Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i M.S.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/24 w sprawie ze skargi M.S. i M.S.1 na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2024 r., nr 1183/24 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M.S. i M.S.1 na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2024 r. nr 1183/24 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 10 października 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725; dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania M.S. i M.S.1 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB) z 8 sierpnia 2024 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, to jest na cele mieszkalne, lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W., wykorzystywanego jako siedziba Stowarzyszenia [...]. Organ zaznaczył, że uprzednio decyzją z 3 kwietnia 2023 r. uchylił decyzję z 2 sierpnia 2022 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec sprzeciwu skarżących WSA w Warszawie wyrokiem z 19 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1024/23, oddalił sprzeciw, a NSA wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK118/24, oddalił skargę kasacyjną.

Działając ponownie PINB przy piśmie z 17 kwietnia 2024 r. przesłał zawiadomienie z 7 grudnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, wezwanie do wskazania i udokumentowania daty zmiany sposobu użytkowania oraz postanowienie z 28 sierpnia 2022 r. wstrzymujące użytkowanie lokalu i nakładające obowiązek złożenia w określonym terminie wymienionych dokumentów. W związku z niewypełnieniem obowiązku PINB wydał decyzję z 8 sierpnia 2024 r.

WINB uznał, że lokal nr [...] nie pełni funkcji mieszkalnej (zaświadczenie Urzędu [...] z 27.12.1995 r. i poświadczenie z 5 września 1995 r.), ale jest użytkowany w celu prowadzenia psychoterapii. Podczas oględzin 26 listopada 2021 r. i 26 października 2022 r. ustalono, że znajduje się w nim siedziba Stowarzyszenia [...] zajmującego się psychoterapią, na co wskazuje tabliczka na drzwiach wejściowych – [...] i strona internetowa [...], z której wynika, że ośrodek psychoterapii tworzy zespół specjalistów: psychologów, psychoterapeutów i lekarzy psychiatrów. Okoliczności te uzasadniały zatem wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

WINB wyjaśnił, że organ obowiązany był wydać postanowienie wstrzymujące użytkowanie i nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2, w podanym terminie, co PINB uczynił postanowieniem z 28 lutego 2022 r., które ponownie skierowano do skarżących 17 kwietnia 2024 r. ze wskazaniem, że 2-miesięczny termin biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Pismo to doręczono 23 kwietnia 2024 r., zatem termin na złożenie dokumentów upłynął 23 czerwca 2024 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wypełniono obowiązku. PINB zastosował zatem art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Zarzuty odwołań organ uznał za niezasadne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach. Stwierdził, że wprawdzie na pewnym etapie strony pozbawiono aktywnego udziału w postępowaniu, jednak w ponownym postępowaniu PINB zapewnił tę możliwość. Korespondencję przesłano na właściwy adres. Podkreślił, że bez wpływu na wynik sprawy są ustalenia PINB podczas oględzin 26 listopada 2021 r., iż w lokalu jest 6 pokoi i 2 łazienki, gdy w rzeczywistości – jak wskazują skarżący – jest jedna łazienka z WC, jeden oddzielny WC z mini-umywalką i 5 pokoi. Przedmiotem sprawy była bowiem wyłącznie samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu.

Skargę na tą decyzję złożyli M.S. i M.S.1, wnosząc o jej uchylenie zarzucili naruszenie:

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego przez niepoinformowanie przed wydaniem postanowienia, wobec czego bez swojej winy nie mogli w nim uczestniczyć, podczas gdy stanowiło ono warunek konieczny do wydania decyzji, gdyż stwierdza kluczowy fakt, że doszło do samowoli użytkowej. Wadliwe są zatem obie decyzje.

- art. 81 k.p.a. polegające na tym, że postanowienie PINB opiera się na rzekomo udowodnionych okolicznościach, podczas gdy skarżący z winy PINB nie wiedzieli ani o postępowaniu, ani o dowodach, i nie mogli się wypowiedzieć, co z przyczyn podanych w poprzednim zarzucie czyni wadliwym postanowienie PINB i obie decyzje;

