II SA/Gd 706/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-18	
Data wpływu	2014-10-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1490/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty nr [...] z dnia 21 czerwca 2012 r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata P. Sz. kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmującą podatek od towarów i usług.	
Uzasadnienie
P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 21 czerwca 2012 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu inwestycji w postaci budowy budynku usługowo – mieszkalnego w B. przy ul. [...] oraz umarzającą postępowanie w zakresie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz w zakresie objętym decyzją z dnia 8 maja 2008 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usługowych znajdujących się w poziomie parteru budynku usługowo – mieszkalnego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., nr [...], Starosta udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego oraz na budowę budynku usługowo -mieszkalnego i wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem trzech kotłów gazowych co. w B. przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...]. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r., nr [...], Starosta zmienił decyzję z dnia 28 listopada 2003 r. Zmiana dotyczyła rozdzielenia dwupoziomowego lokalu użytkowego na dwa oddzielne z likwidacją wewnętrznych schodów łączących dwa poziomy, doprojektowania na piętrze pomieszczeń socjalnych i dodatkowych schodów umożliwiających dostęp do lokalu na piętrze, zainstalowania dodatkowych drzwi w dotychczasowej witrynie elewacji frontowej.

Wojewoda decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...], stwierdził nieważność obu tych decyzji ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec tego Starosta ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budowę budynku usługowo - mieszkalnego zaprojektowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Postanowieniami z dnia 12 grudnia 2011 r. i 27 kwietnia 2012 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia projektu budowlanego o brakujące dokumenty. Inwestorzy we wskazanych terminach braki w dokumentacji uzupełnili.

Starosta decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i M. F. B. na dokończenie inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego oraz z uwagi na zrealizowanie częściowo inwestycji w zakresie pomieszczeń usługowych w parterze budynku, umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. Wskazał, że treść wykonanej ekspertyzy o możliwości zakończenia budowy nie jest zgodna w zakresie ustaleń graficznych (rysunków m.in. elewacji) ze stanem rzeczywistym. Występują ewidentne równice odnośnie posadowienia kominów oraz wymiarowania. Ekspertyza zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, iż wykonano przedłużenia kominów w trakcie wznoszenia budynku, ponieważ dokonano tego już po jego wzniesieniu w warunkach samowoli budowlanej. Odwołujący się stwierdził, że rozwiązanie poddasza jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., w szczególności w zakresie wysokości ścian poddasza oraz narusza przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane dotyczące odległości kominów od przegród i ścian. Ponadto odwołujący zażądał dołączenia oryginału dziennika budowy dla budynku nr [...], dokumentu zezwalającego na prace remontowe na budynku nr [...] i [...] przy ul. [...] oraz ekspertyzy technicznej dla potrzeb przedłużenia kominów.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3).

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta dwukrotnie nakładał na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia braków w złożonej dokumentacji w postanowieniach z dnia 12 grudnia 2011. i 27 kwietnia 2012 r. Inwestorzy uzupełnili dokumentację o wymienione w postanowieniu braki i Starosta wydał pozytywną dla nich decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzono, że dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę jest prawidłowa. Z uzupełnionej analizy rysunkowej przedstawiającej inwentaryzację przewodów kominowych sąsiednich budynków w stosunku do planowanego budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] wynika, iż przewody te są zgodne z polską normą PN EN 1443. Norma ta stanowi, że w przypadku, gdy komin zlokalizowany jest w odległości niniejszej niż 1,5 m od przeszkody, wówczas wylot kominowy powinien znajdować się minimum 30 cm powyżej jej górnej krawędzi. Warunek ten został przez inwestora spełniony.

