Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2360/12 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2360/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 5, § 6, § 7, § 8 oraz § 13 zaskarżonej uchwały, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Gminy M. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta M., uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M., w rejonie "S.".

Wezwaniem z dnia 13 lipca 2012 r., które wpłynęło do Rady Miasta M. w dniu 18 lipca 2012 r., A. M. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...] w M.. Wzywający wskazał na naruszenie prawa polegające na uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. w rejonie "S." polegającej na przeznaczeniu całej działki na realizację celów publicznych i wprowadzeniu zakazu lokalizowania budynków i ogrodzenia.

Z uwagi na bezskuteczność powyższego wezwania A. M. pismem z dnia 4 września 2012 r. wniósł skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej ustaleń określonych w § 5, 6, 7, 8, 13. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] w M.. Plan cały teren działki nr [...] położonej u zbiegu ulic: S. i A. w M. przeznacza "do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska". Plan zakazuje m.in. lokalizowania budynków i ogrodzeń, dopuszczając realizację ciągu pieszego oraz infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej, takiej jak: oświetlenie, dojścia, plac zabaw, mała architektura, budki lęgowe dla ptaków i ścieżka dydaktyczna. Ustalenia w tym przedmiocie zawarte są w § 5-8 planu. Skarżący wskazał, że poprzednio dla działki nr ew. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r., który przeznaczał ten teren pod zieleń miejską z zakazem wykorzystywania na inne cele, ze względu na zlokalizowanie na nim pięciu sztuk dębów będących pomnikami przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09, stwierdził nieważność § 18 powyższej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...] w M.. W ocenie Sądu Rada Gminy w M. przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, w nadmierny sposób ingerując w prawa właściciela działki nr ew. [...].

W ocenie skarżącego, zarówno wielkość jego działki, jak i rozmieszczenie drzew stanowiących pomniki przyrody, umożliwia realizację zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu stref ochronnych wokół wszystkich tych pomników przyrody. Ponadto uchwalając nowy plan miejscowy dla obszaru działki nr [...], Rada Miasta M. zobowiązana była do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna Sądu wskazała, że zarówno względy ochrony środowiska przyrodniczego, jak i walory krajobrazowe nie mają pierwszeństwa przed ochroną własności, zaś okoliczności faktyczne nie uzasadniały ograniczenia prawa własności A. M. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy, przeznaczając cały teren działki oznaczony symbolem ZP1 na utworzenie i utrzymanie zieleni służącej ochronie siedliska przyrodniczego (§ 5 i 6) oraz jednocześnie zakazując lokalizowania budynków i tymczasowych obiektów budowlanych (§ 7), czy wyznaczając na rysunku planu wartościowe drzewa do zachowania, inne niż pomniki przyrody (§ 13) - narusza zdaniem skarżącego art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wskazanej w tym wyroku oceny prawnej.

Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. dotyczył ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej, opracowanego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Natomiast obecnie wniesiona skarga dotyczy uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M., w rejonie "S.". Plan ten był procedowany w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zatem skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, który został wydany w oparciu o inny akt prawny. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, jednak tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Moc wiążącą traci moc w razie zmiany stanu prawnego.

