Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, tj.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, tj.) po rozpatrzeniu odwołania M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] orzekającą o wymierzeniu M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. kary pieniężnej w wysokości 1792.56 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. K. nr [...] w dniach od 20 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r. bez zezwolenia w zarządcy drogi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola pasa drogowego ul. K. nr [...] wykazała, że w granicach pasa drogowego znajduje się reklama o wymiarach: 2,1 m x 1,39 m., tj. o powierzchni 2,91 m.kw.

Organ administracyjny przeprowadził kontrole pasa drogowego w dniach 20 maja, 30 maja, 5 czerwca, 10 czerwca 2019 r. stwierdzając funkcjonowanie reklamy.

Pismem z dnia 28 maja 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. K. nr [...] przez umieszczenie w granicach pasa drogowego reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie zostało odebrane przez odwołującego w dniu 3 czerwca 2019 r.

W dniu 12 czerwca 2019 r. Przedstawiciel M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. zapoznała się z aktami sprawy.

Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. orzeczono o wymierzeniu M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. kary pieniężnej w wysokości 1792,56 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. K. nr [...] w dniach od 20 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r. bez zezwolenia w zarządcy drogi.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacja położenia reklamy, z których wynika, że granicę pasa drogowego wyznacza pas zieleni, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy. W materiale dowodowym znajduje się ponadto dokumentacja zdjęciowa miejsca zajęcia oraz dokumenty urzędowe w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, z których wynika jednoznacznie, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Z akt sprawy nie wynika natomiast by strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. nr [...] w rozpatrywanym zakresie.

Organ, odnosząc się do szczegółowo zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Stwierdził także, że art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdzie w sprawie zastosowania.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Sp. z o.o. Sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik

sprawy) tj:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy:

- w tym niewykazanie przez organ miejsca posadowienia nośnika reklamy poprzez przedłożenie operatu geodezyjnego czy nośnik znajdował się w pasie drogowym.

- w tym nie ustalenie do kogo należy nośnik reklamy który to zajmuje pas drogowy przy ul. K. nr [...] w dniach o dniach 20 maja 2019 r. do 10 czerwca 2019 r.

2) art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji;

3) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji.

4) art. 10 § 1 zw. 81 K.p.a. poprzez nieumożliwienie zapoznania z zebranym materiałem dowodowym i braku zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu;

5) art. 189f K.p.a. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z art. 4 pkt. 23 d.p. przez reklamę rozumie się umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.).

Kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).

W rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego oraz jego powierzchnia jak i czas zajęcia zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

W aktach sprawy znajduje się bowiem wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacja położenia reklamy, z których wynika, że granicę pasa drogowego wyznacza pas zieleni, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy. W materiale dowodowym znajduje się ponadto dokumentacja zdjęciowa miejsca zajęcia oraz dokumenty urzędowe w postaci protokołu kontroli pasa drogowego. Skarżąca nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne.

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma bowiem z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. Domniemanie to nie zostało przez skarżącą w sposób wystarczający obalone. Należy przy tym wskazać, iż, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście obiekt reklamowy posadowił, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu nie związanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (v. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1334/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 276/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 36/09). Umowa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zawarta z I. , obejmuje okres od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 20 października 2018 r. Czas, za jaki naliczona została zaś kara za nielegalne zajmowanie pasa drogowego to okres od dnia 20 maja 2019 do dnia 10 czerwca 2019 r. Zarzuty skarżącej odnoszące się do powyższej kwestii należało zatem uznać za niezasadne.

Wbrew przekonaniu skarżącej w sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzenie kary jest z woli ustawodawcy obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie. Organ administracji publicznej nie może w takim wypadku ani odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też nie może jej miarkować. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężne.

W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Sąd nie stwierdził więc naruszenia podnoszonych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.