Organ uznał za niezasadny zarzut niezgodności projektowanego poddasza z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że obecnie na terenie, na którym znajduje się ul. [...] w B. obowiązuje plan uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. B. Zgodnie z w/w planem ul. [...]znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 37 M,UC posiadającym funkcję mieszkaniowo - usługową. Wynika z niego również, że nadbudowa lub ze względu na zły stan techniczny - odtworzenie istniejącej zabudowy przy ul. [...] jest możliwa do wysokości linii okapu nie przekraczającej linii okapu istniejącego budynku na działce nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się budynek oznaczony numerem [...]. Z rysunków znajdujących się projekcie budowlanym wynika, iż linia okapu projektowanego budynku nie przekracza linii okapu budynku na działce nr [...], jest zatem zgodna z zapisami w/w planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu samowoli budowlanej dotyczącej posadowienia kominów, organ odwoławczy stwierdził, że postępowania dotyczące samowoli budowlanej należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a prace remontowe na budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w B. nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Nadto organ stwierdził, że dziennik budowy jest własnością inwestorów i nie pozostaje w dyspozycji organów.

W skardze na powyższą decyzję P. K. wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza jego prawo własności do budynku przy ul. [...]. Jest ona niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i narusza przepisy szczególne w zakresie lokalizacji kominów i otworów wentylacyjnych. P. K. wskazał, że zaskarżoną decyzją zaakceptowano częściowe nadbudowy kominów na budynku nr [...] przeprowadzone bez uzgodnień i ekspertyz. Podniósł on zarzuty niespełnienia wymagań polskiej normy PN EN 1443 i stwierdził, że opinię Wojewody o prawidłowości projektu oparto na rysunkach z inwentaryzacji, które nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem pominięto na nich wlot kominowy i naniesiono błędny wymiar. Skarżący podkreślił, że istniejący stan zagrożenia winien zostać wyeliminowany przed rozpoczęciem okresu grzewczego, albowiem eksploatacja kominów tak rozmieszczonych stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców sąsiadujących z budynkiem objętym inwestycją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 17 sierpnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 21 czerwca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dokończenie budowy budynku usługowo – mieszkalnego i umarzającą postępowanie w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zgodnie z którym rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Wydając pozwolenie na budowę organ stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, winien zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.

Organ badał zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z normami uchwały Rady Miasta z dnia 26 listopada 1999 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia B. (Dz. Urz Woj. nr [...] poz. [...]). Uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, stwierdził bowiem jej nieważność, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13, oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta od tego wyroku. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem prawomocne. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniane są przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę bądź decyzji o wznowieniu robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa.

Stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc. Kwestionowana decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, zostały zatem wydane na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był planem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy oceny zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a kpa przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji). W ocenie Sądu, właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym mogącym mieć zastosowanie w takiej sytuacji, jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten uznaje za nieważne decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, z obrotu prawnego należy uznać za nieważną, z uwagi jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek taki jest uzasadniony treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Następuje to

- poprzez zbadanie zgodności inwestycji z przepisami planu lub

- decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku uchwały planistycznej. Stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sytuacji wyeliminowania go z porządku prawnego za skutkiem ex tunc - od samego początku.

Zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami planu, wyeliminowanego wskutek stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, jest tożsame z brakiem kontroli przez organ architektoniczno-budowlany zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Organ wydający pozwolenie na budowę w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego winien bowiem zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i dokonać sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji w jej postanowieniami. Z oczywistych względów, związanych z istnieniem w dacie orzekania przez organ planu zagospodarowania przestrzennego, kontrola taka nie jest przeprowadzana.

Fakt, że wyrok Sądu stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta stał się prawomocny po dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Niewątpliwie organowi w tym zakresie nie można postawić zarzutu świadomego działania sprzecznego z prawem, niemniej jednak, rażące naruszenie prawa nie musi być wynikiem wadliwego działania organu i może być konsekwencją zdarzeń zaistniałych po dacie wydania decyzji. Stanowisko takie znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. (Lex nr 1225395) Interpretacji takiej nie wyklucza również zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały, prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a Sąd, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia.

