Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Gminy Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2019r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy Ł. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] września 1957 r. uznającej za zabytek dzielnicę starego miasta w Ł. w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...].

W decyzji z [...] września 1957 r. wskazano, że stare miasto zostało założone w XIII w. i podlega ochronie ze względu na zachowane średniowieczne założenie urbanistyczne.

Organ wyjaśnił, powołując się na art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5, że podstawą stwierdzenia nieważności jest trwała niewykonalność decyzji od dnia jej wydania. Zachodzi ona w przypadku, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, a niewykonalność istnieje już w dacie jego wydania i trwa do czasu stwierdzenia nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do rozstrzygnięcia z uwagi na obowiązujący w prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania sprzeczny z decyzją, co pozbawia możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

Następnie zaznaczył, że badaną decyzję wydano na podstawie art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265). Zgodnie z art. 1 tego aktu zabytkiem był każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną, stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej, i zasługujący wskutek tego na zachowanie. Art. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowił, iż za zabytki mogą być w szczególności uznane grupy budowli, wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic. Zgodnie natomiast z pkt 6, za zabytek mogło być także uznane na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich. Wyliczenie rodzajów zabytków w rozporządzeniu było jedynie przykładowe, o czym przesądza użyty w art. 2 zwrot "w szczególności".

Organ dodał, że art. 3 rozporządzenia stanowił, że przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu tego aktu na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia.

Zgodnie zaś z art. 4, władze konserwatorskie pierwszej instancji prowadziły rejestr zabytków. Na podstawie ww. przepisu, Minister Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego wydał 17 lipca 1928 r. rozporządzenie o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675). Rozporządzenie w § 3 stanowiło, że rejestr, prócz numeru porządkowego i daty, numeru prawomocnego orzeczenia o uznaniu przedmiotu za zabytek - zawiera dane: miejsce, gdzie zabytek się znajduje (nazwa miejscowości i powiat), określenie zabytku, data lub stulecie powstania zabytku oraz daty (stulecia) ważniejszych jego zmian, imię, nazwisko i adres właściciela zabytku (ewentualnie własność państwowa), a także uwagi.

Minister podkreślił, że przepisy rozporządzenia o opiece nad zabytkami nie zobowiązywały do sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o uznaniu za zabytek, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu był teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych Oświecenia Publicznego, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem wpisu, który dokonywano już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, decyzja o wpisie, na podstawie ww. przepisów, powinna określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację, co wynika wprost z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej wg. organu nadzorczego, granice te można ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji.

Dalej zaznaczył, że stwierdził nieważność postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji z [...] września 1957 r.

Według Ministra, w decyzji jako obszar uznany za zabytek została wskazana dzielnica starego miasta w Ł., ze względu na zachowane średniowieczne założenie urbanistyczne, tj. układ urbanistyczny. Przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia o opiece nad zabytkami nie zawierały definicji legalnej układu urbanistycznego. Jednak była ona znana doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przyjmowano bowiem, że układ urbanistyczny to pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierającą pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice.

Zawarta w art. 3 pkt 12 obecnej ustawy definicja układu (założenia) urbanistycznego jest zatem wyrazem dorobku doktryny. Na podstawie decyzji o wpisie układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlegają m.in. gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i terenami zabudowanymi a zielenią - zwłaszcza jej formami komponowanymi, a także układ placów i ulic.

Dokonując wykładni decyzji dla ustalenia, czy jest ona trwale niewykonalna, należy uwzględnić zatem zarówno fakt, że wpisano dzielnicę starego miasta - okoliczność, iż o jej wartości przesądza zachowany tam układ urbanistyczny, a także to, że znajduje się on w obrębie określonych w decyzji ulic.