- art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że z winy PINB skarżący nie byli powiadomieni o oględzinach 26 października 2022 r., a protokół z oględzin i fotografie uznano za materiał dowodowy, na którym opierają się decyzje, co narusza przepisy k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez stwierdzenie zmiany sposobu użytkowania: - bez oparcia o fakty lub dowody; w decyzji - w oparciu o strony internetowe, których nie ma w aktach; w decyzji - w oparciu o nieoparte na materiale dowodowym i fałszywe stwierdzenie, że zmieniono warunki bezpieczeństwa pracy - podczas gdy w lokalu nikt nie pracuje ani nigdy nie pracował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że uprzednio organ wojewódzki decyzją z 3 kwietnia 2023 r. uchylił decyzję PINB z dnia 2 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji z uwagi na doręczanie skarżącym korespondencji, w tym postanowienia z 28 lutego 2022 r., jak i decyzji, na niewłaściwy adres. Decyzję zaaprobowały sądy obu instancji (WSA w Warszawie w wyroku z 19 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1024/23 oraz NSA w wyroku z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 118/24). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy doręczył przy piśmie z 17 kwietnia 2024 r. wezwanie do wskazania i udokumentowania daty zmiany sposobu użytkowania, a także postanowienie z 28 sierpnia 2022 r. o wstrzymaniu użytkowania i nałożeniu obowiązku złożenia określonych dokumentów, zakreślając dwumiesięczny termin od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że skarżącym umożliwiono przedstawienia swojego stanowiska co do tego, czy w istocie doszło do zmiany użytkowania opisanego lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko przedstawił skarżący w piśmie z 19 lipca 2024 r. ponownie kwestionując, że postanowienie wydano bez udziału skarżących. Zanegował ustaloną przez organ liczbę pokoi i łazienek w lokalu. Podniósł, że w rzeczywistości Stowarzyszenie [...] nie zatrudniało i nie zatrudnia pracowników, a więc nie doszło do zmiany warunków m.in. bezpieczeństwa pracy. Zaznaczył, że obecnie Stowarzyszenie [...] funkcjonuje pod adresem, z którego wzięła się jego nazwa – [...] w W.

Sąd Wojewódzki miał jednak na uwadze, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 26 października 2022 r., w szczególności załączonego materiału fotograficznego, wynika, że na drzwiach wejściowych do lokalu umieszczono tabliczkę Stowarzyszenia [...], a sam lokal został przystosowany do prowadzenia działalności opisanej na stronie internetowej [...], z której wynika, że jest to ośrodek psychoterapii, który tworzy zespół specjalistów: psychologów, psychoterapeutów i lekarzy psychiatrów. Zdjęcia przedstawiają poczekalnię i gabinety, a w kuchni znajduje się kserokopiarka. Doszło zatem do zmiany warunków, w szczególności bezpieczeństwa pracy. Okoliczności te obligowały zatem organ powiatowy do przeprowadzenia legalizacji samowoli użytkowej, co uczynił wydając postanowienie z 28 lutego 2022 r. , a następnie w kolejnej fazie sprawy kontrolowane decyzje.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

M.S. i M.S.1 złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz z art. 71 a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że warunkiem koniecznym jej wydania było wydanie postanowienia przez PINB, a postanowienie to wydane zostało po postępowaniu przeprowadzonym bez udziału stron, która to wada postępowania nie została następnie naprawiona;

B. przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że została ona podjęta przy naruszeniu zasady dwuinstancyjności;

C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że opiera się ona, jako na kluczowym dowodzie, na wynikach oględzin, które, z winy PINB, zostały przeprowadzone bez udziału stron;

D. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że opiera się ona, jako na kluczowym dowodzie wskazującym na samowolę użytkową, na treści strony internetowej [...] , przy czym ani treść tej strony, ani data jej lektury przez organ administracji nie znajdują się w aktach, a aktualna treść strony (zarówno na dzień decyzji, jak i na dzień wniesienia niniejszej skargi) nie wskazuje na samowolę użytkową;

E. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie oddalił skargę, w sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie przeprowadził zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem, że przedmiotowy lokal nie pełnił funkcji mieszkalnej;

F. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że opiera się ona na następującym stwierdzeniu: "zmiana sposobu użytkowania wpłynęła na zmianę warunków [...] w zakresie [...] bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków dla miejsc pracy w lokalu)", podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w aktach jednoznacznie wynika, że w lokalu nikt nie pracuje ani wcześniej nie pracował, a ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stwierdza, by w lokalu ktokolwiek pracował;

G. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. – polegające na tym, że WSA w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że nie zawiera ona dostatecznego uzasadnienia prawnego, a mianowicie opiera się na stwierdzeniu, że doszło do zmiany "warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane", ale ani zaskarżona decyzja, ani przywołany w niej przepis Prawa budowlanego nie wskazują, które przepisy prawa określają te warunki.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2025 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ich istota sprowadza się do dwóch kwestii: w zakresie naruszenia przepisów postępowania – nieprawidłowego, zdaniem jej autora, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bez udziału stron i w konsekwencji mimo błędnego doręczenia postanowienia z dnia 28 sierpnia 2022 r. kontynuowanie postępowania zamiast uchylenia ww. rozstrzygnięcia i prowadzenia postępowania od nowa, zaś w zakresie przepisów prawa materialnego – błędnego przyjęcia, że w niekwestionowanym stanie faktyczny doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że w przedmiotowym postępowaniu orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 118/24) przesądzając kwestię konieczności ponownego prawidłowego doręczania korespondencji skarżącym, tj. m.in. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz postanowienia organu I instancji z 28 lutego 2022 r. (podczas oględzin lokalu 26 listopada 2021 r. skarżący wskazali aktualny adres, na który należy kierować korespondencję).