Organ wskazał, że w zaskarżonym planie dla obszaru przedmiotowej działki nr [...] ustalono zapis "teren przeznaczony do realizacji celów publicznych, jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska". Zapis ten różni się od uchylonego § 18 uchwały Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r. W chwili obecnej plan wyraźnie wskazuje na cel publiczny, a poprzedni ograniczał się jedynie do określenia zakazów przeznaczania terenów zieleni miejskiej na inne cele. Uzasadniając przyjęte rozwiązania organ wskazał na to, że nieruchomość skarżącego stanowi teren niezagospodarowany kubaturowo, a jednocześnie ze względu na istniejące drzewa będące pomnikami przyrody oraz wytworzone przez nie siedlisko przyrodnicze, wymaga szczególnej ochrony. Natomiast sąsiednie działki, na których również znajdują się pomniki przyrody zostały zabudowane w latach 1905-1915 a zatem w momencie tworzenia formy ochrony drzew działki były już zabudowane. Ten fakt spowodował, iż taką formą ochrony, jaka została przyjęta dla działki nr ew. [...] nie został objęty większy teren. Zaskarżona uchwała Rady Miasta w § 5 i 6 przeznacza teren objęty planem do realizacji celów publicznych, jako teren do ochrony siedliska przyrodniczego o unikatowej wartości przyrodniczej i kulturowej oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Wobec powyższego wyżej wskazany cel publiczny uzasadnia ograniczenie własności, pomimo jego konstytucyjnej ochrony. Jednocześnie organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności na skutek wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym przewiduje także sposoby łagodzenia możliwych negatywnych konsekwencji dla właściciela i użytkownika wieczystego, wynikających z wejścia w życie planu lub jego zmiany, co wynika z zapisów art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Wobec powyższego organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 153 p.p.s.a., bowiem została podjęta w oparciu o nowy stan prawny, a ponadto jej zapisy w sposób odmienny niż poprzednio odnoszą się do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...].

Dalej organ podniósł, że tworząc teren przeznaczony do realizacji celów publicznych, jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, miasto podjęło działania na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego miasta i poprawy jego stanu, a także zaspokajania zróżnicowanych potrzeb społecznych przez wyposażenie w odpowiednie usługi. Nieruchomość skarżącego, przez swoje dogodne, narożne położenie, unikalne obiekty przyrodnicze stanowiące kontynuację równie cennej zieleni przyulicznej, lokalizację na terenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-krąjobrazowego oraz przez wieloletnie użytkowanie jako przestrzeń publiczna, wpisała się trwale w krajobraz kulturowy przestrzeni, co tłumaczy w ocenie organu, konsekwentną politykę władz miasta w utrzymaniu tego stanu i przeznaczenie przedmiotowej działki w aktualnym miejscowym planie, jako terenu przeznaczonego do realizacji celów publicznych, jako terenu przeznaczonego do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do interesu prawnego po stronie skarżącego Sąd podniósł, że A. M. jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] w M.. Powierzchnia działki wynosi 5597,8 m². Działka nie jest zabudowana. Rośnie na niej pięć dębów szypułkowych będących pomnikami przyrody. Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały teren działki nr ew. [...] został wyznaczony jako teren przeznaczony do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Teren działki nr ew. [...], której cały obszar objęty jest planem, został oznaczony symbolem ZP1. Jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZP1 zakazuje się lokalizowania budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizowania ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw o wysokości do 1 m (§ 7 uchwały). Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia terenu działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska jednocześnie uniemożliwiając realizację zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu stref ochronnych wokół pomników przyrody, wywodzi więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przeznaczając teren działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymanie i realizację urządzeń służących ochronie środowiska, Rada Miasta M. wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Następnie Sąd podniósł, że zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy władztwa planistycznego, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa. Teren działki skarżącego objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.) w art. 6 określa katalog celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy zgodnie z art. 6 pkt 4 i 9b są m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Przepis ten zalicza do celów publicznych jedynie ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. W zaskarżonej uchwale cel publiczny został określony jako ochrona siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Należy zauważyć, że celem publicznym nie jest sama ochrona siedlisk przyrody a dopiero ochrona zagrożonych wyginięciem siedlisk przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, ze zm.) w art. 5 pkt 17, 17a i 17b określa pojęcie siedliska przyrodniczego. Zgodnie z tym zapisem: siedlisko przyrodnicze to obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne; siedlisko przyrodnicze będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty to siedlisko przyrodnicze, które na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej: a) jest zagrożone zanikiem w swoim naturalnym zasięgu lub b) ma niewielki zasięg naturalny w wyniku regresji lub z powodu ograniczonego obszaru występowania wynikającego z jego wewnętrznych, przyrodniczych właściwości, lub c) stanowi reprezentatywny przykład typowych cech regionu biogeograficznego występującego w państwach członkowskich Unii Europejskiej; siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym to siedlisko przyrodnicze zagrożone zanikiem na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, za którego ochronę Wspólnota ponosi szczególną odpowiedzialność z powodu wielkości jego naturalnego zasięgu mieszczącego się na terytorium tych państw. Zaskarżona uchwała mówiąc o ochronie siedliska przyrody określa je jako ochronę siedliska przyrodniczego o unikatowej wartości przyrodniczej i kulturowej w skali miasta M. (§ 6 uchwały). Określenie to nie precyzuje siedliska przyrody, które ma być chronione z uwagi na zagrożenie wyginięciem. Wiemy jednak, że na terenie działki skarżącego objętej miejscowym planem rośnie 5 dębów szypułkowych. Dęby te objęte są formą ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody "S." powołanego Orzeczeniem Urzędu Miasta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Obecnie są one chronione zgodnie z rozporządzeniem Wojewody M. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu grodziskiego ([...]). Ochrona drzew obejmuje zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszy niż 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia. Siedlisko przyrody odnosi się raczej do obszaru a nie do gatunku roślin czy zwierząt. Organ nie wykazał, że chronione dęby, czy też obszar, na którym one rosną był zagrożony wyginięciem i z tego względu wymagał ochrony. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia celu publicznego poza katalog wynikający z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z zapisu § 6 zaskarżonej uchwały wynika, że ochronie siedliska przyrodniczego ma służyć utworzenie na działce skarżącego zieleni urządzonej. Tereny zieleni, to zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Planowane w zaskarżonej uchwale utworzenie zieleni urządzonej odpowiada temu pojęciu. Utworzenie terenu zieleni urządzonej leży w interesie publicznym, jego utworzenie uwzględnia zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym ale nie jest tożsame z pojęciem celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określonym w art. 6 pkt 9b. W ocenie Sądu, dotychczasowa ochrona dębów rosnących na działce skarżącego poprzez objęcie ich formą ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody jest wystarczająca i spełnia swój cel. Sąd zauważa, że z jednej strony w zaskarżonej uchwale wprowadza się ochronę siedlisk przyrody, a z drugiej strony na obszarze tym wprowadza się infrastrukturę towarzyszącą w postaci np. placu zabaw, oświetlenia, co z pewnością nie służy ochronie zagrożonych wyginięciem siedlisk przyrody. W zaskarżonej uchwale teren przedmiotowej działki został przeznaczony również do realizacji celów publicznych polegających na utrzymaniu i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, jednakże urządzenia te mające realizować cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały wskazane.