Organ przypomniał, że Ł. jako ośrodek miejski ukształtował się już we wczesnym średniowieczu jako osada targowa położona w dolinie N. z wyraźnie wyodrębnionymi wyspami. Pierwotnie istniał tu gród wzmiankowany w 1247 r. jako własność rycerska. Lokacja miasta na prawie magdeburskim nastąpiła najprawdopodobniej w 1369 r. W tym czasie terytorium miejskie ograniczała rzeka i strumienie. Ówczesny ośrodek od wschodu wyznaczał główny nurt N., a od południa, zachodu i północy obszar miasta ograniczony był strumieniami i odnogami N. (jej strona wschodnia - obecny Kanał N.). Przebieg wymienionych w decyzji o wpisie ulic posiada metrykę średniowieczną i jest ściśle związany z układem komunikacyjnym z czasów lokacji miasta.

W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż za zabytek uznany został układ urbanistyczny, to sformułowanie "w obrębie ulic" należy odnosić nie tylko do samych ulic, ale i do parceli znajdujących się w ich zasięgu, po obu stronach ww. ulic, tzn. przynależnych im adresowo, a także przylegających do nich, nawet jeżeli adres nieruchomości jest przynależny ulicy niewymienionej w decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Skoro możliwe jest ustalenie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, to decyzja nie jest niewykonalna.

Skargę złożyła Gmina Ł. zarzucając rażące naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

2) art. 113 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. wyjaśnienie decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków przez organ niewłaściwy;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4) art. 11 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z niedostatecznym uzasadnieniem przesłanek, którymi się kierował,

5) art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem powyższych przepisów.

Skarżąca zauważyła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję po blisko 2 latach od złożenia wniosku i przez ten okres nie dokonał żadnych czynności związanych z zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego.

W ocenie strony, postępowanie przeprowadzono nienależycie i błędnie uznano, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji polega bowiem na nieokreśleniu dokładnych granic ochrony, gdyż obszar ustalono jedynie przez kilka ulic, które nie tworzyły i nie tworzą zamkniętego obszaru. Wobec tego nie ma możliwości ustalenia jego granic. Decyzja nie posiada załącznika graficznego. Nie ma znaczenia - że ówczesne przepisy nie przewidywały obowiązku sporządzania takiego załącznika.

Podstawą decyzji o wpisie był art. 3 cyt. rozporządzenia, z którego wynikał obowiązek wyznaczenia granic zabytku. Według Gminy, twierdzenie organu ("w obrębie ulic" należy odnosić nie tylko do ulic, ale i parceli w ich zasięgu, po obu stronach tzn. przynależnych adresowo, a także przylegających, nawet jeżeli adres jest przynależny ulicy niewymienionej w decyzji o wpisie), nie wyjaśnia do której parceli, czy do którego adresu (jako końcowych) ten obszar się rozciąga. Zwrot "w obrębie ulic" należy wyjaśnić w oparciu o znaczenie słowa "obręb". W słowniku języka polskiego PWN, znaczy ono «obszar ograniczony czymś» lub «zamknięta całość o ustalonych granicach» (https://sjp.pwn.pl/).

Gmina podkreśliła, że założenie urbanistyczne nie jest ani "obszarem czymś ograniczonym", ani nie stanowi "zamkniętej całości o ustalonych granicach", gdyż obszar ten (mapa przy wniosku) jest otwarty od strony północnej, wschodniej i południowej rynku Ł.. Strona powołała wyrok z 13 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2053/11, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że: "Nie można bowiem wykonywać decyzji, która nie precyzuje w swej treści granic terenu poddanego ochronie prawnej, ani nie posiada załącznika graficznego, który precyzowałby granice tego obszaru. Udowodnienie przez organ właściwy do wydania, np. pozwolenia konserwatorskiego, że posiada on kompetencje do orzekania w stosunku do danej nieruchomości, jako położonej na terenie założenia (układu) urbanistycznego (...) wpisanego do rejestru zabytku, jest, wobec nieokreślenia granic tego założenia, niemożliwe". Podobnie wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 1801/13.