Słusznie Sąd I instancji, wydając zaskarżony w przedmiotowej sprawie wyrok, przyjął, że z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych w sposób jednoznaczny wynikało, iż początkowo postępowanie obarczone było wadą w postaci kierowania korespondencji organu I instancji na niewłaściwy adres, co skutkowało wydaniem przez WINB decyzji z 3 kwietnia 2024 r. Niemniej jednak trafnie również Sąd Wojewódzki zauważył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w sposób prawidłowy doręczył skarżącym, przy piśmie z 17 kwietnia 2024 r., korespondencję wymienioną w wyroku NSA z 27 lutego 2024 r., zakreślając dwumiesięczny termin od dnia doręczenia postanowienia z 28 lutego 2022 r. na nadesłanie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć należy, że skarżący otrzymali również zawiadomienie z 4 lipca 2024 r. o kontynuacji postępowania. Następnie 17 lipca 2024 r. M.S. stawił się w siedzibie organu I instancji celem wglądu w akta sprawy. W piśmie z 19 lipca 2024 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie zebranych dowodów i materiałów. Skarżący odebrali również decyzję z 8 sierpnia 2024 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...], od której wnieśli odwołania rozpatrzone zaskarżoną decyzją z 10 października 2024 r. Na decyzję tę skutecznie wnieśli skargę, a po jej rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – skargę kasacyjną.

Powyższe niewątpliwie oznacza, że skarżącym umożliwiono przedstawienie swojego stanowiska co do tego, czy w istocie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Reasumując: skarżący w sposób aktywny uczestniczyli w postępowaniu do dnia 26 listopada 2021 r. oraz po uchyleniu decyzji z 22 sierpnia 2022 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy M.S. 9 listopada 2021 r. odebrał zawiadomienie z 20 października 2021 r. o zamiarze przeprowadzenia oględzin w sprawie zmiany sposobu użytkowania i robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w W. Skarżący osobiście uczestniczyli w zaplanowanych na dzień 26 listopada 2021 r. czynnościach kontrolnych, o czym świadczy zarówno zapis w protokole oględzin, jak i złożony przez nich osobiście podpis pod protokołem.

Nieprawdziwe są zatem twierdzenia skarżących kasacyjnie, że nie uczestniczyli w oględzinach lokalu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że nie brali udziału w kolejnych oględzinach lokalu mających na celu sprawdzenie, czy została wykonana decyzja z 2 kwietnia 2022 r. nakazująca przywrócenie legalnego sposobu użytkowania. Te ostatnie oględziny – z 22 października 2022 r. – miały poprzedzać wszczęcie postępowania egzekucyjnego (które ostatecznie nie zostało wszczęte a decyzja mająca stanowić podstawę wydania tytułu wykonawczego została uchylona). Wadliwie zatem Sąd I instancji powołał się na wyniki tych oględzin, co jednak pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezasadny okazał się zatem zarzut 1.C skargi kasacyjnej.

Odnośnie do zarzutu wydania postanowienia PINB z 28 lutego 2022 r. bez udziału stron, jak wskazano powyżej, postanowienie to (oraz wezwanie i zawiadomienie z 7 grudnia 2021 r.) zostało skarżącym ostatecznie doręczone 23 kwietnia 2024 r., co konwalidowało popełniony przez organ I instancji błąd. Od dnia doręczenia skarżący w terminie 2 miesięcy mogli bowiem wykonać nałożone na nich obowiązki. Dodatkowo M.S. zapoznał się z całymi aktami sprawy osobiście w dniu 17 lipca 2024 r., kiedy to miał wgląd do wszystkich zgromadzonych przez PINB dokumentów.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisu, a tym samym zarzut w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony. Bezzasadna okazała się argumentacja odnosząca się do przeprowadzenia postępowania bez udziału stron, skarżący mieli możliwość odniesienia się do każdego z przeprowadzonych przez organ dowodów, umożliwiono im również wykonanie nałożonych na nich obowiązków. W kontekście powyższych rozważań chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 81 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu 1.B skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, jak i przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty.