W ocenie Sądu, w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, przeznaczenie terenu działki nr ew. [...] do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska nastąpiło z naruszeniem prawa a tym samym z przekroczeniem władztwa planistycznego. Brak bowiem uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie, że wskazane w nim cele publiczne mogą być realizowane przez utworzenie i utrzymanie zieleni urządzonej. Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ponadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. W przedmiotowej sprawie, w konsekwencji przeznaczenia terenu działki skarżącego na cele publiczne, organ wprowadził w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy działki nr ew. [...]. Jednakże biorąc pod uwagę wielkość działki skarżącego, rozmieszczenie na niej drzew będących pomnikami przyrody, należy zdaniem Sądu uznać, że zakaz ten został wprowadzony z przekroczeniem władztwa planistycznego. Sąsiednie działki są zabudowane, a na nich też są zlokalizowane drzewa będące pomnikami przyrody. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Sąd podkreślił, że obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie rozważono kwestii, czy zakaz zabudowy działki nr ew. [...], ograniczający prawo własności skarżącego, będącego jej właścicielem, stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Rada Miasta M. nie uzasadniła również zasadności wprowadzenia na działce skarżącego ochrony innych drzew niż pomniki przyrody.

Sąd zauważył również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zaskarżona uchwała w części wstępnej stwierdza zgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. uchwalonym uchwałą [...] Rady Miasta M. z dnia [...] marca 1998 r. Z uzasadnienia uchwały wynika, że działka skarżącego zgodnie ze Studium wchodzi w skład obszarów określonych jako tereny zurbanizowane i przeznaczone do urbanizacji. Przedmiotowa działka nie jest zurbanizowana a zatem przeznaczona jest w Studium do urbanizacji. W ocenie Sądu zapis § 5 zaskarżonej uchwały nie jest zgodny z zapisem Studium, gdyż przeznaczenie działki nr ew. [...] do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska nie mieści się w pojęciu urbanizacji, jak również nie jest funkcją towarzyszącą procesowi urbanizacji.

Dalej Sąd wskazał, że skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 153 p.p.s.a., z uwagi na to, że uchwała nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09. Organ uznał, że ocena zawarta w powyższym wyroku wiąże jednak tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci ona moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego. W ocenie Sądu, co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, jednakże należy rozważyć, czy reguła ta znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Faktem jest, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast uchwała Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., której dotyczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. została podjęta w ramach procedury planistycznej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że zmiana stanu prawnego, na który powołuje się organ, nastąpiła przed wydaniem wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2009 r., zatem zmiana stanu prawnego pozostaje bez wpływu na ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do naruszenia art. 153 p.p.s.a. zaskarżoną uchwałą.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Skargą kasacyjną Rada Miasta M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię powołanych dalej w zarzutach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także niewłaściwe zastosowanie podanych niżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami:

- art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis zawarty w ustawie regulującej problematykę nie związaną z procesem planistycznym powinien mieć bezpośrednie odniesienie do planowania, a więc powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie art. 2 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 4 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe odczytanie kompetencji planistycznych Miasta w kontekście uchwalonych przez Radę Miasta zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego przez Radę Miasta M. w dniu [...] listopada 2011 r. (nr [...]), odnoszących się do "celu publicznego",

- art. 20 ust 1. ustawy u.p.z.p. w poprzez niewłaściwą wykładnię treści tego przepisu sprowadzającą się do mylnego przyjęcia braku zgodności m.p.z.p. Miasta M. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M., uchwalonym uchwałą [...] Rady Miasta M. z dnia [...] marca 1998, w zakresie znaczenia terminu "urbanizacja" użytego w tym akcie,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy:

- art 153 ustawy p.p.s.a. w zakresie dokonanej oceny niewykonania przez organ orzeczenia WSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09., w szczególności w zakresie ustalenia, że nie zmieniły się istotne dla sprawy okoliczności oraz że nie zmieniła się ustawa planistyczna, po rządami której podejmowana była przedmiotowa uchwała;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi i powinien być zastosowany przepis art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanu faktycznego tej sprawy jest niedopuszczalne i stanowi w okolicznościach tej sprawy o naruszeniu tego przepisu. Ustawa u.p.z.p. nie zawiera definicji "celu publicznego", lecz posługuje się pojęciem " interesu publicznego". Oba te pojęcia odnoszą się do tej samej wartości jaką jest dobro określonej grupy bądź zbiorowości, które należy mieć na uwadze stosując prawo, jednakże w doktrynie wyraźnie ukształtowana jest teza, zgodnie z którą, pojęcie "interesu publicznego" ma charakter szerszy i jest ujmowane za pomocą obiektywnych przesłanek. "Cel publiczny" zazwyczaj jest pojęciem dużo bardziej uszczegółowionym, na którego treść składają się precyzyjne sformułowania określonych działań. Tym przewidziane w u.p.z.p. ograniczenia tzw. władztwa planistycznego gminy należy oceniać przez pryzmat definicji "interesu publicznego" nie zaś "celu publicznego" określanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, w u.p.z.p. nie ma żadnej normy odsyłającej do stosowania przepisu art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne jest również to, że zdanie pierwsze ww. art. 6 zawiera sformułowanie zawężające katalog celów jedynie do potrzeb tej ustawy. Także analiza zakresu stosowania obu regulacji, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż u.p.z.p. ma dużo szerszy zakres, aniżeli ustawa o gospodarce nieruchomościami, dlatego stosowanie w drodze analogii bądź w drodze wypełnienia ewentualnej luki w prawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do u.p.z.p. jest błędne i niedopuszczalne.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że analizując treść przepisów u.p.z.p. należy również stwierdzić, iż nie istnieje potrzeba definiowania celu publicznego w zakresie stosowania tej ustawy, bowiem samo pojęcie "cel publiczny" nie funkcjonuje w tym akcie prawnym. Występuje w tej ustawie bowiem pojęcie "inwestycji celu publicznego", które zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy dla "rozmieszczenia inwestycji celu publicznego", "ustalenia przeznaczenia temu" oraz "określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy" przewiduje formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta M. nr [...] wprost powiedziano, iż określa się m. in. przeznaczenie terenów. Brak jest w planie jakichkolwiek uwag dotyczących inwestycji celu publicznego, dla których to ustawodawca przewidział inny tryb działania w zakresie tego typu inwestycji, mając na uwadze odmienny charakter tej instytucji. Tym samym zostały dochowane przez organ wymogi ustawowe dotyczące elementów obligatoryjnych oraz fakultatywnych, składających się na treść uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 5 uchwały nr [...], w którym ocenił użyte tam sformułowanie celu publicznego poprzez pryzmat art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku unormowania tego pojęcia w u.p.z.p., organ na potrzeby uchwały mógł posłużyć się nim w uchwale, przypisując mu znaczenie określone jedynie w tej uchwale, której zakres obejmuje dalszą treść § 5 uchwały.