Według skarżącej, niewykonalność decyzji z 1957 r. potwierdził organ wojewódzki postanowieniem z [...] maja 2017r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Organ w istocie dokonał nowych ustaleń, czyli zmienił decyzję z 1957 r., a nie wyjaśnił wątpliwości. Dlatego stwierdzono nieważność postanowienia, potwierdzając, że nie można dokonywać nowych ustaleń w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. Gdyby było inaczej, to Konserwator nie dokonywałby nowych ustaleń. Należy zatem zadać pytanie skąd zwykły obywatel ma wiedzieć jak przebiegają granice układu urbanistycznego, skoro właściwy organ sam tego nie wie i musiał dokonać w tym celu zupełnie nowych ustaleń i to wbrew zapisom samej decyzji ? Gdyby granice obszaru wynikały jasno z decyzji, to organ nie musiałby dokonywać żadnych dodatkowych ustaleń. W piśmiennictwie również wskazuje się, że "warunkiem wykonalności decyzji wpisującej do rejestru zabytków dany obszar jest możliwość określenia granic terenu objętego ochroną prawną na mocy wpisu do rejestru. Brak określenia tych granic powoduje niemożność ustalenia, co w istocie stanowi przedmiot wpisu, prowadząc w efekcie do nieakceptowalnej sytuacji, w której organ ochrony zabytków nie jest pewien, co i w jakim zakresie ma chronić, a właściciel nieruchomości potencjalnie objętej ochroną konserwatorską nie wie, czy obciążają go wynikające z przepisów prawa obowiązki, czy też nie".

Nie można zaakceptować poglądu, że decyzje nieokreślające granic chronionego obszaru były prawidłowe w chwili ich wydania, a dopiero w skutek upływu czasu ich wykonalność stała się utrudniona. Prawny wymóg określenia granic wpisu zawierało już rozporządzenie z [...] marca 1928 r. i choć w kolejnych aktach wymóg ten nie był formułowany wprost, to o jego istnieniu można było wnioskować z przepisów. Niezależnie od prawa uwzględniać należy także względy logiki i doświadczenia życiowego, które prowadzą do wniosku, iż skoro chroni się dany obszar, to niewątpliwie należy wskazać jego granice, tak aby jasne było, gdzie ochrona ta się zaczyna, a gdzie się kończy (zob. J. Brudnicki, Stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, "Ochrona Zabytków", Nr 2/2016, wyd. Narodowy Instytut Dziedzictwa, s. 94). Z tej przyczyny organ rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji.

Określając obszar objęty decyzją organ ponadto rażąco naruszył prawo poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy właściwym jest organ, który wydał kontrolowaną decyzję. Rozstrzygnięcie wydano wbrew właściwości i jest nieważne na mocy art. 113 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

Pomimo, że organ rozpatrywał sprawę blisko dwa lata nienależycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Miał wprawdzie ograniczone możliwości, ale nie zwalniało to organu w ogóle o tych czynności.

Gmina wskazała, że niewykonalność wynika nie tylko z mało precyzyjnej treści decyzji, ale także ze stanu faktycznego, czyli istniejącej zabudowy na terenie, który objąć nieważnym postanowieniem próbował organ wojewódzki i wbrew właściwości Minister. Jako dowód braku konsekwencji organów strona przedstawiła fotografie zabudowy w ogóle nienawiązującej do zabudowy chronionej wpisanym obszarem.

Na koniec, skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko odnośnie naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organ niedostatecznie rozważył bowiem kwestię wykonalności decyzji tak faktycznej poprzez zbyt ogólną ocenę, czy w istocie możliwe jest określenie granic obszaru chronionego konserwatorsko, jak również, czy nie miała miejsca niewykonalność prawna - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z przedmiotem sprawy na wstępie wyjaśnić trzeba, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie, czy weryfikowana w tym postępowaniu decyzja jest obarczona którąś z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomnieć również należy, że jednym z naruszeń kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest trwała nieważność decyzji z uwagi na jej niewykonalność w dniu wydania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych – pomimo sporów doktrynalnych - przesłanka niewykonalności decyzji pojmowana jest szeroko i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną (por. wyroki sygn. akt: II GSK 689/09 z 29 września 2010, II OSK 1796/07 z 13 stycznia 2009 r. II OSK 1365/07 z 13 listopada 2008 r. II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r. - cbois).