W przedmiotowej sprawie decyzja z 2 sierpnia 2022 r. została uchylona decyzją z 3 kwietnia 2023 r., a następnie WINB zaskarżoną obecnie decyzją z 10 października 2024 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z 8 sierpnia 2024 r. ponownie nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] w W. Organy wydały zatem merytoryczne rozstrzygnięcia, dwukrotnie oceniły dowody znajdujące się aktach sprawy w dacie wydawania przez siebie rozstrzygnięcia i przeanalizowały wszystkie argumenty, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący kasacyjnie nie złożyli żadnych nowych dowodów, a tym bardziej dokumentów, do przedłożenia których byli zobligowani postanowieniem z 28 sierpnia 2022 r.

Tym samym w sprawie nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz z art. 71a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego (pkt. 1.A skargi kasacyjnej) ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (pkt 1.B skargi kasacyjnej), jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. (pkt 1.C skargi kasacyjnej).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut 1.D skargi kasacyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący kasacyjnie, iż nie można zweryfikować treści strony internetowej [...] obowiązującej w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednak pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali, że lokal pierwotnie mieszkalny obecnie jest wykorzystywany jako siedziba Poradni Psychoterapeutycznej. Co więcej, nie wskazano również, ażeby pomimo zmiany siedziby Stowarzyszenia (z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenia [...] wynika, że zmiana ta nastąpiła 4 listopada 2023 r. – z [...] na [...] w W.) lokalowi przywrócono pierwotny, legalny mieszkalny charakter. Dodatkowo, jak wynika z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w lokalu nr [...] przy [...] prowadzana jest działalność w zakresie opieki zdrowotnej, tj. praktyka psychoterapeutyczna.

Rzeczą organu i Sądu i instancji przy tak niewadliwie ustalonym stanie faktycznym była zatem ocena, czy rozpoczęcie innego niż mieszkalny sposobu użytkowania lokalu stanowi zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: (2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Przekształcenie lokalu mieszkalnego w lokal przeznaczony na poradnię psychologiczną oznacza zmianę jego podstawowej funkcji z mieszkalnej na usługową. Takie przekształcenie wpływa na warunki użytkowania lokalu, powodując stałą obecność osób trzecich, zwiększoną intensywność użytkowania oraz zmianę warunków pracy i higieniczno-sanitarnych. W konsekwencji dochodzi do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących powyższe okoliczności potwierdzają samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu zarówno na dzień wydania decyzji, jak i na dzień dzisiejszy. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut 1.D skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.

Z wyżej wskazanej argumentacji wynika również, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – polegający na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, której skutkiem było błędne przyjęcie, że przedmiotowy lokal nie pełnił funkcji mieszkalnej.

Nadto wskazać należy, że z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznacza to jednak, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar udowodnienia konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki (zob. np. wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20, CBOSA). Jeśli skarżący twierdzą zatem, że nie zmieniono sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, to nic nie stało na przeszkodzie, by we własnym zakresie przedstawili dowody świadczące o takim stanie rzeczy, czego nie uczynili.

Przypomnieć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dla skutecznego podważenia oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy administracji publicznej, zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przekonanie o konieczności dokonania odmiennej oceny dowodów. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że granice swobodnej oceny dowodów zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski organu, które wyprowadził on przy ocenie zebranych dowodów, zawierają istotne sprzeczności. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej ogranicza się do podania w wątpliwość ustaleń organów prowadzących do konkluzji, że przedmiotowy lokal utracił funkcję mieszkalną.

W tym kontekście nie mógł również odnieść zamierzonego skutku wywód dotyczący nieobecności pracowników. Faktycznie z materiału dowodowego nie wynika, by w lokalu tym w trakcie kontroli przebywali pracownicy. Nie można jednak pominąć faktu, że w przedmiotowym lokalu był zarejestrowany podmiot świadczący usługi z zakresu zdrowia, a co za tym idzie działalność taka musiała być obsługiwana przez pracowników lub osoby świadczące te usługi, którym należy zapewnić odpowiednie warunki pracy. Z powyższego wynika, że niezasadny był również zarzut 1.F skargi kasacyjnej.

Odnośnie do punktu 1.G petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że ustawodawca nie doprecyzował, jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych. Jak wynika jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05, CBOSA). W niniejszej sprawie organy ustaliły rzeczywisty sposób użytkowania lokalu nr [...]. Organ przeprowadził bowiem dowód z oględzin, które zawierają ustalenia, jak użytkowano kontrolowany obiekt. Z ustaleń tych wynika jednoznacznie, że funkcja mieszkalna lokalu nr [...] nie została utrzymana, uległa zmianie, w wyniku której lokal stał się lokalem użytkowym, w którym w dacie wydania decyzji prowadzona była działalność w zakresie opieki zdrowotnej. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut 1.G petitum skargi kasacyjnej.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, przez co podlegała ona oddaleniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

-----------------------

1