawnego i faktycznego, którego nie obalono dowodem przeciwnym i koreluje on z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że M. S. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona i dzieci, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne. Sąd oceniając drugą przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkiwania, tj. zamiar przebywania, uznał, że składnik ten nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania skarżącego i jego stosunku emocjonalnego do miejscowości Knurów oraz związku emocjonalno – gospodarczego jego i jego przodków z tą miejscowością. Aby zamiar był wiarygodny musi wyrażać się w zachowaniach mających obiektywny obraz tegoż zamiaru. W ocenie Sądu zarzuty wyartykułowane w skardze są zatem chybione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wnikliwej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Knurowie, która to uchwała została podjęta mimo nierzetelnej oceny materiału dowodowego i wyciągnięcia z niego dowolnego wniosku co do miejsca zamieszkania skarżącego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia stanowiska Sądu co do kluczowej okoliczności, jakoby pismo Komendanta Komisariatu w C. korzystało z "domniemania prawnego i faktycznego".

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Knurów, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok podjęto z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wnikliwej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Knurowie, a także z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia stanowiska Sądu co do kluczowej okoliczności, jakoby pismo Komendanta Komisariatu w C. korzystało z "domniemania prawnego i faktycznego".

Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

W myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie naruszył zatem tych przepisów. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy kontrolę tę przeprowadził prawidłowo, jednak omawiany zarzut nie pozwala na dokonanie oceny jej prawidłowości. Nie wskazano w nim bowiem jakie przepisy miałyby zostać naruszone podczas dokonywania tej kontroli przez Sąd I instancji i na czym konkretnie – w odniesieniu do wyraźnie określonych przepisów prawa – jej ewentualna wadliwość miałaby polegać.

Na dokonanie takiej oceny nie pozwala również drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wedle zaś art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.

W niniejszej Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez organ stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego, szeroko uzasadniając swoje stanowisko. Zauważyć w szczególności wypada, odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, że kwestionowane przez niego pismo Komendanta Komisariatu w C. nie stanowiło jedynej i przesądzającej o wyniku sprawy podstawy do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Sąd I instancji wyraźnie bowiem wskazał, że koresponduje ono tworząc logiczną całość z innymi dowodami, a przede wszystkim z wydrukiem z dnia [...] września 2016 r. ze strony założonej przez skarżącego kasacyjnie na Facebooku, gdzie w prezentacji sylwetki podano, iż pierwsze lata małżeństwa spędzili mieszkając w Knurowie, a obecnie mieszkają w L., gdzie wybudowali dom.

Sprawując zatem kontrolę, o jakiej mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku odpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sytuacji w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie znalazł usprawiedliwionych podstaw.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na dokonanie oceny czy doszło do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Pozwalają jedynie na przeprowadzenie kontroli kwestii proceduralnych. Dokonując tej kontroli w świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył wskazywanych w tych zarzutach przepisów prawa.

Jak już wyżej podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych wyżej regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.