Niewykonalność prawna oznacza brak możności zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący - w obowiązującym porządku prawnym - zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna rozumiana jest jako trwały brak możliwości wykonania decyzji z pozaprawnych nieusuwalnych przyczyn obiektywnych. Niewykonalność faktyczna decyzji spowodowana jest zazwyczaj istnieniem czysto technicznych przeszkód w jej wykonaniu. Niemniej, nie stanowią o faktycznej niewykonalności decyzji trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją.

Przy ocenie badanej decyzji z [...] września 1957 r. kwestie powyższe, zdaniem Sądu, zostały niedostatecznie wyjaśnione, a niektóre z okoliczności podnoszonych przez skarżącą pominięte.

Nie było sporne w rozpatrywanej sprawie, że decyzja o wpisie omawianego terenu do rejestru zabytków nie zawierała - wbrew wymogom obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265), a przede wszystkim § 3 rozporządzenia wykonawczego Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z 17 lipca 1928 r. o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675) - wszystkich wymaganych tym aktem danych. W szczególności nie wytyczała precyzyjnie granic terenu obejmowanego ochroną konserwatorską.

Oczywiste jest również, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytek o charakterze obszarowym. Niemniej nie zostało wszechstronnie zbadane, czy wskazanie w decyzji: "w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...]" pozwala określić, jaki obszar w istocie został objęty ochroną konserwatorską, które dokładnie nieruchomości wchodzą w jego skład.

Zdaniem Sądu, nie wystarczy przyjąć - jak uczynił to organ odwoławczy - że określenie - "w obrębie ulic" należy odnosić nie tylko do samych ulic, ale i do parceli znajdujących się w ich zasięgu, po obu stronach ww. ulic, tzn. przynależnych im adresowo, a także przylegających do nich, nawet jeżeli adres nieruchomości jest przynależny ulicy niewymienionej w decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Uwzględnić bowiem trzeba – na co zwracała uwagę skarżąca – że przedmiotowe założenie urbanistyczne nie jest ani "obszarem czymś ograniczonym", ani nie stanowi "zamkniętej całości o ustalonych granicach". Strona wskazywała, że obszar ten jest otwarty zarówno od strony północnej, wschodniej, jak i południowej rynku Ł. Ta okoliczność została całkowicie pominięta w analizie organu w kontekście przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, a decyzję za wydaną z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze, że wykonywanie decyzji o wpisie zabytku do rejestru polegało i polega nie tylko na uwidocznieniu wpisu w księdze rejestru, ale przede wszystkim na podejmowaniu przez właścicieli i posiadaczy zabytków nieruchomych oraz nieruchomości stanowiących elementy układów urbanistycznych, postępowań w celu uzyskania akceptacji dla planowanych działań inwestycyjnych. Obowiązkom właścicieli i posiadaczy zabytków odpowiadają, tak w dniu wydania decyzji o wpisie, jak i obecnie uprawnienia organów ochrony zabytków do kontroli zgodności wykonywanych działań z przepisami o ochronie zabytków. Nie może być zatem żadnych wątpliwości co do tego, że warunkiem wykonywania decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, indywidualnie lub decyzją "obszarową", jest precyzyjne określenie przedmiotu wpisu.

Rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Organ weźmie pod uwagę, że wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się odnośnie konkretnego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa.

Niemniej Sąd nie przesądza o wyniku sprawy, które uzależnione są od ustaleń organu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.