Odnośnie zawartego w wyroku zarzutu niezgodności przedmiotowej uchwały z treścią studium organ podniósł, że wykładnia pojęcia "urbanizacja" przyjęta przez Sąd jest błędna, bowiem nadmiernie zawęża to pojęcie, wyłączając spod niego działania mające na celu ochronę siedlisk przyrody oraz lokalizowanie urządzeń ochrony środowiska. Analiza treści uchwały Rady Miasta M. nr [...], który na obszarze obowiązywania tego planu wprowadza funkcję "ZP1", na którą składać mają się m. in. utworzenie i pielęgnacja zieleni miejskiej oraz utworzenie ciągów pieszych ( § 6) nie daje podstaw do stwierdzenia, iż proces ten jest sprzeczny z zakresem pojęciowym terminu "urbanizacja". Termin ten bowiem, oprócz podstawowego znaczenia jakim niewątpliwe jest proces społeczny i kulturowy wyrażający się w rozwoju miast, także ówcześnie definiuje się jako "przestrzenny rozwój miast oraz zmianę stylu życia na miejski. Mając na uwadze fakt, iż teren dla którego uchwalono plan znajduje się w centralnej części miasta, należy stwierdzić, iż funkcje tego planu są zbieżne z obecnymi tendencjami w rozwoju miast, w ramach których dąży się do poprawy jakości życia mieszkańców m.in. poprzez tworzenie przestrzeni zielonych oraz ogólnodostępnych. Co więcej, M. powszechnie uważany jest za to miasto, w którym przykłada szczególną wagę do urządzania przestrzeni publicznych bogatych w tereny zielone, w których normy ochrony środowiska naturalnego pełnią niezwykle istotną rolę.