Zatem brak kontroli projektu budowlanego z obowiązującym na danym terenie przepisami planistycznymi prowadzi do rażącego naruszenia normy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Z tych też względów, Sąd nie podzielił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego z wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2868/12, że stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również zajął stanowisko odmienne od stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 400/11, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. (wyroki dostępne na stronie internetowej https ://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinien uwzględnić fakt nieważności wydanej decyzji, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie wyłoniła się istotna kwestia trybu postępowania właściwego w sprawie dokończenia rozbudowy budynku w sytuacji, w której w istocie po zrealizowaniu prawie całości prac stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie decyzji z dnia 28 listopada 2003 r. udzielającej pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, zmienionej decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r., której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z dnia 2 lutego 2011 r., inwestorzy rozpoczęli roboty rozbiórkowe i budowę budynku usługowo – mieszkalnego i faktycznie ją zakończyli. Powyższe potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wynika z niego bowiem, że budynek został w istocie w całości wybudowany, pokryty dachem oraz wykonano jego elewację. Inwestor wskazywał, że do zakończenia inwestycji pozostały wyłącznie prace wykończeniowe wewnątrz budynku.

W tej sytuacji inwestorzy złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy, a organ architektoniczno-budowlany wszczął postępowanie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku, gdyby roboty budowalne zostały już zrealizowane w całości lub w części, nowe pozwolenie na budowę w odniesieniu do tych robót nie może zostać wydane, a postępowanie w tej mierze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Decyzja w przedmiocie nowego pozwolenia na budowę zamierzonego pierwotnie obiektu może zatem zostać wydana jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, Lex nr 1372123).

W sytuacji, gdy część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w pierwszej kolejności, przed wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA z 2002 r. Nr 2, poz. 59), przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, a przewidziana ustawą możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w żadnym razie nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego. Tylko w tym trybie możliwe bowiem jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Inwestorzy bowiem na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zdążyli zrealizować prawie całą inwestycję przed jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. W takim przypadku zaistniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W związku ze stwierdzeniem nieważności niniejszym wyrokiem wydanej decyzji organ architektoniczno – budowlany, ponownie rozpoznając wniosek inwestorów winien ustalić, czy roboty nim objęte nie zostały już przez inwestorów wykonane, jeżeli tak organ umorzyć postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego i powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego odnośnie całości inwestycji.

Jeżeli natomiast roboty te nie zostały jeszcze zrealizowane organ będzie mógł rozpoznać wniosek inwestorów w zakresie pozwolenia na wznowienie robót dopiero po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego zgodności z prawem robót wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, wyeliminowanego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności. Roboty wykończeniowe, których dotyczył wniosek miały być bowiem zrealizowane w obiekcie, odnośnie którego nie istnieje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ zawiesi postepowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wznowienia robót do czasu zakończenia postępowania naprawczego.

Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji, w której inwestorzy zamierzali wybudować nowy budynek zlokalizowany pomiędzy obiektami już istniejącymi to winni uczynić to w oparciu o projekt budowlany uwzględniający warunki wynikające z zabudowy sąsiedniej. Za niedopuszczalne uznać należy ingerowanie w zabudowę na działkach sąsiednich i wykonywanie na sąsiednich budynkach robót budowalnych, bez zgody ich właścicieli, celem dostosowania ich do własnych zamierzeń inwestycyjnych. Zarzut skarżącego, że inwestorzy wybudowali budynek o wysokości, która wymagała dla zachowania zgodności z wymogami technicznymi określonymi przez Polską Normę PN EN1443 i dostosowania do wymogów inwestycji wysokości kominów na działkach sąsiednich, a inwestorzy wykonali bez zgody właścicieli roboty budowlane na budynkach sąsiednich podwyższając znajdujące się na nich kominy, winien być przez organ szczegółowo rozważony. Konstatacja organu, iż do oceny zarzutów w tym zakresie właściwym jest organ nadzoru budowlanego, nie mogła prowadzić do pominięcia przez organ tej kwestii. Treść projektu budowlanego nie może bowiem odwoływać się do takich elementów obiektów sąsiednich, które zostały zrealizowane niezgodnie z prawem w warunkach samowoli budowlanej, której skutki winny zostać usunięte. Organ architektoniczno-budowlany mógłby zatem zaakceptować przedłożony projekt budowalny, jako prawidłowy jedynie w przypadku wykazania zgodności z prawem robót budowlanych polegających na zmianie wysokości kominów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia wykonalności wadliwej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 2 ust. 1, 2 i 3 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461), Sąd nakazał wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata P. Sz. kwotę 442,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, uwzględniającą podatek od towarów i usług.