Odnośnie zawartego w wyroku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. organ podniósł z kolei, iż wyrok WSA z 24 listopada 2009 r. co prawda został wydany w chwili obowiązywania u.p.z.p., jednakże dotyczył on aktu wydanego pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Tym samym wskazania zawarte w ww. wyroku nie były ściśle wiążące przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, bowiem została on podjęta w innej sytuacji prawnej, tj. pod rządami aktualnie obowiązującej u.p.z.p. Sąd w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. kontrolował zakwestionowany plan odnosząc się do uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Obecnie uregulowania te zwarte są w u.p.z.p., tak więc obecnie istnieje odmienny stan prawny i w warunkach, w których organ podejmował zakwestionowaną przez skarżącego uchwałę nie można twierdzić, aby poprzednie orzeczenie sądowe było dla organu wiążące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe przyjęcie, że przepis zawarty w ustawie regulującej problematykę nie związaną z procesem planistycznym powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 2 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe odczytanie kompetencji planistycznych Rady Miasta w kontekście zawartych w zaskarżonym planie zapisów odnoszących się do celu publicznego. Zasadnie bowiem Sąd I instancji, dla oceny zgodności z przepisami prawa zawartego w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działki skarżącego zapisu o przeznaczeniu jej do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, posłużył się definicją "celu publicznego" określoną w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim należy podnieść, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały posługiwała się pojęciem "cel publiczny". Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 2 pkt 5 tej ustawy, w którym zawarto definicję "inwestycji celu publicznego". W przepisie tym wskazano, że przez pojęcie "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675). Nie można zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż żadna norma ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera odesłania do przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej - ze wspomnianego powyżej art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wprost wynika, iż przez pojęcie "cel publiczny" należy rozumieć cel, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji warunkiem przeznaczenia określonych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest więc wykazanie, iż cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy). Podkreślenia wymaga przy tym, że uprawnienie do określania celów publicznych przysługuje wyłącznie ustawodawcy. Zakwalifikowanie bowiem określonego celu jako cel publiczny powoduje istotne konsekwencje prawne - oddziaływuje na sferę praw i obowiązków określonych podmiotów. Cel publiczny uprawnia chociażby do wywłaszczenia nieruchomości (zob. art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z uwagi na to, że z taką szczególną kwalifikacją wiążą się daleko idące skutki prawne, instytucja prawna celu publicznego nie może być nadużywana. Z tego tez względu uprawnienie to zostało pozostawione wyłącznie w gestii prawodawcy. Powyższe oznacza zaś, iż Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tym samym nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08). Słuszne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że przeznaczenie w przedmiotowej uchwale terenu działki nr [...] do realizacji celów publicznych polegających na ochronie siedlisk przyrody oraz utrzymaniu i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego bowiem poprzez ten zabieg Rada Miasta M. rozszerzyła pojęcie celu publicznego poza katalog wynikający z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ustalenia studium są zatem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym też wprost stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu co do naruszenia zapisami przedmiotowej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przeznaczenia działki skarżącego do realizacji celów publicznych jako do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska nie można bowiem utożsamiać z przeznaczeniem do urbanizacji, czyli z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki uchwalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. (uchwała z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]). W powszechnym rozumieniu za urbanizację w sensie przestrzennym uważa się bowiem "powiększanie obszaru miast i osiedli, zwiększanie ich pojemności przez m. in. intensyfikację infrastruktury i zabudowy" (Wielka Encyklopedia PWN, Warszawa 2005 r.). Trafnie więc stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie działki nr [...] do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, co w praktyce oznacza zakaz zabudowy, nie mieści się w pojęciu urbanizacji a także nie jest funkcją towarzyszącą procesowi urbanizacji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na przekroczenie przez Radę Miasta M. granic przyznanego jej władztwa planistycznego. Sąd ten podkreślił przy tym, że ograniczenie przez Radę Miasta M. prawa własności skarżącego poprzez ustanowienie na jego nieruchomości terenu zieleni miejskiej i zakaz przeznaczania tego terenu na inne cele nie jest wystarczająco uzasadnione potrzebą ochrony innych wartości (ochrona środowiska przyrodniczego czy walorów krajobrazowych), które gmina uwzględnia przy zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku tym podniesiono, że ochrona ww. wartości może być równie skuteczna przy zastosowaniu innych, mniej dotkliwych dla skarżącego rozwiązań.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie powyższe uwagi nie utraciły na aktualności bowiem w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak i w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawarte były wypracowane w oparciu o art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulacje upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy te ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, które to upoważnienie, tzw. władztwo planistyczne, zostało w przedmiotowej sprawie przez organ ponownie w ten sam sposób przekroczone. Słusznie zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że Rada Miasta M. dopuściła się naruszenia art. 153 p.p.s.a. bowiem nie uwzględniła oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/09.

W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.